我国科技创新券政策的探索与实践

王红艳　马俊芳　罗　锐

我国科技创新券政策的探索与实践

王红艳马俊芳罗锐

科技创新券制度在我国试点和推行4年来，各地地方政府虽然量身定制了独具特色的科技创新券政策，但推行中也遇到科技人员积极性不高、部分单位不愿使用科技创新券、保障及风险防范机制不健全等问题，有待于实践中逐步加以完善。

科技创新券；探索；实践

荷兰在推出科技创新券之前的1997年，就以“研发券”形式探索了产学研合作的激励机制。荷兰2004年在“研发券”基础上首创针对中小微企业的科技创新券，对促进中小微企业和研发机构交流与合作起到重要作用。目前，科技创新券政策已被世界许多国家效仿与发展。目前，我国较多省（市）已实施科技创新券政策，采用事前申请、事后兑现方式，以财政支付直接明了的方式为产学研合作搭建起便捷的桥梁，有效解决了我国中小微企业创新资源匮乏、创新动力不足，高校、科研院所科研力量得不到充分高效利用，科研成果转化应用难等问题。

一、科技创新券在我国的典型探索

1.科技创新券的江苏宿迁试点及制度完善

2012年9月江苏宿迁颁布《宿迁市科技创新券实施管理办法（试行）》，在我国首先尝试使用科技创新券。2014年2月宿迁市颁布《宿迁市科技创新券实施管理办法》，对原《办法（试行）》进行了修改。2014 年8月宿迁市对《宿迁市科技创新券实施管理办法》再次修订，新办法整合了市财政各类专项资金，集中以创新券形式支持科技创新，凡适合以创新券形式发放的财政资金全部以创新券形式发放，更突出财政科技资金引导作用。同时，加大了对重点企业、公共服务平台的支持力度以及体现对企业科技创新的引擎作用。针对重点产业，有针对性地引导企业攻关。［1］截至2016年，江苏13个地级市除无锡市、镇江市、常州市外的10个地级市已实施市级科技创新券制度。江苏省省级科技创新券也已实施，主要针对经济相对薄弱、企业创新活力相对不足的苏北五市（宿迁、淮安、盐城、连云港、徐州），以推动苏北产学研合作，引导更多创新资源向苏北企业集聚。［2］

2.科技创新券的浙江创新

2013年10月，浙江长兴县与上海研发公共服务平台合作，开展创新券跨区域试点，首创国内跨区域流通科技创新券，充分利用上海高端科研机构资源和大型科学仪器设施，解决长兴县本地中小企业创新资源不足等问题。［3］截至2016年5月，浙江省11个地市、94个县区均已出台与当地产业发展及科技创新相适应的创新券推广应用政策，是全国第一个省、市、县三级联动型科技创新券制度全覆盖省份。浙江省依托科技创新云服务平台，构建全省科技资源统一开放共享平台，搭建创新券服务系统，实现创新券申请、发放、使用、兑现全流程网络管理。2016年又相继推出手机版和APP应用。通过建设“创新地图”，利用互联网、大数据和地理信息系统，全省9万台（套）大型科学仪器设备及4千余家创新载体服务资源统一定位展示，使创新创业企业（个人）足不出户即可了解全省创新资源分布，随时进行服务查询与预约，共享全省科研仪器设备和服务。对不按规定公开开放与利用信息、开放效果差、使用效率低的省级创新载体，予以通报，并采取停止新购仪器设备、在申报省级科技计划项目时不准购置仪器设备等方式予以约束。［4］

3.科技创新券的贵州探索

一般省份的科技创新券政策由省科技厅、省财政厅作为科技创新券主管部门，负责顶层设计、审核管理、监督检查，各市科技局为科技创新券试点责任主体，负责方案制定、组织推进等。贵州省是国内首个由省科技厅直接向企业派发科技创新券省份，省却市（区）科技局的中间环节，省科技厅（知识产权局）设计、发行、受理、兑现科技创新券，直接为企业提供一条龙管理与服务。贵州省科技创新券制度优先支持省内获得风险投资、创业投资或其他金融资本投资的企业；大学科技园、科技孵化器内企业；省科技型种子企业、科技型小巨人成长企业、科技型小巨人企业、创新型领军企业以及高新技术企业、省级和国家级创新型企业、省级和国家级知识产权优势企业。要求企业自筹配套资金不低于申请科技创新券额度。［5］

4.北京海淀区协同创新券

北京市率先在省级层面部署实施科技创新券政策，支持小微企业和创业团队利用高校、院所科研资源开展研发活动和科技创新。北京海淀区协同创新券搭建了由政府、企业、科研院所、运营机构共同组成的大协同创新生态圈。2016年7月12日发布协同创新券政策，注册在海淀的中小微企业可注册申领。协同创新券是“互联网+”与科技服务跨界融合的新探索。建设基于互联网的海淀协创券平台，一站式提供企业认证、协创券申领、使用、接收、兑换等全流程在线操作，企业在线申请政府补贴并获得服务；采用电子券形式，管理系统自动记录每张券申请、发放、使用、接收及兑换全过程；协创券平台委托社会化机构运营。企业通过互联网平台发放的具有唯一识别码的电子券，可在线申请政府补贴。协同创新券的抵扣金额最高不超过实际成交金额的30%，年抵扣金额累计不超过50万元。为让“创新供给”惠及更多中小微企业，中关村海淀园2016年创新扶持资金2000万元，用于补贴企业通过协同创新券平台向认证服务机构购买研发创新服务或成果费用。目前，中科院、北京大学、清华大学等200多家科研院所、实验室、科研服务机构入选海淀协创券服务机构名单，为中小微企业提供专业化服务。同时，海淀园管委会对协同创新券使用情况跟踪，对使用不力的协同创新券予以收回，并根据情况再分配。［6］

2012年9月起，国内各地区陆续开展科技创新券政策探索与实践，支持以中小微企业为主的科技创新活动，目前未启动科技创新券政策的省份寥寥无几。即使有些省份暂时没有启动该政策，政府相关部门也已着手调查研究。

二、我国科技创新券的基本分类

1.以组织实施主体为标准

依据组织实施科技创新券主体行政级别的不同，创新券分地市级和省级。国内最早的科技创新券是地市级科技创新券，由江苏宿迁最早发行。最早的省级科技创新券发行者是北京。现在少数省份要么只有省级科技创新券，如贵州，要么只有地市级科技创新券，如河南的洛阳市和焦作市。而绝大多数地区同时有省级创新券和地市级创新券，如江苏、广东等。各地科技创新券的组织实施主体不完全相同，多数由省、市、县（市、区）的科技主管部门会同财政部门负责组织实施，采取省、市联动方式运行管理，省级创新券专项资金来源于省财政科技资金，各市设立专项配套资金，如山西省要求各市科技局提供不低于省科技创新券额度1：1的配套资金。少数由科技局会同知识产权局负责组织实施，采取省直管的方式运行管理，如贵州省不要求各市科技局提供配套资金，而是要求企业自筹配套资金不低于申请的科技创新券额度。

2.以支持对象为标准

科技创新券以支持中小微科技型企业为主，但不排除个别地方支持重点领域、特定类型大型企业。其支持对象通常是主动寻求产学研合作和自我研发企业。科技创新券的支持对象一般为企业，但也有各类公共服务科技平台、园区科技投入等。其支持对象较多为没有接受过各类财政奖补资助的主体，奖补类支持对象为获得科技政策奖补资金企业。多以运行阶段的企业为主，个别地方也专门扶持创业阶段企业、团队或个人。如北京市支持小微企业和创业团队利用高校院所科研资源开展研发活动和科技创新，深圳市支持具有独立法人资格的中小微企业或创客个人。各地科技创新券的支持对象既包括低门槛、普惠性主体，如浙江省江山市每家新注册企业发放1万元科技创新券，江苏省泰州市奖补类创新券的支持对象之一为经考核评审的新办产学研联合体。

3.以使用范围为标准

以使用区域、领域范围为标准，有些省市级科技创新券要求只能应用于本行政辖区内的产学研合作，或只能用于创新活动直接相关的技术开发、技术服务、专利技术转让、技术咨询等。有些省市则突破到跨区域使用，甚至扩展至科技型中小微企业购买测试检测、科技数据、科技文献、自然科技资源、科技查新、发明专利代理、专利质押评估、新产品鉴定、科技金融、竞争情报分析、技术解决方案、知识产权、创新战略等科技信息服务和专业咨询服务等活动。有些地方科技创新券应用范围更广，如天津开发区推出额度为3万元的科技创新券，用来支持辖区科技型中小企业创新创业，让企业用于抵扣房租、检验检测认证、法务服务等。浙江省首个推出“科技券”的长兴县在科技券的使用上也进行了充分探索，科研创新、产品设计、人才引进等环节都能以券抵价。

4.以科技创新券的形式为标准

科技创新券可分为电子券和纸质券两种。北京市创新券采用网络认证模式，苏州昆山采用登记备案制，宿迁除用于个人奖励资金直接拨付外，全部采用纸质创新券形式发放。依据创新券面值数额，各地又有不同。武汉市科技创新券面值为1000元、10000元、50000元，单个企业领取科技创新券金额起点为1000元，上限为20万元。南京市科技创新创新券按10万元、20万元、30万元面值分档发放。甘肃兰州创新券采用电子券形式，经创新券网络服务平台认证后生成创新券识别码，每个企业或创业团队每年可多次申领和使用。每张创新券限额1000元，需按规定使用，每次至少使用1张，最多可使用100张。［7］

三、我国科技创新券政策实践中需解决的问题

1.资源单位科技人员的积极性不高

据调查，中小微企业较欢迎科技创新券政策，大型企业对科技创新券的渴求程度低于中小微企业。科技创新券对中小微企业而言，可称得上“雪中送炭”，对大型企业则为“锦上添花”。一般地方科技创新券以鼓励、支持中小微企业科技创新为主，以引导、促进大型企业科技创新为辅。调研发现，资源单位科技人员对科技创新券政策积极性不高的原因在于，企业委托高校、科研院所的科技开发合同，合同受托方需要按合同标的缴纳一定个人所得税，虽地方税务部门有一些减免政策，但办理程序需耗费一定时间与精力。此外，经费使用一般都有较严格的预算及报销制度规定，常导致技术开发合同已完成，经费还躺在财务部门账面上。因此，如何简化我国产学研合作程序性规定，加大科技人员经费自主支配权，是解决资源单位科技人员积极性不高的关键因素。

2.部分单位不愿使用科技创新券

科技创新券的有效期各地不一，如成都市科技创新券有效期为1年，南京市科技创新券有效期不超过2年。但科技创新活动，尤其是研发类创新活动有一定周期和风险，科技服务若在期限内不能完成，科技创新券便过期作废，导致科技创新券的兑现率不高。调查还发现，一些企业和创新单位认为科技创新券的申领应用和兑现过程较复杂而不愿使用。使用过科技创新券的企业和创新单位不愿继续使用的主要原因是，兑换流程繁琐、兑换时间长，次要原因是创新券补助范围较窄，补助额度不高。有的企业和创新单位反映，不愿使用或接受科技创新券的原因是，需要安排专人研究政策，在现有资源基础上额外增加工作量或新设岗位管理创新券，挤占有限资源。因此，政策制定方应在调研基础上，明文规定创新券使用期限可适度延长，简化创新券的领用、使用等流程，降低管理成本，拓宽补助范围、提高补助额度，使创新券持有者能便捷、快速地进行兑换。

3.保障及风险防范机制不健全

我国各地创新券制度以政策的形式出现，其保障和风险防范的规定较为笼统，一般仅作“企业申报材料不实，涉及恶意骗取财政资金的，将依法追回创新券及财政资金，不得再次申请用券”之类的表述，而对骗补行为的企业责任人、有关审核机关的违规操作、企业和科技服务提供者的合谋等非法行为该如何处罚没有明确规定。随着科技创新券制度在国内各地的推广，亟需将科技创新券制度纳入到国家法律法规的层面加以规范，对骗补、违规操作、合谋等行为的企业、单位、相关个人如何追究法律责任给予明确规定。同时，法律法规中要明确监管和惩处制度，对骗补企业，不仅要没收其违法违规所得，实施“禁入令”，剥夺其享受补贴政策的资格，还要对企业负责人、合谋行为的责任人、违规操作的人员追究其刑事责任，只有这样才能从源头上杜绝“骗补门”的发生。

学者对我国科技创新券应用和推广经验阐述得已较为全面，本文不赘述。要让科技创新券制度更好地发挥作用，相关部门有必要进一步调查研究，对科技创新券政策进一步完善。

［1］赵超.《宿迁市科技创新券实施管理办法》修订［EB/OL］.http：//www.xichu.net/news/shizheng/ 2014/08/201408-09332304.html.

［2］江苏省科技厅.江苏省“科技创新券”试点工作情况报告［EB/OL］.http：//www.most.gov.cn/ dfkj/js/zxdt/201509/t20150928_121833.htm.

［3］袁永.国内外创新券政策实践研究［J］.特区经济，2016（6）.

［4］浙江省科技厅.浙江省科技创新券有效助推“大众创业万众创新”［EB/OL］.http：//www. most.gov.cn/dfkj/zj/zxdt/201607/t20160705_ 126347.htm.

［5］贵州省科技厅.贵州省科技厅发布《贵州省科技创新券管理办法（试行）》［EB/OL］.http：//www. most.gov.cn/dfkj/gz/zxdt/201501/t20150109_ 117371.htm.

［6］韩义雷.北京海淀：为中小微企业补贴“创新券”［EB/OL］.http：//www.bj.xinhuanet.com/bjwq/wq/ hdy/2016.07/16/c_1119229200.htm.

［7］孙理.“科技创新券”管理办法向公众征求意见推动政府引导资金最大化用于支持企业科技创新［EB/OL］.http：//rb.lzbs.com.cn/html/2015-05/07/content_1394685.htm.

（作者单位：淮阴工学院、淮安市中级人民法院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.001

江苏高校哲学社会科学研究项目“基于创新券的产学研合作保障及风险防范机制研究”（项目编号：2015SJB709）］