基层公务员政策执行过程中伦理困境及对策

杨巧　侯俊丽

摘要：随着服务型政府建设的不断推进，政府越来越注重其公信力和执行力的提高。基层公务员作为政府与基层人民沟通的桥梁，在政策执行中起着十分关键的作用。当前，基层公务员在执行政策过程中存在政绩至上、公权私化、唯上不唯民等伦理困境，为此，试图探究困境出现的原因并提出化解伦理困境的相关对策。

关键词：基层公务员；政策执行；伦理困境；对策

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.21.079

0引言

近年来，随着我国行政体制改革的不断深化，政府管理方式的持续创新，政府迫切需要提高公信力和执行力，公平、高效日益成为服务型政府面向公众服务的努力目标。国家的各项方针政策都要依靠各级政府的执行力而得以落实，而政策最终想要落地生根、造福群众，就要依靠基层政府。政策执行力是政府在执行政策过程中各种综合而成的力量，既包括政策执行的能力，也包括政策执行的力度。因此，基层政府在执行政策的时候必须整合自身所拥有的各项资源，因地制宜的制定出具体的实施方针，并由基层公务员讲究方式、方式的将政策方案付诸实施，从而使得从上而下的政策目标得以实现。所谓基层公务员，通常指的是乡镇一级的公务员，那些依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。作为直接面向最广大群众的政府人员代表，他们工作任务多而繁琐；服务对象接受教育水平普遍不高，对国家政策方针的理解有限；职位低而责任重大；工作量大而薪资待遇不高。对于基层公务员而言，他们从事的工作往往权利和义务是不相对等的。因而，基层公务员在进行行政行为选择时，尤其在政策执行过程中，通常要在相互冲突的利益关系与伦理价值之间进行选择，这是他们不得不进行抉择，也是当下我国基层公务员所面临的伦理困境。

1基层公务员政策执行过程中面临的伦理困境

1.1政绩至上

理论上来说，作为为公众服务的政府部门应致力于如何向广大社会公众提供良好的公共产品和优质的公共服务，追求社会效益的最大化，促进社会的和谐发展。然而，由于我国的特殊的财政制度，地方政府的财政收入大部分还是有赖于当地经济水平的发展状况，那些中央制定的政策方针如对当地的经济发展起到负作用，基层公务员从本地区甚至本部门的利益考虑，在政策的执行过程中人为的控制政策、截留政策、过滤政策，将政策改头换面，致使政策在最终的落实上失真，效力微小，即“上有政策，下有对策”。此外，基层公务员作为政策的基层执行人员，本就本着全心全意为人民服务的宗旨，服务基层群众意识强烈，想群众之所想，急群众之所急，但往往他们的所作所为与群众的盼望背道而驰，为了政绩，为了自己的官场坦荡，罔顾群众的利益诉求。

1.2公权私化

公共权力并非一种随心所欲的专断权力，而是负有这一委托，即必须根据当时情势和事态变迁的要求，只是为了公共福利来行使这一权力。基层公务员作为基层公共权力的代表者和执行者，他们是老百姓最直观看到我国公务员队伍纯洁与否的一个群体。作为普通公众，尤其是生活在乡镇里的百姓，基层公务员执行的行政行为常常是与他们切身利益最直接相关的也是他们最关心的一些事情，他们希望基层公务员是能够真真正正的为自己服务的廉洁奉公的人员。然而在实际工作中，基层公务员的强权意识也比较浓厚，有的公务员没有树立正确的权力观，颠倒了管理者和群众的关系，经常利用自己哪怕极其低下的职位为自己为亲友谋私利，为了顺从个人的利益诉求而去排挤甚至损害其他群众的相关利益，违背了作为人民公仆的职业伦理，造成与政府整体价值目标的背离。

1.3唯上不唯民

我国官员的选拔制度向来都是由上到下进行，因而各级公务员在为政期间需要“对上级负责”，才能在日后的官场生涯中获得晋升的机会，因而在日常的政策过程中难免出现偏离民意的现象。政府制定的各项方针政策不尽然全是代表民意，符合当地状况的。有的政策在制定之初对当地的各方面情况并没有考察清楚，或者在政策生成之后还应该再修改完善的，这些本都要求基层公务员在政策的执行过程中再将百姓意见反映上来以完善政策方针。但在实际执行中，基层公务员不是收集民意，为百姓的利益而奔走，而是一味的将权力凌驾于人民群众的意愿之上，仅仅是为上级负责，机械的执行命令或者政策方针，完成上级所安排的任务，只愿享受权利带来的好处，不愿尽职责范围内应尽的义务，公共服务意识淡薄，更何谈造福一方。

2基层公务员政策执行伦理困境的原因分析

2.1角色冲突

首先，当基层公务员要执行的政策在其代表的公共领域、组织领域和个人领域之间出现冲突时，同时拥有公共利益维护者和一般经济人双重身份的基层公务员就会陷入艰难抉择。作为国家公务人员，他们应该维护公共利益的义务和责任；与此同时，基层公务员作为理性的经济人，又天然有着自利、理性的一面，惯于追求经济利益的最大化，将所属组织以及个人的利益凌驾于公共利益之上。因此，当组织利益和个人利益形成合力去对抗公共利益时，就要看公务员道德素质的高低，捍卫公共利益的决心坚强与否。一旦有所不慎，他们就会将手中的权力变成自身谋取私利的工具，在政策执行中就会将政策变通执行，或者失真执行，导致公务员伦理的缺失。其次，下级角色与公民代表角色的冲突。基层公务员在执行政策时，经常遇到上级命令与群众意愿相背离的情况。如果上级的政策方针不符合当地实际情况，作为基层公务员是毫不动摇的对上级负责，还是勇于指出上级的不当之处是一个不小的抉择。大部分基层公务员照章办事，完全服从上级是畏于忤逆上级要付出代价等考虑。再次，基层公务员处于乡土文化之中，其公家身份与人情往来中私人身份相冲突。基层公务员需要建立良好的人缘为开展工作提供便利，但良好的人缘有时反而成了政策执行的阻碍，使得他们放不开手脚去执行政策。更有甚者打着公共利益的旗号大肆进行私人交易或权钱交易，造成腐败和“寻租”行为的发生，影响基层政府的政策执行力。

2.2传统“官本位”思想

服务型政府的建设过程中仍然存在着根深蒂固的“官本位”思想。“官本位”的行政系统内存在着上下左右纵横的多维行政关系，在这多维的行政关系中，下级均是服从上级，对上负责，他们不顾自身所肩负的职责与使命，为了与上级保持一致，揣度上级喜好，严格遵守上级命令。这种情况在工作环境艰苦、薪资待遇不高的基层公务员中尤其突出，因为他们更加渴望职位的晋升。而面对他们要服务的对象，他们“官大于民”、“权大于法”的特权心态还没有转变过来，办事靠面子，根据不同的对象有选择的执行政策，给予自己的亲友特权或钻政策的漏洞，败坏当地的风气，严重偏离“民本”思想。在政策的执行过程中，民心向背往往决定政策的成功与否，以及最终的效果好坏。

2.3政策执行机制不健全

想要政府制定的政策真正得到落实，有一个健全、完善的政策执行机制至关重要。而现阶段我国的基层政策执行不力主要因为：一是部分政策缺乏民意基础。政策最终是要落地生根，惠及百姓的。但如果政策在制定时没有手机百姓的意见，基本不做任何的调研工作，以政绩至上的目标照搬照抄其他地区的经验和做法，不符合当地实际，自然就会招致当地群众的反对和不合作，政策也就无法顺利的执行下去。二是基层政务公开透明程度低。基层政务公开是普通群众了解政府的一个有效途径，政务公开能够架起群众和政府沟通的桥梁，向群众传递更多的政策信息以利于政策的执行。但基层政务往往公开透明程度低，信息不能及时的传递和反馈出去，导致普通群众往往对政府的政策内容一无所知或者一知半解，没有对政策产生认同感和信任感；加之，如果群众认为政策中有不合理之处，或对政策有异议，也不能及时的反馈给政府部门，政策还是按照原来的样子加以执行，这些都加剧了基层公务员在政策执行时的难度和风险。三是激励机制不健全。基层公务员要在基层群众中开展工作，不论是环境、薪酬还是工作强度、难度上都比其他级别的公务员要艰苦。部分基层公务员在其位却不作为的工作态度也大大影响基层政府的工作效率，一些全心全意为群众谋福利的公务员也没有被给予其适当的物质及精神奖励，这些都严重挫伤他们的工作积极性，这都是因为缺少完善的绩效考核体系：缺乏统一规范的评价标准；评价重结果轻过程；评价主体单一，以上级考核为主，作为服务对象的群众参与度低。

3化解基层公务员政策执行伦理困境的对策

3.1提高基层公务员的道德素质

基层公务员的文化水平及学历较其他级别的公职人员稍低，加之基层政府GDP至上的理念使得政府对他们职业道德的培育不够重视，于是，提高基层公务员的道德素质就成了十分迫切的事情。基层的所有工作都是由一个个基层公务员去贯彻落实的，政策执行的成败也是有赖于这些人员，加强道德教育要从内外两个方面进行着手。一是进行伦理教育。培养和强化公务人员的世界观、人生观、价值观，增强他们作为基层服务人员的公共意识和奉献精神；同时针对不同行业的基层公务员进行相应的培训，提高他们的职业道德修养，培育良好的心理素质，让他们在物欲横流的社会中仍然能够坚守自我，做人民忠实的仆人，全心全意为人民服务。二是强化外部监督。人是自利性的，何况是手中握有权力的公务人员，仅仅依靠公务人员的自觉还不够，必须由外部强制力进行强有力的约束。既包括一系列约束行政人员的法律制度，如行政绩效考评制度、行政问责制度等，运用司法的力量大力惩处那些违逆伦理的行为；同时还鼓励广大人民群众、媒体等社会力量的监督，提高公众参与监督的积极性和主动性。

3.2提高基层公务员的业务能力

基层公务员的业务能力的高低是关乎政策能否顺利执行的重要影响因素。首先，应该强化基层公务员的服务意识，努力实现其身份上的转换：将“管理者”身份转换为“服务者”；在具体的政策执行过程中倡行公正的行政作风，公正行使人民赋予的权力，强化权为民所系利为民所谋的服务意识。其次，要制定科学合理的培训规划和培训课程，灵活采用培训手段，大力拓宽培训形式，着力提高培训效果，努力打造一支勤于学习、善于执行、业务精通、爱岗敬业的干部队伍，增强其政策执行的坚定性、高效性和创造性。再次，加强基层公务员执行能力的培训。基层公务员在政策执行时往往会遇到一些事先无法预知的情况，群众对政策的理解能力如何，是否全然接受都是未知之数，而执行政策时宣讲、统筹兼顾、时事应变等能力不可或缺，具备较高的业务能力可以消除群众对政策推行人员不安感、冷漠、敌对情绪等负面因素，可以改变他们对政策执行的态度，一定程度上会成为政策能否贯彻落实的关键。

3.3健全政策执行机制

首先，政策应在多元主体达成共识的基础上生成。政策在制定之初就应该让包括高层管理者、中层官僚、社会组织、目标群体、普通群众以及基层公务员等多元主体共同参与，在协商的基础上进行对话，反复讨论以达成对政策的共识。政策制定之后还要对政策的可行性以及目标群体的可接受性进行验证，如有不合理或不完善之处再进行修改完善。再次，完善基层绩效激励机制。应该以围绕公共利益为核心目的，重新制定多重绩效考核标准，不再单从绩效来考核基层公务员，而是以德、绩、能三重标准进行考核；参与考核的主体也多元化，分为自评和他评，他评体系中，将上级、同级、下级及群众同时列为评价主体；对基层公务员行政过程中的伦理行为进行考核评估，进行正激励和负激励，以形成正确价值行为导向，以更好的为基层人民服务，维护公共利益。

3.4加快行政伦理立法

虽然涉及伦理是属于非制度性的道德层面的内容，但关乎行政伦理就不只是仅用道德就可以约束的住的。众所周知，道德约束对行政伦理的刚性不足致使违背伦理的成本较低，进而导致违背行政伦理的事件层出不穷，因而，我们还是需要尽快加强行政伦理的法制化建设。行政伦理法制化可以通过对政治共同体道德最低标准的规范性陈述，已有不少发达国家在这方面进行了相关立法，美国的《政府伦理法》，日本的《国家公务员伦理法》，行政伦理立法可以规范公职人员的行政行为和伦理标准，使其明白哪些是普通公众所期待的，哪些是他们所不齿的，在一定程度上对公职人员进行伦理普及，从而可以提前防范他们在政策执行时的伦理失范，也加大对违反伦理行为的约束和打击力度。

4结语

当前，我国政府仍处在服务型政府建设的过程之中，服务型政府的建设最关键在于基层政府，而基层公务员又作为基层政府行政事务的具体执行者，经常要面临服务伦理与责任伦理的双重要求。作为基层的公务员在执行政策的过程中，要在相互冲突的利益关系与伦理价值之间进行选择，由于这样那样的原因常常陷入伦理困境之中。鉴于此，他们需要时刻提高自身的觉悟，提升自身的道德素质和业务水平，区分清公权力与私权力的界限，促进责任伦理的明确化。

参考文献

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