论我国警察职能的进化、现状与宪法规制

陈华

（广西警察学院，广西 南宁 530023）

论我国警察职能的进化、现状与宪法规制

陈华

（广西警察学院，广西 南宁 530023）

虽然警察职能经历了近代化到现代化的演变，但其核心内涵：维护公安秩序与安全、保障人权的功能从未改变。警察职能事关警察整体功能的发挥和作用的实现，在法治国家中需要法律的明确回应与规范。我国当前的法律对警察职能缺乏明确界定，导致实践中部门法律间的冲突混乱、警察权运行中的泛化、异化以及警察执法权威不足、执法环境趋紧等问题，严重阻碍了警察职能的实现。从宪法的角度和高度审视警察职能，辅以必要的警察法律规制，不失为解决当前我国警察职能错位，改善警察执法环境的一种思路。

警察；警察职能；警察权；宪法

一、警察职能的嬗变：从西方到我国

（一）西方近现代化过程中的警察

警察对于当今各国而言，无疑是维护公共安全、社会秩序以及人权保护最为仰仗的力量。但从西方近代史看，警察的这一职能却是历史演变过程的结果。“警察”一词在英语中称Police，最初被认为是从希腊语Polis引申而来；而另一种说法认为其来源于拉丁文Politia，有“民政管理”、“有组织的管理”等意思[1]在古代西方，警察一般是指宪法或者有秩序的共同社会的意思。到了中世纪的法国，警察作为封建领主的一种特别统治权形态而存在。16世纪以后，“警察”被视为国家行政的象征，即所有国家公权力维持社会秩序的行为都是警察行为。18世纪后，在国家近代化浪潮下，国家的作用范围不断扩大以及职能分化，财政、司法、外交等国家职能陆续从警察中分离出来，此时的“警察”只意味着维持公共福利与秩序安全的内务行政。1786年玛尔著《警察学》一书专门研究警察问题，警察第一次以理论的形式出现。到了19世纪初，英国以《大都市警察法》创建了世界上第一支享受国家警俸的正规化职业警察队伍，现代意义上的警察制度正式诞生。由此，“警察”才比较稳定地成为行使国家治安行政权力并维护公共安全和秩序的政权机构及其人员的专称。随着近代立宪主义的发展，国家通过宪法确立了权力的有限性，伴随着正当程序、保护人权等核心价值理念的普及，警察职能也深受影响，表现为消极界定警察权边界、缩小对公民私权的限制与干涉。20世纪以来，伴随着宪政国家的进一步发展，各国呈现出国家积极干预社会、人权相对化、权利社会化等特征，警察的职能亦出现新的变化，其阶级性逐渐被模糊，行政服务论逐步占据主流，警察的积极行政功能被放大，其促进社会福利的功能正被日益凸显。

（二）中国警察职能的演变

在古代中国，“警察”虽然曾在古代文献中出现，但仅仅是文字意义上“警”与“察”两字的连用，其含义与现代警察含义迥然不同。我国近现代意义上的警察制度源自19世纪末，伴随着立宪主义与地方自治，警察制度得以大力发展。例如1902年晚晴政府设立了警务学堂，同时期天津成立了巡警局。这一时期的“警察”被描述为：“警察者，内政之一部，为防止危害，直接保持社会安宁之秩序，而制限人之自由之行政。”[2]当时的警察职能被定位为保障公共安全、社会秩序以及对公民权利的消极限制，警察是作为一种国家行政权的存在。到了中华民国时期，巡警被改称为警察，并且伴随着西方国家警察理论与立法制度的不断引进和借鉴，警察的内涵较前一时期有了较大丰富和变化：庞大和完备的警察体系得以建立，警察制度得以实现专业化发展，出现了铁路警察、矿山警察等特种行业警察。新中国成立后，在相当长时期内，“警察”被视为旧法术语而被弃用并改称 “公安”，直至1957年《中华人民共和国人民警察条例》的出台。①《中华人民共和国人民警察条例》第1条规定：“中华人民共和国人民警察属于人民，是人民民主专政的重要工具之一，是武装性质的国家治安行政力量。”全文可参见:中国人大网.中华人民共和国人民警察条例[EB/OL].(2000-12-10)[2016-07-20].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/10/content_5004310.htm.虽然此时警察职能突出的是其阶级性与工具性，强调其消极行政功能，但却明确了警察的权力来源于人民，即公权源自于私权的宪政思想。同时明文确立了警察的行政属性，将警察定义为“国家治安行政力量”，从而否定了警察的司法属性。改革开放后，我国警察理论与制度建设成果丰硕，但是关于警察的职能界定问题，由于立法的滞后和模糊不清，以及实践中警察执法出现的诸多问题，警察职能法治化一直成为学界研究的热点议题。

综上所述，警察的职能不断随着社会发展而不断演化，警察从一般统治权概念发展到以维护社会治安为职责的特别统治权概念，并在新的历史环境下正逐渐演变成一个职业化、专门化的概念。从宪政发展史角度看，作为国家公权力最具代表性的警察，其不断从国家行政中剥离并专门化、职业化的发展变化轨迹直接映射了宪政建设中分权与制衡的思想。伴随着这一轨迹，警察职能需要法律的明确界定并接受其规制，这是法治发达国家的共同经验。一方面，明确的警察职能体现国家权力的可预期性与稳定性，使得对警察权的约束和监督成为可能；另一方面，法定的警察职能可以让警察专注于国家安全与公共秩序的保障，排除不必要的“干扰”，从而最终实现社会公共服务和公民权利保护的价值。

二、我国警察职能运行现状——基于法律与现实视角的分析

在我国目前的警察法律体系中，警察的“职能”并非严格意义的法律术语，立法采用的是“职权”一词。②按照现代汉语词典的解释，所谓“职能”，是指事物、机构本身具有的功能或应起的作用。这与“职权”有所区别，它更侧重从宏观角度强调事物的整体性功能，而后者侧重从微观层面描述事物实现功能的方式。在我国立法惯例中，“职权”多被认为是“职责”与“权力”的结合体，《人民警察法》第二章“职权”的规定便是典型。该法第六条规定了公安机关人民警察的14项“职责”，并在第七条至十九条中列举了警察在各种情形下的执法“权力”。从《治安管理处罚法》到《人民警察使用警械和武器条例》，这样的立法模式被沿用在几乎整个警察法律体系中。而实际上，警察职能并不等同于职责，它是更具宏观性和包容性的概念，警察职能是警察应当具有的功能，是国家在整体上对警察的价值判断和功能认定。总体来看，虽然目前我国法律中未明确规范“警察职能”，但体现其精神的内容规定并不缺乏，只是由于不够明确和科学，造成了法律规范上的模糊和混乱，如警察的性质、权力来源和法律地位没有明确界定、警察的范围和功能发挥之间存在矛盾、警察职能发挥的保障性条款缺失等，这势必在执法实践中产生许多问题。例如，法治社会中任何国家权力都需要明确的法律依据，故警察权的来源、性质和地位应当在宪法或法律中得以明确体现。例如，国家应当以宪法或宪法性法律赋予警察机关明确的权力定位和范围，使其具有独立且明确的法律地位并与其他国家部门划清权限。同时以相应的单行法律、法规、规章等法律文件规范每一个警察机关和警察所拥有或行使的警察权，划分出他们各自的职权范围，为具体警察权的获取和运行划定明确的条件、程序和方法，形成从宪法、法律、法规到规章等不同效力等级的科学统一的警察法律体系，使警察权在整体和个案状态下都能够实现法律的全面规制。然而在我国，由于警察权缺乏明确的宪法界定，且规定警察权力来源、性质和地位的法律规范位阶不高、内容模糊，再加上实践中各种权威极高和级别极高的政策性文件“冲击”，导致人们对人民警察的性质、地位、功能等认识上的误读，混淆了警察机关与其他行政机关的职能，严重干扰了警察权的运行和警察职能的发挥。又如，由于警察法律规范的不健全，当前我国警察权在授权、分配、委托及法律责任等问题上，缺乏统一明确的法律规定，以致在实践中各地做法不一，部分地方政府或政府部门随意扩大、滥用警察权，甚至一些社会组织和个人非法受托滥用警察权的现象时有发生，警察权正面临着被严重“泛化”和滥用的风险。[3]

更近一步观察，“警察”在国家和社会治理层面中所发挥的实际功能，远远超出了法律规范意义上的警察职能，其社会定位远非西方国家“行政执法力量”般存在。由于当前我国宪法和警察法没有对警察进行明确的法律定位，使得公安机关在事实上早已成为全职全能全天候的“万金油”部门。现实中，我国的警察除了要履行维护国家安全、社会稳定等传统职责外，还承载着“贯彻党委政府领导”、“为地方经济保驾护航”等政治或政策任务，同时还要“摆平”各种群体性事件和涉法涉诉事件，更要兼顾不计其数的诸如打狗、清摊、收粮、计生、家庭纷争等其他政府部门的“非警务”活动，警察承载了太多法律之外的职能与任务。如此“泛化”的警察职责最终影响和伤害了警察职能的有效发挥和整体形象定位，加上各地警力配备严重不足，疲于奔命，执法效能降低，执法缩手缩脚、压力巨大，严重影响了警察执法的公信力，损害了警察权威。

由上可见，宪法和法律上的警察职能规范缺失或混乱，不仅仅造成了部门法在警察权规范问题上的冲突和混乱，更严重影响警察机关和警察作为国家重要执法力量的法律定位和社会功能的发挥。“有所不为方能有所为”，要解决当下警力奇缺、任务繁重、执法效能低下等问题、构筑科学、理性和健康的警务发展道路，需要宪法和法律对警察的法律功能与社会角色间长期存在的矛盾予以回应和明确，从“源头”正视和思考问题，从宪法和法律层面重新审视警察及警察权的功能定位，聚焦主业和主要职责才是破解我国警察职能发挥难题的根本途径。

三、以宪法规范推进我国警察职能法治化

（一）警察职能由宪法明确规定

如前文所述，由于当前我国宪法和法律对警察职能缺乏明确的界定，致使警察权运行中被“泛化”和“异化”，为此有必要从宪法高度明确警察的职能。从宪治国家的发展历程观察，警察权的功能虽然经历了巨大的历史跨越，从最初的一般统治权到特别统治权、再到一般意义上的国家行政权，但警察权在功能上总体保持着行政性特质，且随着时代发展日益呈现出职业化与专门化特征，以往那种“阶级性、工具性”等政治附属功能正逐渐被淡化。虽然我国宪法135条规定了刑事诉讼中的警察职能，但并不能因其承担了部分刑事侦查职能就推定其具有司法权属性。为此，可考虑在宪法第135条中增设第二款，即“公安机关是维护国家安全、社会秩序和实现人权保障的治安性行政力量，其行为应接受司法机关的监督”。①为尊重习惯和保持宪法文本前后一致性，此处采用“公安机关”而非“警察”字样，但其含义可包括警察机关和警察个体。为避免“警察”含义的模糊，建议在《人民警察法》（宪法性法律）修改时对“警察”含义做明确界定。一方面藉此规范当前饱受诟病的警察刑事侦查权不受监督和容易滥用权力的现象；另一方面将警察权功能限定在“治安性行政力量”，以规避各种政治性、政策性任务及“非警务”活动的干扰，确保警察权的功能发挥按照宪法设计的方向运行。

（二）警察权限范围应当由宪法规定

通过宪法划定警察的权力范围，涉及到两方面内容：一是明确警察职权范围，与其他行政部门划清职权界限，以防范警察权的扩张和滥用，同时规范和保障警察权力的行使，防止其他机关及其规范附加警察更多职责，突破其宪法上的功能设定。由于警察权的权限范围具有较强的时代性，其具体内容需跟随社会发展及时调整，并不适合在稳定性较强的宪法文本中列明，因而在立宪技术上可采用“警察的权限范围由法律规定”的法律保留条款和方法，随后在未来《人民警察法》的修改中，专设一条明列警察权的权力清单，让所有单项警察权力有法可查。由宪法划定警察权的范围，能有效抬高警察权力来源的层级，并以宪法性法律（人民警察法）的形式加大法律修改的难度，能较好地赋予警察权正当性、稳定性和严肃性；与此同时，清晰的警察权范围能较好避免其他行政权的不当干涉，制度性地化解各种“非警务”行为压力，保障警察权依法履行其法定职能。二是划定警察权力行使的边界，防范其侵犯公民基本权利，并最终实现保障人权的价值追求。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[4]警察权作为一种与公民关系最密切的国家权力，极易被滥用从而对公民的基本权利造成侵害。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”，人民可以通过最高立法权对警察权进行监督和制约，其方法就是以宪法或宪法性法律明确划定警察权力行使的边界，让警察权始终在“法无明文规定不可为”的状态下运行。需要强调的是，在事关公民基本权利保护事项上，立法应沿袭宪法第37条第二款以及第40条的惯例，遵循严格的“宪法保留”或“法律保留”原则，凡是涉及重要公民基本权利限制（政治自由、言论自由等）的规定，都应当由宪法、至少是宪法性法律予以规定，警察权不可任意地自我赋权从而对公民施加义务。总而言之，宪法直接对警察权的功能和范围加以规范，是将警察权“关入制度笼子里”最好的方式，便于警察和人民直观地认知警察的性质、功能和权力范围。退一步看，即便宪法暂时未能修改，在这个事关我国警察制度改革和未来警务发展的全局性、基础性问题上，作为宪法性法律的《人民警察法》不能再等待，必须在修法中明确予以界定。

（三）“警察”范围需法律予以明确规范

长期以来，学界对“警察”的范围存在较大争议。根据《人民警察法》第2条规定，人民警察是指在公安机关、国家安全机关、监狱、劳动改造管理机关工作的人民警察和在人民法院、人民检察院工作的司法人民警察。但在实践中，许多法律规范却扩张了《人民警察法》确立的警察范围，如1992年《国务院批转公安部评定授予人民警察警衔实施办法的通知》的规定①1992年《国务院批转公安部评定授予人民警察警衔实施办法的通知》规定，评定授予警衔的范围为“各级公安机关（包括公安机关设在铁道、民航、交通、林业部门的公安机构）、国家安全机关和劳动改造管理部门中，从事指挥、决策、监督、保障业务工作的人民警察，以及在各级人民法院、人民检察院工作的司法人民警察，在警察专业技术单位、报社、医院、院校中担任人民警察职务的人员。”关于该《通知》的详细内容，可参见法易网http://law.fayi.com.cn/641685.html.以及2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部等部门联合公布的《人民警察抚恤优待办法》第2条的规定。②2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部等部门联合公布的《人民警察抚恤优待办法》第2条规定，人民警察的范围即“在公安机关（包括铁路、民航、交通、森林等公安机关和海关缉私部门）、国家安全机关、司法行政机关工作的人民警察，以及在人民法院、人民检察院工作的司法人民警察。”关于该《办法》的详细内容，可参见民政部网站http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/ fvfg/yfaz/201405/20140500634120.shtml.由于宪法文本中并未对警察的含义和范围作出具体规定，《警察法》对此规定又含糊不清，实践中各种层级的规范性文件对该问题的规定不一，再加上相应的法律规范并未及时修改调整（如劳动教养制度废除等），遂导致警察范围的界定从规范到事实认定的混乱。

警察范围的界定涉及公安机关与其他国家机关的关系协调问题，《人民警察法》作为规范我国警察制度的基本性法律，应当对该问题作出明确规定。借此警察法修改之际，笔者认为有几个问题需要注意：第一，法律的制定要严格遵循“根据宪法，制定本法”的逻辑，忠实于宪法文本，不可随意突破宪法规定。从前述宪法文本的分析看出，我国宪法中对警察的六处规定均以“公安”或“公安机关”表述，表明宪法中的警察主要指行政机关中的公安机关，并不指向司法行政机关、安全机关、人民法院或人民检察院中的警察，而宪法文本解释意义上的警察应当仅指公安。第二，虽然实践中规范警察的法律规范不胜枚举，但作为基本性法律的《人民警察法》并不必然迁就这种事实性存在，让各种混乱且冲突的凸显部门利益的各层级规范性文件“牵着鼻子走”，破旧立新式的立法思路在“警察范围”这个问题上，未必不能突破。第三，从现有的征求意见稿来看，高层似乎倾向于将警察法定位于“大警察法”，有其合理性，即除了公安机关外，将国家安全机关、航空、缉私、海事等部门的警察以及在司法行政机关、人民法院、人民检察院工作的司法警察统统纳入警察法中。[5]《人民警察法》应当主要规定公安机关的人民警察的职责、权限、责任等内容的同时，明确其他国家机关人民警察的规范则由其他相关专门法规定。如国家安全机关人民警察由《国家安全法》、《反间谍法》规定，监狱人民警察由《监狱法》规定等。这样做的最大益处在于，厘清不同国家机关之间的权力关系，以法治方式规范国家权力，让权力清晰、透明，更有利于对不同权力的监督与问责。

[1]孟宪嘉.警察学[M].重庆:重庆出版社,1990:62.

[2]何维道，谭传恺.警察学—警察实务[M].长沙:长沙府正街集成书社,1913:4-13.

[3]李元起.警察权法律规制体系初探[J].河南公安高等专科学校学报,2010(2):38，128.

[4][法]孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].严复，译.北京:商务印书馆,1992:154.

[5]邓国良.《人民警察法》修改应协调的几个关系之思考[J].江西警察学院学报,2015(6):11.

On the Evolution,Current Situation and Constitutional Regulation of Police Functions in China

Chen Hua
(Guangxi Police College,Nanning Guangxi 530023)

Although the police function has experienced the evolution of modernization,but its core content lies in the maintenance of public security order and safeguarding human rights,which has never changed.Police function is related to the realization of the whole function of the police,and it entails a clear response and standard of law in the country under the rule of law.The current law system in China lacks clear definition of the functions of the police,resulting in conflicts between the legal departments in practice,police power generalization and alienation,lack of authority,law enforcement environment tightening and other issues.These issues seriously hindered the realization of police functions.Reconsidering the function of the police from the perspective of the Constitution plus necessary police legal regulations as supplements is a way to solve the current dislocation of the police functions and improve the environment of the police law enforcement.

police;police functions;police power;constitution

D631，DF2

A

1671-5101(2016)06-0083-05

（责任编辑：王泓）

2016-09-26

本文系2016年度广西高等教育本科教学改革工程项目警察院校〈人权法〉课程开发探索与实践》（编号：2016JGA386）的阶段性研究成果。

陈华（1979-），男，四川遂宁人，广西警察学院法律系副教授，法学硕士。研究方向：宪法学与行政法学、警察法学。