公共政策工具的选择研究

李翠红

摘 要 政策工具是政策目标实现的手段，政策工具对政策执行有着直接的影响，并决定着政策目标的实现。因此，政策工具的选择对政策执行有重要意义。本文通过分析政策工具的相关理论并运用迈克尔·霍利特（Michael Howlett）和拉梅什（M.Ramesh）的政策选择模型，分析北京市城市生活垃圾分类收集政策的政策工具选择的背景、类型及对政策执行的影响。通过分析发现，在计划经济体制下，政府在城市生活垃圾分类收集政策中倾向于使用强制性政策工具，并能保证政策的有效执行。在市场经济体制下，混合性工具和自愿性工具对北京市城市垃圾分类收集政策执行的促进作用较好。新时期，北京市城市生活垃圾分类收集出现强制性政策工具回流，且政策执行效果较差。因此，政府要统筹多元主体、多层次工具、战略管理等理念促进达成政策执行的最佳政策目标。

关键词 政策工具 政策执行 城市生活垃圾分类

中图分类号：X799.3 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2016.03.081

本文从政策变迁“新治理”①视角，将政策工具作为政策执行过程的方式和手段，以达到政府决策者的政治管理目标，主要运用迈克尔·霍利特（Michael Howlett）和拉梅什（M.Ramesh）的政策工具选择模型分析北京市城市生活垃圾分类收集的政策工具选择及其对政策执行的影响。

1 霍莱特和拉梅什的政策工具选择模型

学者吕志奎说每种工具都有其特性、前提条件、适用范围及优劣。每种工具的倡导者总是想让人们相信他们所偏爱的政策工具是解决公共问题的灵丹妙药。实际上，每种政策工具因其特性决定了其选择条件、运用范围及作用边界。②

加拿大学者迈克尔·霍莱特和拉梅什在《研究公共政策：政策周期与政策子系统》一书中，依据政府权力直接介入的程度，提出了强制性工作、志愿性工具、混合型工具三种政策工具。③其各自特点如下：强制性工具又叫指导性工具或规制性工具，特点是用规制和直接行动方式对市场组织和个体施加影响，以实现期望的政策目标。志愿性工具，是指在所期望实现的任务上，政府较少介入，而由民间力量或市场自主运作。混合性工具，混合性工具是指强制性介于强制工具和志愿工具之间的那部分政府工具。④

政策工具的选择受到多种环境因素的影响，具体可归纳为：（1）市场；（2）家庭或社区；（3）管制、公共企业或直接规定；（4）混合工具。⑤政策工具选择逻辑见表格1：

表1 国家能力政策子系统与政策工具选择

资料来源：改编自Stephen H.Linder，B.GuyPeters.Instruments of Government：Perceptions and Contexts（政府工具：感知与环境）[J].Journal of Public Policy（《公共政策杂志》）.1989（9），P35-38.

如表1所示，这种综合模型主要考虑两个总体变量——第一，国家计划能力的大小，即国家影响社会行动主体的组织能力的大小；第二，政策子系统的复杂性，即政策所面对的行动主体的数量和类型。当政府对社会保持较强控制力和政策子系统复杂程度较低时，政府倾向于强制性政策工具，来确保政策有效执行。而政府对社会的控制明显降低且政策子系统复杂度提高，则倾向于市场化，充分发挥混合性工具和自愿性工具的作用。

2 北京市城市生活垃圾分类收集的研究背景

城市生活垃圾分类收集是公共服务的重要组成部分。改革开放以来，政府对垃圾分类收集系统的控制力维度上，政府控制力总体呈现下降的趋势，但在部分环节呈现高控制力维护；在垃圾收集系统的复杂性维度上，其复杂性使得政府机构、市场社会主体数量和异质性不断增加。在上述两个维度下，政府工具选择表现为强制性工具使用减少与自愿工具、混合工具介入相结合的发展轨迹。而上述政策工具的选择对执行效果的影响大不相同。北京市城市生活垃圾分类收集政策发展有三个阶段。

3 北京市城市生活垃圾分类收集的政策工具选择变化过程

3.1 阶段一：计划经济下强制性政策工具突出

在计划经济体制下，我国并没有明确的“垃圾分类收集”政策，而只有“废旧物资回收”政策。1954年4月28日，经邓小平同志批准，成立废旧物资回收局，北京市也建立了相应的管理机构。同时，建立国营的垃圾回收站和国营企业垃圾回收系统。从此，城市生活垃圾分类回收政策开始在全国推开。

在计划经济体制下，政策意志渗透到社会每个角落；另外，社会系统已经被政治化，社会结构的同质性非常高；从政策系统的复杂性维度上看，政策系统复杂性非常低，故政府倾向于选择强制性政策。实际管理中，政府通过直接设置政府机构（废旧物资回收局）和公企业（国营垃圾回收站）这种方式来分类回收生活垃圾。

从结果来看，城市生活垃圾分类收集的政策目标无疑实现了，垃圾实现了减量化和资源再利用。但从另一个标准来看，大量人员和资金投入表明了其效率较低。

3.2 阶段二：市场经济下强制性政策工具部分退出、志愿性与混合性政策工具突起

改革开放后，北京市政府加强了在生活垃圾收集政策制定、服务外包单位选择、基础设施建设、以及监督执行等方面的改革，将垃圾分类回收交给了废品回收市场，基本形成了国营物资回收企业、私营物资回收企业和个体回收者三大回收主体的局面，其中私营企业和个体经营者已成为废品回收行业的主体。

从国家能力方面看，改革开放以来市场经济的发展和公民社会的崛起使得政府对社会和个人的控制能力减弱。而北京市的生活垃圾分类回收政策在第二阶段呈现初垃圾收集和分类分离的趋势。

北京市通过市场化的手段将垃圾收集业务外包，同时放松对城市生活垃圾收集行业的进入管制。市场化和放松管制的政策工具减轻了财政压力，促进了城市生活垃圾分类收集的政策执行，达到了预期目的。

3.3 阶段三：强制性工具回流

从政府能力来看，政府对已经建立起的城市生活垃圾收集系统和城市生活垃圾分类收集（废品回收）市场的控制能力明显减弱。其只对从事业单位分离出去的市环卫集团保持较高的控制力。而从政策系统的复杂性来看，如前所言，大量的异质市场和社会主体存在与城市生活垃圾收集和分类系统中。

由此可见，在高度复杂的政策子系统和政府减弱的控制能力下，使用强制性工具无法保证政策成功执行，也无法达到预期的政策目标。

4 北京市城市生活垃圾分类收集的政策工具选择建议

管制具有很高的强制性，所需信息少、可预见性强、高效、政策成本低等优势。但是管制工具存在明显的管理成本高、缺乏灵活性等缺点。因此，政府应谨慎使用管制工具。⑥

对于混合型工具的使用，要大力发展和优化成本低、创新性、灵活性高的志愿者服务。充分利用执行者偏好、目标团体特点和政策目标等特点，广泛调动企业、社团、个人等社会团体积极参与北京市城市生活垃圾分类收集。

以开放性、多元化主体、多层次工具运用、战略管理的理念发展北京市城市生活垃圾分类收集，突破单一工具的局限性，扩大民主参与，树立目标管理和标杆管理的意识，让行政手段、经济手段和道德手段取长补短，协同促进城市环境的改善。⑦

5 结论

政府控制社会的能力与政策子系统的复杂程度的不同组合影响政府政策工具的选择和政策执行效果。转型期，政府的控制能力明显减弱，社会的异质性和复杂性不断提高，中国政府政策工具的选择应该辩证看待管制思维，切记”一刀切”的政策工具。

在北京市城市生活垃圾分类收集政策实践中，政府需要放宽垃圾分类回收市场的管制。垃圾分类回收市场的发展需要政府制定市场规则，成为市场监管和垃圾分类回收市场失灵的必要有益补充。

注释

① 吕志奎.政策执行中的工具选择.厦门大学硕士学位论文，第9页.新治理理论强调市场、政府、私企部门、第三部门等社会主体通过工具选择和应用构成有效社会管理新模式。核心理念是工具性、网络制、公私合作、谈判和劝阻、授权技术。

② 吕志奎.政策执行中的工具选择.厦门大学硕士学位论文，第9页.

③ 迈克尔·豪利特，M.拉米什.公共政策研究：政策循环与政策子系统[M].生活·读书·新知三联书店，2006：267-269.

④ 陈振明，和经纬.政府工具研究的新进展[J].东南学术，2006（6）：22-29.

⑤ 陈庆云主编.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2006.

⑥ 陈振明.政府工具研究与政府管理方式的改进[J].中国行政管理，2004（6）.

⑦ 顾建光，吴明华.公共政策工具论视角论述[J].科学学研究，2007（1）.