政府信任问题探析

文/李鹏 王隽媛

政府信任问题探析

文/李鹏 王隽媛

党的十八届三中全会提出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。政府公信力问题的核心是政府信任问题，政府对公共权力的使用、对公共责任的履行、对公共伦理的践行、对公共产品的供给以及文化环境、舆论氛围和个体状况等因素都会影响公众对认知政府的信任。要实现政府公信力提升就要进一步明确其主体地位，从政府与公众两个维度入手有效提升政府信任水平。

政府；公信力

一、政府信任的界定

当前，学界从不同的视角对信任的内涵做出了界定，如德国社会学家卢曼认为，从最广泛的意义看：“信任指的是对某人期望的信心，它是社会生活的基本事实。”［1］（P1）波兰社会学家什托姆普卡在他对信任问题的研究中提出：“信任就是相信他人未来的可能行动的赌博。”［2］（P33）从现有对信任问题的研究看，对信任的理解应把握以下几个方面。一是信任是一种关系，信任无论是过程还是结果，都必须要具有主客体，信任是主客体互动关系的产物。二是从心理学的视角看，信任是一种对未来的预期，也就是信任存在着一定的不可预测性和时间的后置性。三是信任程度的强弱取决于主体对客体以往行为表现的认知。

信任作为一种关系的存在，在社会生活的不同领域表现为不同的信任形式，在政府管理过程中就表现为政府信任。从形式逻辑的角度看，政府信任可以简单界定为公众对政府行为期望的信心，政府信任的主客体分别是公众与政府，政府信任关系存在于公众与政府的互动过程之中，信任水平的强弱取决于政府以往的行为表现和公众对政府以往行为的认知水平。对政府信任的理解应该把握以下几个方面。其一，从信任的主客体维度看，政府信任应存在公众信任政府和政府信任公众两种形态，但是，由于政府与公众关系的不对等性，现实中对政府信任的理解一般限定于以公众为主体，政府为客体的维度之下。其二，政府信任主客体存在于公众对政府以往行为的判断与对未来行为的期望之中。其三，政府信任水平的高低取决于政府以往的行为表现以及公众对政府过往行为的认知水平。

二、政府信任的特点

一是政府信任的公共利益性。现代政府行为是围绕着政府职能的履行而展开的，政府在履行政治职能、经济职能、社会管理职能和文化职能的过程中依靠的是其所掌握的公共权力，目的是为了实现与维护公共利益，因此，是否有效地实现与维护了公共利益也就是政府行为公共性的强弱也就成为了判断政府行为以及公众认知政府行为的基本依据，公共利益性成为了政府信任最为重要的属性。

二是主客体的不对等性。其一，政府虽然是被信任对象，但是，在现实社会运行中，由于政府扮演着公共权力行使者、公共产品供给者与公共秩序维护者的角色，因此，政府在与公众的互动关系中处于主动地位，而公众特别是具体的公众个体则处于被动地位。其二，由于政府扮演着社会管理者的角色，因此，在公众与政府的互动中，政府具有在信息上的控制与垄断地位，公众很难甚至不能获得对政府行为全面、有效、真实的认识，对政府的信任存在一定的困难性与模糊性。

三是信任水平的相对稳定性。由于政府与公众在现实社会运行中存在的地位不对等性，因此，作为政府信任关系主体的公众，对政府的信任就存在着一定程度的被动性，然而，公众正常生活的展开却须臾不能缺少对公共产品的利用。如一个人要正常生活就必须首先保证人身的安全，而公共秩序的构建与维护是由政府来承担与完成的，因此，公众不可能因为不信任政府而不去利用政府所提供的公共产品。所以，即使政府的信用下降，公众对政府的信任水平降低，但是，公众依然需要去信任政府，这就使政府信任水平一般都会保持在一个相对稳定的水平。

三、影响政府信任的因素

（一）政府维度

·政府对公共权力的使用

政府是公共权力行使的主体，政府的公共权力是由国家权力机关所赋予的，公共权力是政府实现与维护公共利益的工具，政府行使、运用公共权力的目的是对公共利益的实现与维护。因此，政府的权力行为对政府信用的形成会产生重要的影响。如果政府在使用权力的过程中始终坚持公共利益导向，始终能够正确运用权力，合理运用权力，能够在使用权力的过程中体现对公平、正义价值的维护与实现，能够在使用权力的过程中体现公开、公正和透明，始终严格依照相关程序行使相关权力，那么，公众就会认知到政府对公共利益的维护，就会对政府产生信任，反之，如果政府不能处理好自利与公利之间的关系，在自利性的影响下滥用公共权力，将公共权力异化为牟利的工具，那么政府的信用水平就会下降，公众就不会对政府给予有效的信任。

·政府对公共责任的履行

政府是行使公共权力的主体，获取权力必然要承担公共责任，只有权责相一致才能保证政府对公共权力的正确行使。从政府内部看，政府要根据职能和权限，及时、有效、高质量地完成上级交办的任务，政府公务人员要根据自身的岗位要求完成自身的工作任务，政府的相关行为要在相关法律、法规和制度的框架内运行，政府部门要构建有效、完善的问责体系，要严格执行相关问责程序；从政府外部看，政府要切实履行对公众所作出的各项承诺，要接受权力机关、社会公众和新闻媒体的监督，要按照程序及时回应外部监督对政府提出的质询和监督建议。政府只有承担起相关责任，有效履行相关责任行为，有效实现与维护公共利益，才能提高自身的信用水平，公众才会赋予政府信任，反之，不负责任的政府是很难赢得公众信任的。

·政府对公共伦理的践行

公共伦理是指政府在实现与维护公共利益过程中，政府行为所体现出的对公平正义、公序良俗、社会公德等价值的体现。公共伦理是政府行为的内在价值追求，是对政府行为的内在约束，政府在实现与维护公共利益的过程中，既要努力兑现对公众的相关承诺，依法、依规行使公共权力，又要在法律和制度的基础上体现出政府行为的公平、正义、道德和以人为本的价值；既要使政府行为体现出工具性，又要使政府行为彰显出价值性。政府对公共伦理的践行是对政府行为提出的更高要求，具有高度伦理性的政府行为更容易获得公众的有效认知，更容易获得公众发自内心的认同，反之，如果政府的相关行为是严重违背公共伦理的，那么即使政府实现了其行政目标，公众也难以对政府给予高度的信任。

·政府对公共产品的供给

政府是公共产品的供给主体，政府对公共利益的实现与维护主要通过提供公共服务与供给公共产品来完成，因此，政府公共产品的供给对政府信用的构建就具有了重要的影响。如果政府能够不断加强制度建设、不断完善体制机制，不断根据公众的需求和社会的发展提升自身的公共产品供给能力，不断为公众提供优质、及时、有效的公共产品与公共服务，那么公共利益就会得到有效的实现与维护，公众就会对政府给予有效的信任，反之，如果政府不能根据公众的需求和外部环境的变化适时的提升公共产品的供给能力，不能在现有能力水平下，为公众提供优质、及时、有效的公共服务与公共产品，那么，公众就会对政府供给公共产品的意愿与能力产生质疑，就会对政府行为产生不信任，进而导致政府信任水平的下降。

（二）公众视角

在政府具有一定信用水平的前提下，公众对政府行为的认知情况就会成为影响政府信任水平的又一个主要因素，公众的认知能力与水平会受到文化环境、舆论氛围以及政治态度的影响。

·文化环境对公众认知政府行为的影响

一是传统文化的影响。人是文化的产物，对其影响最为深刻的是传统文化，一个国家、地区传统文化的特点会对公众对政府行为的认知产生重要的影响。二是政治文化的影响。政治文化是制度文化、意识形态以及传统政治思想的综合构成，其特点由现有政治意识形态主导，公众长期处于一定的政治意识形态之中，长期生活在一定政治制度之下，必然会从思想上受到政治文化的影响，这种影响必然会作用于公众对政府行为的认知过程。三是社会文化的影响。随着社会的发展，不同历史时期，每个社会都会在经济、科技以及社会发展的推动下，形成一个时期特有的文化环境，这些文化环境虽然会不断发生变化，但是，它依然会对一定时期内深处其中的公众产生重要的影响。

·舆论氛围对公众认知政府行为的影响

公众对政府行为的认知既有直接认知即通过和政府的直接接触，也有间接认知即通过舆论报道认知政府行为，两种途径虽然都会对公众认知政府行为带来影响，但是，在现实环境中，由于公众和政府直接接触的有限性，公众更多是通过传媒途径来认知政府行为，因此，传媒环境会对公众认知政府行为产生重要的影响。如果公众所处的舆论氛围是一个以理性、客观传播为主，以坚持营造社会的公平、民主、正义氛围为责任，以维护和实现公共利益为任务的舆论环境，那么，公众就会通过舆论所传导的信息，对政府行为产生正确的认知。反之，如果一个社会的媒体是以牟取私利为价值取向，以迎合社会对爆炸性、猎奇性和好奇性心理为目的，那么，社会舆论就会产生对政府负面信息报道的偏好，就会造成对政府行为报道的价值偏离甚至误导公众对政府的认知。因此，在这样的舆论环境下，即使政府完全实现了对公共利益的实现与维护，政府行为高度体现了道德伦理的价值诉求，那么，公众也不能有效认知政府行为，进而导致公众对政府信任水平的下降。

·个体状况对公众认知政府行为的影响

社会生活中，公众由于所处地域、文化和职业的差异以及个人教育、先天素质和人生际遇的不同，在社会生活中会呈现出不同的利益诉求、心理状态和认知特点。社会公众是由每一个微观的个体构成的，整体的认知状况是对个体认知状况的整体性反应，因此，在关注公众对政府整体性认知的过程中，一定要关注个体以及由个体构成的群体在微观上对公众认知政府行为的影响，这种影响集中表现在以下几个方面。一是不同利益诉求的影响。不同利益诉求的社会群体对政府行为的认知会受到自身利益要求的影响，会在不同立场上对政府行为产生不同的认知，这种认知或是增强、或是减弱政府的信任水平。二是心理状态的影响。社会个体及群体在不同的时间段会形成不同的心理状态，在特定心理状态下如公众在遇到灾难的过程中，由于其心理受到严重冲击，这些公众在心理上会对政府产生极度的依赖感和极度的挑剔性，因此，公众对政府行为的认知就会产生偏差。三是个人认知能力的影响。不同教育水平、先天素质对公众认知政府行为会产生较大的影响，有的甚至会导致公众难以对政府行为给予有效认知，导致对政府行为的漠然与对政府信任的缺失。个体状况对公众认知政府行为的影响是多方面的、微观的、隐蔽的，但是，在一定的条件下，个体在认知上的变化就会传导到整体认知当中，就会改变公众整体对政府行为的认知。

四、提升政府信任水平的路径

第一，要不断提升政府自身的信用水平。其一，政府要切实、有效履行公共权力，规范权力使用行为，要依法、依规使用权力，提高行政行为的合法性与合理性。其二，政府要不断强化责任意识，做到权责相一致，不断加强和完善问责机制与体系，不断提高问责效力，不断规范问责程序，增强政府的公共责任性。其三，政府要不断提升行为的公共伦理性，要提高行为的公平性、正义性以及合理性。其四，政府要不断提升对公共产品的供给能力与水平，不断改进供给机制，要加强公共服务供给的市场化改革，不断提升对不同需求公众不同层次公共产品的供给。

第二，政府在提升自身信用水平的同时，还要高度关注文化、舆论和个体状况对政府信任水平的影响。其一，政府要在加强自身建设的同时，高度重视对传统文化、政治文化和社会文化对公众产生影响的回应，要将文化对公众的影响给予充分考虑和科学利用。其二，政府要在加强自身建设的同时，不断营造良好的舆论氛围，政府要加强对社会舆论氛围的构建与引导，要学习现代传媒的规律，要善于运用现代传媒，有效传播主流信息，要不断提升自身的公共关系能力，加强对政府自身的形象塑造，从而通过政府公共形象的提升增强公众对政府的信任水平。其三，政府要在加强自身建设的同时，提高对个体的关注。政府要树立宏观与微观两个视角，既对公众的整体性认知水平与特点给予有效把握，同时，也要从微观上对不同地域、不同利益诉求和不同认知能力的社会群体和个体给予有效关注，以不断提升公众对政府认知的合理性与有效性。

［1］卢曼.信任［M］.上海:上海世纪出版集团，2005.

［2］彼得·什托姆普卡.信任--一种社会学理论［M］.北京：中华书局，2005.

李鹏，中共长春市委党校公共管理教研部讲师，东北师范大学政法学院博士研究生，研究方向：比较政治制度，公共管理；

王隽媛，东北师范大学环境学院讲师，研究方向：比较政治制度，公共管理。

责任编辑 解梅娟

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10.13784/j.cnki.22-1299/d.2016.04.009