供给侧改革视野下的社区警务改革

吴昊

（北京 中国人民公安大学 100038）

供给侧改革视野下的社区警务改革

吴昊

（北京 中国人民公安大学 100038）

供给侧改革不仅是适应和引领中国经济新常态的重要举措，也是推动经济结构性改革、促进经济转型升级的重要内容。与此同时供给侧结构性改革战略的提出为社区警务深化改革提供了一个新的思路，新的方法。如何将社区警务改革与供求联系在一起，用供求关系理论去分析当前社区警务存在的问题并提供创意性的解决方法是本文主要探讨的内容。

供给侧改革；社区警务；供给；需求

一、用供给侧改革思路去思考社区警务供求

供给侧结构性改革的实质是用增量改革来带动市场存量调整，变以往单纯的扩大生产资料投入为生产过程中变革生产结构、产业结构开源疏流，在保持经济持续健康发展的前提下实现人民群众生活水平的提升；就是将政府的宏观调控和民间资本相融合，发挥民间资本活力；实现资源整合和再利用，最终提高资源配置效率和回收再生率；就是优化产业结构、提高产业质量，优化产品结构、提升产品质量；就是优化资源分配，提升分配的公平度；就是减少内生交易成本以此提升有效的经济总量；就是优化消费结构，提升消费品的层次，不断提高人民生活品质，实现创新—协调—绿色—开放—共享的发展。

供给和需求是一切市场活动的中心内容。在宏观经济中，需求包含中间产品以及最终产品的去向，去向是指产品的流通渠道。供给和需求相辅相成，互为条件，缺一不可。

如果用供给侧思路去思考社区警务的话，那么社区警务的供求到底是什么呢？按照这个思路去分析的话，社区警务这一项“产品”的“生产者”是国家公安机关，“消费者”是社区居民，即在在公安机关依法划分的社区内享受正常公民权利的全体自然人。社区警务是指社区的居民在其所属公安机关领导、安排和帮助下，根据本社区的实际情况、分析社区所存在的问题、开发以及动员社区的各项资源、安排社区成员相互协作、改善社区的各项环境，以达到可持续，健康，全面地保障社区安全、并且实现社区稳定发展的理念以及实践体系的总和。社区警务服务这个“产品”是由公安机关根据国家法律法规，依据管理学原理，利用包括劳动力、土地、资本、技术、信息在内的多种生产要素，按照规范的流程所创造出的一种垄断性的社会公共安全资源。

因此对于社区警务改革我们完全可以用供给侧改革的思维去思考，它符合供给侧改革的逻辑。社区警务改革的主体就是公安机关提供便民服务的效率，对社区人口进行管控质量以及维护社区治安的保障能力，这些都可以归纳为供给侧能力。因此用供给侧改革思路去理解社区警务改革就是通过提升公安机关对社区警务的理解，通过制度创新和调整改变传统社区警务实践的工作方式和工作内容，改善社区警民关系获取更多的工作反馈及时调整社区警务实践，最终达到提高社区警务供给结构的合理性和适应性，释放潜力、激发活力、合成动力、打造“升级版”的社区警务。

但是“社区警务产品”并不存在于狭义上的市场之中，较之一般的商品它具有其独特的属性，并不受一般市场原理的影响。“社区警务产品”作为一种公共物品具有供给全体社会成员平等消费的特点，由于公共物品的消费具有非竞争性和非排他性，因此不能利用市场、企业或个人来提供，通常情况下只能交由国家垄断生产。公共物品的非竞争性是指社会成员在消费公共物品的同时不会影响其他人，也就是说在既定的生产水平下，某一消费者从公共物品中获得效用时，给另一个消费者带来的边际成本为零。公共物品的非排他性是指社会成员在消费某种公共物品时很难排除其他人对这种公共物品的消费，或者排除的成本很高[1]因此我们并不能将“社区警务产品”与一般的商品划等号，它不受“无形的手”的调控，只有政策和机制改革“有形的手”才能影响它的最终供给质量和数量，才能保证供给的公平和合理。

二、传统模式下的社区警务存在的问题

风风雨雨六十载，我国的社区警务工作走过了一段曲折的发展历程。新中国成立以后，设立了派出所这一基层公安机关组织。派出所主要负责辖区的人口管理以及治安工作，这就是中国社区警务的雏形。派出所通过走群众路线与辖区的人民群众紧密结合在各项治安工作中取得了巨大的成功。西方警务学者称之为“中国社区警务模式”，并对其进行了吸收，改革，最终运用于西方社区警务实践之中。

改革开放以后，为适应社会形势转变，我国公安机关积极做出改变，在上世纪八十年代初开始了一系列的警务改革，并一直持续至今。改革主要体现在:积极推进警务现代化，有效提升警务工作效率;将警力下沉，提升公安派出所的实力，保障和提升派出所维护治安稳定和有效实现人员管控的能力。

二十一世纪以后公安社区警务迈上了新的台阶。根据中央文件部署，全国各地公安机关都将社区警务理论与实践的研究与应用放在了工作重心当中去，大大推进了社区警务理论体系的进步，大大丰富了社区警务实践的经验。有效保障了社区居民的生活稳定，维护了社会的长治久安。

近几年，各大网约车平台出于竞争和抢占市场的目的，给予乘客各种折扣优惠，相比较网约车的费用，42.53%的公众对出租车目前的价格表示不满，转而选择网约车的方式出行，出租车日均载客量下降，传统出租车司机收入大幅度缩水，部分已经生活困难。据报导，长沙网约车盛行之前，传统出租车司机每日收入约500元，受冲击之后每日收入减少了100元～150元，这使得出租车行业成为一个高劳动、高成本、高强度，高风险，回报率低的行业。

虽然瑕不掩瑜，但是社区警务在实践的过程中还是出现了许多问题有待改进。特别是近二十年，伴随着经济的高速发展和各项改革不断深入，公安机关作为国家垄断性的公共安全服务组织，公安社区警务作为一种公共服务存在明显的低效或低层次服务供给问题。公安机关未能及时扩大高效和高层次服务供给，未能及时提高供给结构的合理性及适应性，未能将社区居民所提出的新要求新标准放在警务改革的重中之重，一味追求社区警务实践的大而全，警务工作浮于表面，不能做深做精。特别是在当前警力资源严重紧缺的大前提下，为了实现无增长改善，满足人民群众新时代的新要求，我们必须将供给侧结构性改革的理念引入到深化公安改革中来，以去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板为改革总方向，不断提升有效服务质量和总量，最终达到警务工作效能与人民需求供求基本平衡的最终目标。当前的社区警务并不能满足社区居民的期望，造成这种困境的问题主要集中于以下几点。

（一）社区警务供给能力的不足

新时期的社区警务需求较之上世纪八十年代已经发生了翻天覆地的变化，如果把社区警务比作一个产品，把社区居民比作消费者的话，那么我们的产品已经不能满足市场需求，供给和需求之间发生了剧烈脱节，这不仅是数量上，更是质量上的问题。市场不仅仅在规模上剧烈增长，更是发生了细化。消费者需要不同的产品，甚至需要风格各异的产品组合，这对于社区警务工作提出了巨大的挑战，而且公安机关作为国家垄断性的公共安全服务组织，不可能像企业一样引入竞争机制，供求理论在这里也并不适用，市场无法自动调节那就只能去用政策调控，使社区警务产品满足社区群众的需求。

社区警务服务供给不足的原因包括：改革开放以后，原有的单位人管理模式向社会人管理模式的转变使得原本的社区警务工作不再有效。随着市场经济体制的逐步建立与完善，之前依附于事业单位和政府来进行管理的社会管理模式渐渐失效，而以地域为依托的新时期社区组织管理模式并未能及时跟上，公安机关社区警务对于人口管控的能力大大降低。社会人的管理较之以前单位人的管理，难度大大提高，这主要是人员的流动性与不确定性大大提高所造成的，特别是对于外来人员以及近些年对“重点人口”的管理给社区警务工作提出了巨大的挑战。社区警务所面临客观环境的复杂化是造成供给能力不足的原因之一。

改革开放以后，人民群众的思想理念、价值观念逐渐多元化，原来较为单一的社区警务工作方式和工作内容已经不能满足人们的需求，社区居民希望看到更丰富更高效率的服务与管理。与此同时不同的社区之间以及社区居民之间对于社区警务的需求也都产生了分化。但各级公安机关并没能充分认识到这一点，一味的要求社区民警单纯的提高日常工作强度，开展了大量低效率的社区活动，提供了大量无意义的社区服务，结果造成“供需错位”，最终表现为虚假的“产能过剩”。公安机关未能根据群众需求将拥有的“生产要素”和资源进行优化配置，把大量的资源用在了提升低效率低层次服务的数量上因此。群众需求分化和社区警务内容方及式单一化不足以应对这种需求是造成供给能力不足的另一个原因。

社区警务难开展，难出成效还有一个很重要的原因，那就是社区民警未能很好的融入到群众中去，未能找到一个好的切入点来将警务工作与社区居民生活结合到一起去，以此来获得社区群众的支持与帮助。最终的结果就是社区警务实践工作效率不高，未能取得预期的效果。这个现象可以总结为“一高一低”，即党委、政府和人民群众对社会治安、对警务工作的期望值很高，但社区群众投入到治安工作的“参与度”低。在社区的日常生活中，人民警察面对的矛盾纠纷多，遇到的日常救助多，而社区居民对社区治安工作认识不足、参与不多、奉献不够。这种“一高一低”的状况也是社区警务供给能力不足的原因之一。

当前我国正处于社会矛盾凸显期和各类型刑事案件多发期，社会各阶层的利益不断分化、重组，不同利益群体之间无可避免地出现了利益冲突和矛盾，社会治安形势复杂严峻，公安机关维护社会治安稳定的压力空前巨大。高科技警用装备和警力的严重匮乏导致了基层民警无法在深陷打击犯罪战场的同时抽身安排好社区警务工作。社区民警往往面对着在治安专项行动，刑事案件的侦破和社区管理之间的抉择。由于社区警务形成成果周期长，绩效不明显等原因使得基层民警更愿意将精力集中于前者。社区居民对社区警务的期望往往得不到实现，公安机关关于社区警务的一些好的构想也落不到实处，即使落实下来也是流于表面。社区居民转而对社区所属派出所和社区民警产生抵触心理，这种恶性循环不利于和谐警民关系的构建，提高了基层警务工作的难度，影响了社区警务工作整体推进效果。因此社区警务可利用的警力资源不足也是影响社区警务供给能力的掣肘。

（二）未能根据社区需求建立社区警务管理运行机制

日常细微入至的社区管理需要我们放弃老旧的观念，公安机关在派出所社区警务的工作思路不是“以打为主”，而是“打防结合，以防为主”，所有警务工作的出发点和落脚点都必须是为群众提供生活便利和安全保障，一切以人为本。我们需要切合思路去建立一套贴近所属社区实际情况的社区警务管理体系。然而在现实中很多地方的公安机关对社区警务日常管理的认识，还停留在把派出所日常警务简单粗暴的转移到社区中去，在社区警务管理建设过程中只注重社区警务形式方面的要求和硬件建设，集中表现在早些年的各地互相攀比建设豪华社区警务室、盲目制作社区警务标识和社区警民宣传栏，然而在日常社区警务运行机制、工作方式、管理模式等根本性内容上却几乎没有给与足够的重视，社区管理工作与日常警务工作相互分离，各自为战，结果是现在的社区警务与之前的责任区警务 “换汤不换药”，消耗了大量的物力和警力。而这些资源并没能通过我们的资源以及管理活动转换成社区居民需要的服务，最终提供的“社区警务服务产品”达不到社区群众对其的数量和质量需求，即使达到了数量要求也很可能是虚假的“产能过剩”，这是社区警务运行机制的结构性问题。

三、社区警务改革的建议

（一）深化理论研究

在以往的社区警务改革中，各级公安机关不同程度的存在着认识不足，理解不深，分析不透的问题，究其根本还是理论学习过于薄弱，并没有深入领会社区警务改革真正的真正意义与价值，特别是很多基层社区民警简单的认为社区警务只是一次派出所工作前移。没有经过各级公安机关深入学习社区警务理论这一过程，我们无法保证社区警务改革实现高效率，高产出。因此我们要有全局意识，在改革过程中以解决认识不足，理解不深这一现实问题为出发点，提升公安理论深度以统领、促进社区警务改革朝着高供给、高效率、高回报的道路前行。

要想以供给侧改革思路探讨社区警务，我们要把过去社区警务学习的经验和实践真知总结起来，同时我们必须加强市场经济学和公共管理理论等相关学科的学习，将社区警务理论与其他学科交织起来进行分析总结，最终实现供给侧改革和社区警务融合的理论创新目的。要想切实提高社区警务理论水平，公安机关需要与相关领域学者以及地方高校达成合作依托社会资源对社区警务供给端改革进行深度理论研究；在公安培训中要把社区警务改革理论纳入民警考核的范围里，特别对社区民警更是要加强日常的学习和考核，鞭策社区民警深入学习并将理论用于社区实践。

（二）密切警民了解需求

社区警务室作为社区警务活动的载体，可以为警民日常沟通提供一个很好的平台，以这个平台为基础建立常态化的沟通交流机制，与社区居民保持紧密的联系，及时获取社区发生的重大事件的第一手消息，及时知晓社区居民遇到的困难。通过常态化的沟通机制社区民警可以获取很多信息，这些信息可以协助我们提高对社区居民的管控质量，对社区治安状况可以做出一个直观的评估，同时也有利于我们为社区居民建立安全防范的心理保障，让他们更加有安全感。这些信息经过处理不仅为我们下一步社区警务工作提供明确的目标，更是对前一段工作效果的反馈。最终通过收集整理分析这些信息，我们可以明确社区居民的需求和需求变化。这些需求包括服务和社区治安上的需要也包括对社区下一步发展的期望。社区警务室是公安机关在社区公众的载体，常态化的沟通机制是提升警民关系的保障。

获取社区居民需求的方法还有很多，比如在开展社区活动之前发放调查问卷，让全体居民参与进来，共同决策出居民最认可的警务活动内容及方式；对于事关社区群众利益的社区管理事项，我们可以通过开展研讨会以充分听取各方意见;在社区警务活动结束以后，发放满意度调查表手机居民的意见和建议，以便于对接下来的工作进行调整。当然对于一些特殊信息的获取我们可以采用其他的方式，比如对于重点人员我们可以实行定期上门谈话或者进行警务室约谈。苏州工业园区公安机关为每一个社区民警和辅警配备了智能平板和配套的社区管理系统软件，大大提升了信息采集效率，并且通过微信将社区居民连接起来定期开展线上警民交流会，大大保障信息的真实性及时性。利用高科技手段和多渠道的信息交互方式保证了我们对社区居民需求正确及时的了解，提升了社区警务工作的针对性。

（三）理清社区警务职责，协同社会力量

近些年公安机关一方面受制于警力和警用装备严重不足，一方面面对社会转型期严峻的社会治安形势，要想凭一己之力提升社区警务供给能力是不现实的。公安机关因为理不清自身在社区中的具体职责并没有很好地与社区其他力量有效合作，浪费了大量珍贵的社会资源。究其原因，从管理体制来看，社区民警是由当地派出所派驻的，派出所并不是基层政权或政府职能部门，只是公安机关的派出机构，并无法直接介入社区居委会。因为作为社区基层群众自治组织的社区居委是直接接受基层政权或政府的指导来进行社区居民自我管理、自我教育、自我服务、支持和帮助，并有调解民间纠纷、协助维护社会治安等职责。社区居委会和社区民警之间并没有直接隶属或者逻辑关系，没有制度直接规范两者的相互协助或管理。

我国社区警务的供给侧改革必须将社区警务工作在制度上与社会建设或社区居委会管理紧密结合，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障”是总的方向，根据“行政效益论”和“社会治安综合治理论”为指导依据，本着“立足社区社区实际情况，警民互助，共同维护社区安定”的目的，改进社区警务统筹机制，挖掘新形势下社区警务的方式和内容。我们需要厘清社区警务主体职责，动员社会分担。首先我们要将社区各类治安主体的社会治安事务职能理清，同时还要理顺公安派出所与街道办事处在社区治安上的逻辑关系和合作机制，明确治安主体参与社区治安活动的方式、方法和规范化流程，进行前瞻性制度设计，采取立法确认、政策引导和制度落实等相应的措施，切实改变我国社区警务多元主体存在的职能与管理缺位和空位，活动与权益保障不力，无法发挥治安防范灵活多变、拾遗补缺的作用等问题，形成共同维护社区治安的合力，以推动我国社区警务和社会治安防控体系的建设与发展[3]，最终达到提高社区警务供给能力提升的目的。

（四）完善社区警务管理制度

改善现有社区警务管理制度，即用创新制度来对社区警务微观机制进行重构，提高要素和资源优化配置，进而提高供给水平，规范和推动社区警务。社区警务它是警民结合，互帮互助，齐心协力维护治安的公安工作思路在新时期的必然举措，它具有着前瞻性，战略性和系统性。社区警务是民警切身进社区、融入群众、共建和谐警民关系、和群众一起开展治安防控工作、为群众提供便利，更是根据现代警务理论建立一套切合社区实际的社区警务管理体系，用科技创新，制度创新来谋进步，用制度创新和改革来实现无增量改善并巩固最终的改革成果。因此要真正做到提高供给侧水平，一个完善的社区警务管理制度是一切根本的依托和保障。

完善社区警务工作规范。首先我们要给社区民警在社区工作中的角色做一个明确的定位，社区民警不应当只是个事务主义者，而是社区治安防控体系的组织协调者和领导者；规范化，流程化社区民警管辖范围内的警务工作具体内容和程序；明确社区民警社区服务工作的主要目标，即为群众生产生活提供便民服务和接受居民求助；并明确地向社区民警提出熟练社区警务业务、深度学习常用法律法规、深入群众、善做社区群众工作、高效准确采集分析信息、熟悉调节纠纷方法艺术和规范化日常社区行政、刑事执法行为等的基本素质要求。

完善情报信息工作规范。社区警务工作采集信息要符合准确性、完整性、共享性、效能性的要求。明确采集情报信息的权限、采集方法、核查方法、分析方法及处理程序，为公安信息平台扎根社区做好基础。最终在社区形成一套切合社区实际，满足社区群众需求，符合公安机关标准的社区信息库。

完善治安防管控工作规范。社区警务治安防管控工作要建立一套全天候，全方位、多层次的体系。不断增强管控队伍的业务水平，提升装备科技水平，动员社区其他力量，完善对社区内企业的监管力度，提升对社区实有人口、流动人口、重点人口、要害部位、重点行业的监管力度和监管水平。在防范方式上要明确“三个结合”，即公开防范与秘密收集信息结合、动态巡逻与静态邻里（单位）守望结合、日常人口管理与对违法犯罪高危人群的教育控制结合。[4]

四、结论

供给侧结构性改革是国家转换经济增长思路，从供给侧入手拉动经济的战略举措，社区警务改革是公安警务工作不断适应新形势、迎接新挑战和满足新要求的现实需要和必由之路。将供给侧结构性改革和社区警务改革相融合起来，将供给侧改革理念从经济领域引入到了深化社区警务改革领域，是一场大胆的理论创新也是追求行政效率化的一次尝试。

[1]贾馨璐.新公共服务理论视角下沈阳市老年医疗卫生服务供给与需求研究[D].辽宁大学,2015.

[2]刘宏斌.当前社区警务工作存在的问题及对策[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2009(5):8-12.

[3]王彩元,刘力皲.深化社区警务改革与建设思考[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2013(5):115-122.

[4]王建中,李向国.当前社区警务存在的问题及对策思考[J].公安学刊.浙江公安高等专科学校学报,2005(6):75-78.

Research on Community Policing Reform from Supply-side Reform Perspective

Wu Hao
(People’s Public Security University of China,Beijing 100038)

Supply-side reform is not only an important measure to adapt and lead China's new normal economy, but also the important content to promote economic structural reform,and improve economic transformation and upgrading.Meanwhile,supply-side reform provides a new train of thought and method to deepen community policing reform.How to combine the community policing reform with supply and demand,and how to use supplydemand theory to analyze the current problems in community policing and provide creative solutions is the main contents discussed in this paper.

supply-side reform;community policing;supply;demand

D631.4

A

1671-5101(2016)06-0069-05

（责任编辑：陶政）

2016-08-15

吴昊（1991-），男，安徽六安人，中国人民公安大学2014级公安管理学专业硕士研究生。