政策网络中的政策工具选择研究

韦彩玲

摘 要：政策网络的结构影响着政策工具的特征及选择，而不同的政策工具则反映出政策网络中行动者的价值观和行为模式。政策工具的选择应该随着政策网络的改变而变化。我国政府在计划经济时代偏好于管制类工具，到了改革开放初期，则实施以经济激励类工具为主，辅以信息传递类工具。随着我国经济发展进入新常态阶段，政府需要对政策工具进行更为理性的选择并适时创新。

关键词： 政策网络； 政策工具； 政府

中图分类号： D035 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.005

公共政策是政府进行社会管理的重要工具。在政策过程中，只要界定了政策问题、明确了政策目标，选择何种政策工具对实现政策的预期目标具有关键性影响。从这个意义上，政策工具的选择是政策过程中具有决定性意义的重要环节。

政策网络是政治学和政策分析的流行概念，其因网络治理是解决社会问题的有效途径而引起了政界和学界的高度关注。在公共行政范式的变革中，西方诸多国家的政府在各领域引入了管理主义的政策工具。政策制定与政策执行也并非简单的政治与行政二分法的关系，如何有效地达到政府与社会的有力整合继而影响公共政策，“网络概念”将有助于分析政策过程的实际状况。政策网络的结构在某种程度上影响着政策工具的特征及选择，而不同的政策工具则在不同程度上折射出政策网络中行动者的价值观和行为模式。基于此，从政策网络的视角来深入分析政策工具选择，能够对政府在实践中的政策工具选取提供启示和借鉴。

一、政策工具与政策网络的相关理论

（一）政策工具的渊源及涵义

在西方国家，政策工具的研究在20世纪70年代之后得以快速发展，进而政策工具理论的研究也得到了迅速的发展，政策工具研究的代表性著作问世。胡德的《政府工具》是工具选择途径研究的代表著作。他指出，政策执行研究主要分为自上而下途径、自下而上途径、政策、行动连续途径以及工具选择途径。[1] 彼得斯的《公共政策工具——公共管理工具评价》较系统地反映了当时欧洲大陆及北美政策工具研究的成果。萨拉蒙的《政府工具——新治理指南》在某种程度上代表了国外政策工具研究的新进展。

对于什么是政策工具，研究者们的理解角度不同，给出的定义也就各不相同。欧文·E·休斯认为，“政策工具是政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。”[2]81迈克尔·郝利特M·拉米什则认为，“政策工具也可称为政策手段，是政府在部署和贯彻时拥有的实际的方法和手段。”[3]141也有学者指出， “人力资源政策”、“目标管理”等类的金融管理和金融控制也是政策工具。笔者认为迈克尔·郝利特M·拉米什关于政策工具的定义更加适合本文在研究政策工具时所使用的概念，一方面，他指出了政府是政策工具选择的主体，另一方面，他强调了政策工具与政策目标二者的紧密联系。

政府在政策过程中可以选择适当的政策工具来解决社会问题，以达到政策的预期效果。从使用方式的角度对政策工具进行分类，主要有三类：管制类政策工具、激励类政策工具、信息传递类政策工具。[4]17 “管制类”政策工具的目标是以强制的方式规范社会行为者的行为，诸如法律、法规等。“经济激励类”政策工具，在激励和管制之间最为主要的差别就在于前者的非强制性质。信息传递的重要性与日俱增，“信息传递类”政策工具很适合于现代社会成员之间的关系。

（二）政策网络的涵义及特征

政策网络是将网络理论引入公共政策领域，分析政策过程中政府主体相互关系的一种解释途径和研究方法。“政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行动者围绕共同的实际是不断协商的信念和利益而结成的正式的（制度性的）和非正式的联系。这些行动者相互依赖，而政策就是从它们的相互作用中产生出来的。” [5] 政策网络是一种社会系统，行为者在其中形成了与政策问题或政策目标有关的相对持久稳定的互动和沟通的模式。政策网络有两个明显的特征，即相互关联性和连贯性。相互关联性主要表现在政策网络中行为者之间的互动性的强度。连贯性的程度可以描述为个体、群体以及组织对于各自的属于本政策领域的目标相互同情的程度。依据“相互关联性和连贯性”[4]105这两个维度，按照强弱两种形式，可将政策网络分为四种类型：

二、不同政策网络中政策工具的选择

由于现代生活的复杂化，多样化和多元化的发展趋势，现代社会中人们的民主参与意识的提高，政府的政策工具选择不再是一种政府——社会单方面的行为过程，而是政府——社会两者之间的有效互动。其中涉及政府同社会团体、政府同利益集团、政府同非政府公共组织之间的关系，涉及到社会利益在日益分化和多元化的条件下，政府政策工具的选取其实质是一个利益协调和整合的过程。因此，政策工具的选择不单单是一种纯技术上的安排，而是一种“战略性”的互动。[6]

（一）强连贯性和强相互关联性——采用实用主义的政策工具

在这种政策网络中，具有很强的“连贯性”，权威机关的主要关注就是支持目标群体努力实现自己的目标，不会对目标群体提出强烈的规范诉求，尤其是在作较小政策调整时，一般采取措施是应对一些具体的行为方式，而非整体的行为方式。同时，权威部门将会积极地倾向于目标群体的主要目标。在这种情况下，政府显然会通过奖励而不是处罚的手段来影响有关行为。所以，政府一般会为目标群体提供资源而不是从目标群体那里抽取资源。高度的相互关联性意味着在政府的政策制定者与目标群体的代表之间有许多的接触。这就为双边政策工具提供了一种天生的“设置”，而且采用双边政策工具又确保了高度的相互关联性。当涉及群体利益的时候，直接管制这样的政策工具也会被采用。在这种政策网络中，几乎没有什么政策工具是受到排除的，比较适合采用实用主义的政策工具。在运用此种政策工具时，重点强调补贴以及个人信息，但是存在着采取其他“按部就班处理问题”政策工具的空间。

（二）弱连贯性和弱相互关联性——“管制类”政策工具

此种政策网络对目标群体提出了强烈的规范诉求，并且会从目标群体取走一些资源，以反对那些不希望看到的行为。当然在没有政策网络以外压力的情况下，政策实施会以一种非集中的方式发生，并且几乎不受来自政策制定者之间监督。政府的政策制定者与目标群体的代表之间缺乏必要接触，在政策形成的阶段，并没有想达到在行为与政府反应之间的比例性。政策实施的责任通常被传授给其他的权威机构，就使某种许可制度得以可能。这样的制度是使其执行个体化。在此种网络环境下，比较适合采用“管制类”政策工具。如上世纪70年代荷兰的环境政策一个典型的情况就是在政策制定者与目标群体（也就是各种污染者）之间相对较弱的互赖性与较弱的连贯性之间的一种结合。环境部的许多官员将工业看作是他们的“天敌”，往往采用强制性的方法处理环保问题。

计划经济时代，我国政府青睐于管制工具，尤其是行政命令。然而随着市场经济体制的逐步完善，我国经济进入新常态阶段，管制类政策工具的选择成为如何才能摆正政府与市场之间关系的焦点，管制类工具也逐渐暴露出成本高、适应性低等弊端。加之，信息技术的快速发展打破了以前在自然垄断领域内形成的新企业进入所需的技术基础，通过管制来维持垄断的根据逐渐被削弱。在这几种因素的综合作用下，放松管制由此盛行。需要强调的是，放松管制并非放弃政府的干预，而是要避免政府不必要的干预与控制，避免任何增加服从管制的成本。可以说，在放松管制后，管制类工具选择的必要性和重要性并没有降低，只是其选择的环境和条件变得更为复杂和困难。

（三）强连贯性和弱相互关联性——“经济激励类”政策工具

此种政策网络中的政策工具是为目标群体提供额外资源的，并避免对目标群体提供规范性的诉求。在这种情况下，一些中介组织一般会参与该政策的实施。在此种网络环境中，可能更多地会采取强调投资、补贴等的政策工具。荷兰经济事务部与荷兰工业部之间的关系特征是较弱的相互依赖性。不过，在这两种情况下，都有一种强大的连贯性，这两个部都倾向于他们“自己的”部门群体一边，以便促进作为整体的该群体的长远利益。积极价格激励的一个典型例子就是在荷兰为大部分消费者保持低电价。

“经济激励类”政策工具是通过改变市场信号来间接促使政策客体行为的自我调整，这样一来，市场信号改变的程度是否适当、政策客体做出何种反应、政策客体是否会采取政策预期的行为，这些并非能确定。所以，从这一角度出发，“经济激励类”政策工具作用结果的不确定性较为明显。但如果“经济激励类”政策工具制定得当，在很大程度上能够引导政策客体主动调整自己的行为。诚如，政府要对企业排放的污染实行控制，可采用排污许可证方式，通过市场找到向企业分摊污染成本的方案。从这个意义出发，可以说“经济激励类”政策工具的适应性较强。

（四）弱连贯性和强相互关联性——“信息传递类”政策工具

此种政策网络相关的政策工具是基于双边安排或多边安排的，同时也对目标群体提出规范性诉求，其效果的产生在于应把强调重点放在目标群体自身的责任上。当诉诸这样的个人责任感时，政策制定者所要确保的是目标群体的承诺。这样的承诺通常可以体现在官方的协议中（如一些合同）。有关部门对合同的执行进行监督，因而继续扮演着一种积极的角色。通过强制性的某些义务，目标群体自己的责任感也会得到增强。这方面的义务包括承担责任或者研究、报告以及信息提供的要求等。强连贯性但弱相互关联性的政策环境会引发人们采取协议和其他要求目标群体之间积极合作的政策工具，同时又增强了个人对于政策环境的责任感。

当代政府信息类工具注重与社会、公众进行信息沟通，并非单纯地局限于公众的被动接受，而是通过舆论的正向宣传、政府信息主动公开，“刺激”公民的积极参与来实现政策的预期效果。诚如，政府充分发挥政府门户网站、政府信息公开统一平台、政府公报、新闻发布会等作用，及时发布相关政府信息，正确引导舆论。

三、我国政府治理中政策工具的现实选择

（一）计划经济时代政策工具的选择及特征分析

在计划经济时代，我国面临的环境是新中国刚刚建立，各类资源短缺且分散，整个社会市场的发展顺序还没有建立，人们的生产、经济生活都不能正常进行，并且当时还面临着严峻的国际环境。在这种复杂环境下，我国政府采取了高度集权的管制政策，集中和整合市场分散资源，并集生产、流通、分配的任务于一身，对整个社会经济生活进行全面地干预和渗透，形成了高度集中的计划经济体制，此时是“全能的”、“管制型”的政府。统制型的政府模式，党政不分，“二元结构”的政治运行机制在计划经济时代曾为我国社会和经济的恢复发展起到了关键性的作用。正是由于各种高度集权的管制类政策工具在当时复杂的环境中发挥了作用，因而政府也根据环境的发展变化适时地采取了正确的政策工具。随着生产力的提高，科学技术的进步，世界经济一体化的发展，要求市场越发的开放以求更好地发展。计划经济时代，国家的政策工具是单一性的管制，政府是主导，集裁判员、运动员和经营者于一身，市场、社会、公民只能在其的规划和安排下按部就班地进行各种生产活动。政府严格地控制产品的价格和数量，相关投资项目，社会组织在各行业的进出等事项，控制由于市场运行所产生的不平衡，以使其不失控。在社会层面上，政府选择的政策工具往往是大量的法规，由政府的相关部门进行集中管理，如一些法律规章、许可、禁止、标准、准则等等。社会生活的许多领域，特别是涉及物品和服务的提供方面，政府实行了直接供给，如社会保障、教育、土地管理、道路修建等等。处于社会底层的公民，他们的意志往往被忽略，甚至连相应的意志表达渠道都是缺失的。在计划经济时代，公民完全可以说是政策的接受者而不是参与者。“管制型”的政府剥夺了公民应有的权利，事实已证明，这种“单一性的管制手段”已不适合当今社会的发展。自由与管制的冲突，使得政府政策失灵，政府不得不重新审视市场和公民社会的力量，于是改革开放政策势在必行，以充分地发掘和利用市场的潜力，激发其活力。

（二）改革开放以来政策工具的现实选择

我国自改革开放30多年来，不断地放松各种管制，开放国内市场，积极地与世界市场进行人、财、物、信息的国际流动，降低有效的交易成本，促进国内市场与国外市场的接轨与良性互动。由于政府是社会一切资源的分配者，管制类的政策工具能让政府能有效做到公平分配，但其竞争力是薄弱的，市场运转的效率是低下的，社会公民意志表达的机制是不健全或是缺失的。我国在改革开放前之所以实施这类管制政策工具，与当时所处的政策网络特征是相符的。随着社会的发展变化，公民意识逐渐地增强，市场要求自由化发展，都要求政府放松管制，提高行政效率和质量。改革开放以来，我国一直坚持走社会主义市场经济道路，实行宏观调控政策。在此过程中，为适应发展的需要，政府的改革不断深化，先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年进行了六轮的行政体制改革，在发展过程中不断地调整政府职能，明确政府职能，理顺政府与企事业的关系，改革行政审批制度，不断进行政府机构改革，依法行政，建立服务型政府。这一系列的改革举措，伴随着政策工具在适应不断变化的政策网络的选择而改变。政策工具只有在充分地认识到并且保持现在政策网络所拥有的特征，才有可能在进行政策决策时被选中。

网络的复杂性在同一个网络环境下，如何协调和均衡各种利益，使政策工具使用效率最大化。政策网络的动态性体现在多元利益主体协调和整合过程中。市场的信号就是这一过程运动方向的指示灯。由于理性“经济人”的特性，多元的利益主体在利益的博弈中，在政府层面总是想获得更多的激励与优惠，不管是资金还是优惠政策。所以，政府为了调动各方谋取自身合法利益的积极性，发挥市场信号的作用，在宏观调控的格局下，运用各种经济激励类的政策工具为其提供额外的资源，如投资、补贴政策、相关发展的优惠政策等。改革开放初期，国家在开放沿海城市和地区的过程中，在投入大量资金支持的同时，更为其发展提供了大量的政策支持，放松对其经济发展的控制，运用各种有效的经济激励促进其发展，为中国经济走向世界奠定了基石。政府在出台相关的经济激励类政策工具的同时，也使用了相应的管制类政策工具。如在促进经济增长的同时，对相关行业的排污标准及处罚采取了严格的管制，目的就是减少由于大幅度的生产活动对环境的影响。又如，为应对2008年的金融危机，中央政府充分地使用了经济激励的政策工具，如国家4万亿的投资、出台相关的扶持政策、对相关企业减税以及政府各项财政补贴等等。这些政策工具的使用是通过市场的信号进行的政策调整，以改变政策相对人的行为能在政府的宏观调控下有效的适应市场的变化，这样既能有效的避免了不确定性也保证了效率和公正，使政策的网络环境能得到有效的调控，扩大了内需，促进了外需，稳定了经济发展大局，保持了社会的稳定。同时，对金融业的发展也制定了相应的制度制约，如严格对银行的信贷规模进行控制和实行严格的责任追究制及相应的抵押、担保制度和标准。可以说在在这场金融危机中，政府成功地运用了既有管制作用又有经济激励作用的政策工具，使得我国在2009年的经济保8的增长目标能够顺利实现。

当然，社会每一个阶段的变化和发展都离不开广大民众的支持与参与，广大的民众是政策网络中的最重要的利益主体。政府代表的是公民的意志、行使的是公民赋予的权力，政府一切活动的出发点和中心都是为谋求广大人民根本利益的最大化，如何通过公民的参与来实现行政的目的，达成公共利益，在某种程度来说取决于政府所选择的政策工具。在我国，政府除了运用管制类和经济激励类的政策工具外，在实际的工作中也越发注重对具有弱连贯性和强相互关联性的信息传递类政策工具的运用，公民本位的思想得到切实贯彻。例如，在计划经济时代，公民的意志往往被忽略，他们只是政策的接受者而不是参与者，在市场经济时代，公民的利益和需求逐渐地受到政府的关注和重视，公民参与的行政模式在我国现在行政体制改革的深化中不断地显现出来。在经济发展方面，众多的公民及组织，正不断地参与到有关公共服务领域的生产和供给，公私伙伴关系、合同外包、分散决策、特许经营等等市场化的工具正通过信息传递类的政策工具，如舆论宣传、知识教育、信息公开等由广大公民参与使用。信息传递类的政策工具为在公共政策过程中的民主对话，实现公民间和政府间的充分互动沟通提供了一个良好的渠道，既传达了政府需要公民积极配合的信息，也充分地让公民参与到政策过程当中，为政策预期效果的实现奠定了良好的基础。随着我国信息技术和电子政务的不断发展，政府不断加大信息公开的深度和广度，网络化的办公平台已成为政府使用信息传递类政策工具最佳的场所。

我国政府政策工具的选择是根据我国的国情实际进行的，不同时期实行不同的政策工具。当前，我国经济社会已转向中高速增长，进入新常态阶段，改革的不断深入，各种社会问题和矛盾不断涌现，社会管理不断地转变方式和调整结构，原有的政策工具“家族”已显疲态，亟待政府对政策工具进行更为理性的选择并适时创新，以适应新常态的要求。

参考文献：

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[3]迈克尔·郝利特M·拉米什.公共政策研究——政策循环与政

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[4]彼得斯.公共政策工具——对公共管理工具的评价[M].北京：

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[5]林震.政策网络分析[J].中国行政管理，2005，（9）：36-39.

[6]陈振明.政策科学——公共政策分析悖论[M].北京：中国人民

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[责任编辑、校对：任山庆]