关于国有资本经营预算支出的研究综述

艾贞言

（福建师范大学 经济学院，福建 福州 350108）

关于国有资本经营预算支出的研究综述

艾贞言

（福建师范大学 经济学院，福建 福州 350108）

目前在国有资本收益的支出方向上，国有资本经营预算并没有详细的规定。关于国有资本经营预算支出的观点，学者们存在一定的争议：一种倾向于资本性支出，另一种倾向于民生性支出；在国有资本经营预算支出的结构、方向、方式等方面存在的问题，学者们进行了深入探讨；最后，对支出改革的必要性进行了梳理，并在此基础上对支出改革的相关建议进行了总结归纳。

国有资本经营预算；国有资本收益；预算支出

一、目前关于国有资本经营预算支出的观点

2007年，国务院发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（国发〔2007〕26号），确定了国有资本经营预算的支出范围。大多数学者们都认为，基于历史的原因，将部分国有资本收益用来解决国有企业改革中的成本费用问题以及对社保基金产生的缺口进行弥补是十分必要的。但是，对于如何分配剩余国有资本收益的问题，学者们有着不同的看法。当前学界对国有资本经营预算支出的观点大致可以归为两类：一类主张国有资本预算支出应主要用于促进国有企业的再发展，即用于国有企业的内部；另外一类则主张国有资本预算支出应用于民生领域，提高社会福利水平，让社会大众享受到国有资本收益的成果。具体观点如下：欧阳淞［1］认为，国家以国有资产出资人身份理应将国有资本收益支出用于国有资本的再投资与再发展这一方面。邓子基［2］则认为国有资本收益应主要用于国有资本投资和运营，即国有资本内部的循环。陈少强［3］则认为国有资本收益的支出应强调经营性，并兼有社会性，他主张国有资本经营预算应重点支持国有产业布局及国民经济结构的优化调整，重点安排用于与国家经济安全相关的支出，在这两大类支出得以保障的前提上，可适当扩大用于促进国有企业履行各种社会责任等方面的支出比重。“国有资本经营预算研究”课题组［4］则认为，相对适宜的支出内容应包括：国企改制重组成本支出、对现有出资企业补充资本金的支出、向社保基金转移性支出、向公共财政转移性支出。高路易、高伟彦、张春霖［5］认为国有资本预算是政府预算的组成部分，那么国有资本收益就具有财政性，应纳入总预算中统一安排，其支出顺序应据以公共支出的缓急来确定。世界银行的报告强调国有资本收益属于公共财政收入，应当根据公共财政收入进行管理，并且其具体的支出安排应通过全国人民代表大会的预算程序进行审批［6］。

二、国有资本经营预算支出中所存在的问题

就我国目前情况来看，学者们对国有资本经营预算支出所存在的缺陷的研究主要涵括了以下几个方面：

（一）从国有资本经营预算支出的方向和结构的不合理

1.民生性支出较少

据相关数据显示，2014年，中央国有资本经营预算支出为1 419.12亿元，完成预算的89.9%，增长了45.1%。其中：国有经济结构调整支出为557.68亿元，重点项目支出为332.9亿元，产业审计与发展支出为137.9亿元，境外投资及对外经济技术合作支出为181亿元，困难企业职工补助支出为3.86亿元，调入公共财政预算用于社会保障等民生支出为184亿元，国有股减持收入补充社会保障基金支出21.58亿元，其他支出0.2亿元。不难发现，在国有资本经营预算的支出方向上，用于资本性支出的项目多且金额大，支出比重较高，而用于民生性领域的社会性支出的项目少且金额小，所以支出比重是比较低的。陈少辉、朱珍［7］指出，国有资本预算支出无论理论上还是实践上国有资本经营预算对于社会保障等民生领域的重视程度都是不够的。李丽琴［8］从适度普惠型社会福利视角出发，实证研究得到现行国有资本经营预算在社会保障发展系数CSS提高的贡献度十分有限。

2.“取之国企而用之于国企”的体内循环格局

从国有资本经营预算支出结构来看，上缴给国家的国有资本收益基本上还是返回到国有企业，呈现出明显的“国有企业体制内循环”特征。李燕、唐卓［9］、林裕宏［10］等多位学者指出中央国有资本经营预算中用于经济类的支出比例仍然较大，大部分流入国企内部形成再投资或用于职工福利，用于公共性领域的支出比例比重小。

（二）国有资本经营预算支出的相关制度的不完善

1.国有资本经营预算与公共财政预算关系的定位不明确

从近十年的发展情况来看，国家用于资本性支出的比重呈现出了相当快的增长趋势，造成了收入与支出的不平衡，同时也引发了以下问题：一方面，产生不同预算之间关系的协调问题；另一方面，中央与地方国有资本经营预算无法实现对接。蔡玉、郎福宽（2011）［11］等学者认为国有资本经营预算支出与公共预算在支出范围上存在一定的重复，不利于统筹利用社会资源，导致公共资源损失浪费。

2.有关立法工作进展缓慢，相关体制相关程序尚不健全

不少学者指出在国有资本经营预算的管理上，虽然相关部门已经制定并实施了一系列政策措施，但在其管理的规定上过于粗略，在管理办法上并没有特别详细的规定有关国有资本经营预算支出的一些具体实施程序，有关的法律法规也还没有制定，导致国有资本经营预算在立法上缺乏系统性、完整性。

（三）国有资本经营预算支出规模较小，支出方式落后

李永刚［12］、谭静［13］等学者认为，在有关资本性支出预算的编制上，我国现行预算管理制度并没有提供科学的方法和程序，目前国有资本经营预算支出范围和力度与其编制原则和使用规定上不相符合，这很难实现国有资本运营的经济目标和政策目标，国有资本经营预算支出的焦点仍然是国有企业的内部循环。

（四）国有资本经营预算支出的作用没有得到很好发挥

建立国有资本经营预算制度旨在于进一步深化国有企业的收入分配制度改革，同时加强政府在宏观经济方面的调控能力，但是目前来看，国有资本经营预算所起的作用并没有达到预期，具体观点如下：文宗瑜［14］指出目前仅通过一年期的国有资本经营预算在对整个经济发展的情况进行预测并发挥宏观调控的作用是相当有限的。杨志红［15］指出，目前预算编制侧重于经济效益好，资本回报率高的行业，没有从全局出发实现对整个国民经济的战略调整。

三、国有资本经营预算支出改革的必要性

1.从民生角度来看。黄娇蕊［16］等学者认为国有资本预算支出应向民生领域倾斜，不仅是贯彻科学发展观的重要体现，也是构建和谐社会的内在要求，同时有利于社会主义市场经济的发展，更是对扩大内需有着巨大的促进作用。陈少晖［7］根据边际效用递减规律指出，国资预算投入到本身已有巨额利润的国企中，边际效用是比较低的，但如果把有限的国有资本经营预算支出集中用于民生尤其是民生的刚性需求领域，边际效用是较高的。

2.从国有资本经营预算的属性来看。刘剑文、郭维真［17］等多数学者从国有资本经营预算的“公共性”属性出发，认为应该在民生方面增加支出，关注社会保障问题和分配公平的问题，进一步改善社会福利水平，缩小居民收入水平。李永刚［13］从所有者角度出发，认为在理论上全体公民理应是国有企业出资人和国有资产所有人，收益的分配首先应该用于社会公共财政支出，从而满足全体国民的需要及国家财政支出的需要，如社会医疗支出，公共设施建设支出，社会保障支出以及教育和卫生支出等。

3.从宏观调控角度来看。部分学者认为资本性支出和费用性支出是目前我国国有资本经营预算支出的重要组成部分，国有资本经营预算的支出领域比较狭窄，从而阻碍了其发挥作为政府宏观经济调控衍生手段的作用；如果扩大国有资本收益用于民生领域支出的规模，对于国有资本经营预算发挥宏观调控的职能具有一定的促进作用，同时对全社会资源配置效率水平的提升也是具有一定的带动作用［18］。

四、国有资本经营预算支出改革的相关建议

（一）调整国有资本经营预算支出方向，扩大民生性领域的支出

1.以民生财政为导向。随着不断增长的国资预算收入以及不断扩大的预算规模，国有资本经营预算支出理应扩大其在民生领域的支出规模，要以民生财政为导向，坚持“取之于民，用之于民”的原则，让社会公众享受到国有资本收益的增长所带来的福利。张亚萍［19］提出，一是对于预算支出的项目上，与其他方面的支出比重相比，要确保民生领域支出的比重优先增长；二是在预算支出的金额上，也要确保民生领域方面的优先增长。啜华、王桂娇［20］则建议应细化预算支出中社会性支出的项目，并在社会性支出中设置二级科目、三级科目等明细科目，对于民生领域的社会性支出要保证专款专用，保证民生财政得到有效落实。

2.体现出国有资本经营预算的“公共性”属性。刘翔［21］认为国有资本经营预算支出应把公共性作为核心理念，加大民生性投入的支出，加强对民生项目、基础设施的建设，增加对社会保障基金的支持。另外，顾功耘、胡改蓉［22］还提出国有资本经营预算的支出编制应尊重国资委的意见，国资委在编制时需要由有关部门对其进行制约，同时适度发挥发展和改革委员会的作用，最后提交给财政部门由其进行上报给本级人大，由人大审议并最终作出决定，从而在编制、审议到通过的整个程序上有力地保障了国有资本经营预算的“公共性”属性。

3.从宏观调控角度出发，要将国家整个的经济战略目标以及国有产业布局和经济结构调整规划充分考虑在内。何小霞［23］、陈艳利［24］等认为国有资本经营预算支出应更多地把国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，对于落后产业或产能过剩的产业不应该投入过多的资金，要优先支持社会保障等民生领域。

所以，无论是从民生财政为导向的角度出发还是从国有资本预算的公共性属性的角度出发，国有资本经营预算支出理应在民生领域扩大支出范围，社会公众作为国有资本的所有者，理应获得国有资本收益。另外，加大民生性支出有利于提高全社会的福利水平，缩减差距，缓和社会矛盾，促进整个社会的和谐发展。另外，从宏观调控的功能出发，对国有资本经营预算进行改革管理，合理调整和优化资本性支出，同时也最大限度的向民生领域倾斜，从而促进经济结构的调整优化，有效发挥出国有资本经营预算对宏观经济的调控作用。

（二）完善国有资本经营预算的资本性支出

吴郁生、苑志杰、李素芬［25］、陈柱兵［26］等认为应将资本性支出内容集中于重点领域和关键领域，增强资本的保值增值功能，调整优化结构，大力支持国企创新，推进国有经济的整体规划和国有产业的战略布局，进一步提高国有经济活力和影响力。具体观点如下：认为应坚持突出重点，合理安排使用，实现保值增值，要结合近期目标和长远发展目标，应根据国有企业发展需要、国有经济结构调整和国有产业的整体布局，以及国家经济安全和战略规划等需要，相应的安排资本性支出的规模。另外，也有学者从预算编制出发，对现行编制制度进行改革，采用科学的手段和方法进行编制，从而完善资本性支出的结构。具体观点如下：夏林生［27］从预算编制角度认为应该制定一个政府财政性资金的安排支出比例，该比例是通过对各资产公司承建的经营项目进行有必要的审查后，根据其项目性质的差异性及融资程度上的难易来进行具体的核定。徐晓松、林文彪［28］提出在资本性支出编制中引入零基预算制度，建立由“子公司—集团总公司—国资委”构成的预算建议草案决策体系，具体“效益”的判定标准根据国有企业的性质来确定，同时延长预算编制时间，加大编制环节的协商。

（三）加强法制化建设

不少学者认为要建立健全相关法律法规，合理界定国有资本经营预算支出的范围和原则，使得国有资本经营预算的编制、审批及执行有着明确的法律规定，从而使得国有资本经营预算得到进一步控制和约束，如徐文秀［29］、牛晓燕，刘玉平［30］、赖永添、李炜［31］。

（四）建立健全国有资本经营预算审计监督的配套制度

国资委课题组［4］提出要通过建立人大审计制度更好地发挥出审计力量，对预算的合法性、合理性、有效性进行监督，同时，强化财政部门预算监督手段，要建立健全其对国资委的预算收支的管理和监督机制。另外，还有学者提出对各级预算主体或是同级之间进行审计，对其在国有资本经营预算收支中所应承担的角色进行监督管理，对国有资本经营预算执行中存在的问题及时发现并纠正。

（五）建立国有资本预算支出绩效评价体系

不少学者指出通过建立国有资本预算支出绩效评价体系，可以对国有资本预算支出的执行效果进行充分了解，从而使国有资本经预算支出在管理上得到强化，同时具有一定的控制约束作用。如：唐现杰和孙伟明［32］认为，绩效评价能对国有资本运营情况进行及时反馈，使国有资本经营激励约束机制的有效运行更具有保障力度。张舒［33］认为随着国有资本经营预算实务的发展，应加强对国有资本经营预算绩效评价制度的研究，如何运用科学合理可行的指标、标准和方法对国有资本经营预算支出的效益进行客观、公正的评价，并通过评价手段对逐步提高国有资本经营预算支出效益水平有着重大作用。

五、小结

目前来看，有关国有资本经营预算支出方面的争论在短期内仍然存在，国有资本经营预算在支出方向、支出结构、支出规模及方式上存在不少的问题，导致国有资本经营预算作为宏观经济的衍生调控手段没有得到很好地发挥。学者们大都是从某一视角出发来提出的相关改革建议，如以民生财政为导向，国有资本经营预算的“公共性”属性、资本保值增值，宏观调控以及国有资本的效益等等，缺乏一定的全局性。随着国企改革的不断深入，市场经济的不断完善，国有资本经营预算改革也会不断推进，对整个支出过程进行深化改革管理。首先，立法明确国有资本经营预算的目标，从法律法规上规定国有资本经营预算支出的内容和方向，使之有法可依，从而才能执法必严；其次，在国有资本经营预算有关支出的编制上要充分考虑具体国情和整个社会经济的发展情况以及国有企业的实际情况，科学合理的编制国有资本经营预算，调整优化支出方向和结构，扩大民生方面的支出，优化资本性支出，改善现有的支出方式，做到国有企业收入分配的合理性；再次，对国有资本经营预算实行严格的审批制度及监督制度，在执行过程中进行监督即事中监督，同时也要对于整个执行结果进行绩效评价实现事后监督；另外，可以成立一个专门针对资本经营预算的审计部门，加强对国有资本经营预算支出情况和执行情况的监督管理和综合考核，对国有资本经营预算实现专项审计，同时根据审计结果的实际情况出具国有资本经营预算的审计报告，反映支出的合法性、合规性、合理性以及不足之处。最后，通过完善相关配套制度，实现从编制到审批到执行到评价监督整个过程的协调性，从而促进国有资本经营预算制度的不断完善。

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Literature Review on the State-owned Capital Management Budget Expenditures

AI Zhen-yan
（School of Economics，Fujian Normal University，Fuzhou 350108，China）

Detailed rules about the expenditure direction of the state-owned capital gains.Can hardly be found in the state-owned capital management budget.On the state-owned capital management budget，scholars have controversial opinions：some prefer capital expenditure，the others prefer the people’s livelihood expenditure.Scholars also further discuss the problems in the expenditure structure，direction，ways and other aspects of the state-owned capital expenditure.Finally，the paper clarifies the necessity of the reform of the expenditure，and on this basis summarizes relevant recommendations.

state-owned capital management budget；state-owned capital gain；budget expenditure

F810.2

A

1673-5609（2016）01-0044-06

［责任编辑：唐秋凤］ ［英文编辑：秋 虹］ ［责任校对：雯 子］

2015-11-03

2014年国家社科基金重点项目“国企红利征缴比例倍增目标下的国资预算支出民生化研究”（14AGL007）；2013年教育部人文社科项目“民生财政导向下的固有资本经营预算支出结构和绩效评价研究”（13YJA630007）。

艾贞言（1992—），女，湖北荆门人，福建师范大学经济学院会计学研究生，研究方向：企业资本预算管理研究。