关于供给侧改革背景下的税制改革思考

冯守东

关于供给侧改革背景下的税制改革思考

冯守东

本文拟从供给侧结构性改革的背景及理论要义出发，结合公平和效率两个方面，对我国改革开放以来税制改革进行客观评价，针对我国税制存在的问题，提出今后税制改革的方向，以及在税收征管体制方面的配套改革措施。

供给侧改革；税制改革

一、供给侧结构性改革的背景及理论要义

(一)供给侧结构性改革的提出

改革开放以来，中国经济在需求的强力拉动下保持了20多年的高速增长，然而，进入21世纪以后，特别是2007年世界性金融风暴之后，社会经济也进入低谷，需求端“三驾马车”乏力，投资出现严重的结构性问题，出口和国内消费出现明显萎缩，政府的4万亿元投资以及后续投资也难以改变整个经济的下行态势，换言之，政府主导的需求管理政策失灵，经济增长动力亟待转换。

2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第11次会议上指出：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动社会生产力水平实现整体跃升。”他强调：中国经济面临三大结构调整，即经济结构、增长动力结构和增长方式结构的重大调整。中国经济需要由要素驱动、投资驱动转向创新驱动。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确指出：“以提高发展质量和效益为中心，以供给侧结构性改革为主线，扩大有效供给，满足有效需求，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。”

(二)供给侧结构性改革的理论要义

供给侧结构性改革就是从供给侧切入进行结构性调整与改革，扩大有效供给，满足人们需求，实现供给与需求协调发展。所谓“供给侧”因素或供给侧力量，包括经济活动主体、生产要素(如劳动、资本、土地等资源、企业家管理、政府管理等)、要素升级(如技术进步、人力资本提升、知识增长、信息化等)、结构变动(如工业化、城市化、区域经济一体化、国际化等)、制度变革(减管制、减垄断、减税收等)等。也就意味着，供给侧结构性改革，并不是仅仅从一个或少数几个因素上做文章，而是要在上述所有因素上下工夫，实现全方位提升和优化，是全要素实现跃升，从根本上解决经济增长动力不足的问题。同时也意味着，要通过改革生产关系来解放生产力。因此，制度变革是供给侧改革的“重头戏”。

供给侧结构性改革注重制度供给和劳动力供给、技术供给三个方面。需求测有投资、出口和消费“三驾马车”，而供给侧有三大发动机，即制度变革、要素提升和结构优化。这是经济增长的动力结构。要通过制度变革消除供给侧五大财富源泉方面的供给抑制，这五大财富源泉包括：(1)人口和劳动；(2)土地和资源；(3)资本和金融；(4)技术和创新；(5)制度和管理。供给侧改革要解决经济结构问题，包括：产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、收入分配结构和劳动力结构等。

供给侧改革的主要着力点包括以下几个方面：(1)培育新主体。提高企业的竞争力，增强企业的活力；培育创客和专业人才，激发其积极性和创造性；培育创新型区域，提高区域竞争力；提高科研院所、高等院校和各种社会中介组织的综合能力，激发其活力；建立一些国家创新平台或组织，提高其运行效率；建立服务型、创新型政府，提高政府管理和服务效率。(2)增加要素的有效供给。包括劳动、资本、资源、好环境、企业家管理、政府管理的有效供给等。(3)推进制度变革。包括减管制、减垄断、减税收、减货币超发等。(4)推进结构优化。包括新型工业化、新型城镇化、区域经济一体化和国际化等。(5)推进要素升级。包括促进技术进步、提升人力资本、促进知识增长、推进信息化等。(6)调整存量。短期内要完成五大任务，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。(7)培育增量。寻找新动力，发展新产业，开拓新空间，形成新模式。具体包括开发新技术、发展新产业、培育新业态、开发新区域、塑造新品牌、形成新模式等。因此可见，质量、效率和创新，是供给侧改革的一条主线。

从供给侧改革的实质上讲，要形成市场新主体，就要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时又要正确发挥政府的作用；要培育发展新动力，就要进行全面改革，通过全面创新形成新的经济增长点，通过提高全要素生产率来实现经济可持续发展；要发展战略新产业，一方面要尊重和顺应经济规律、市场规律，让市场及时出清，避免资源浪费，及时化解经济泡沫，避免系统性风险；另一方面要大力发展新产业、新技术、新业态等。

从政府管理方面看，要解除三大供给约束：(1)高行政成本约束。(2)高融资成本约束。(3)高税收成本约束。通过改革实现以下目标：降低企业融资成本，增强金融对实体经济支撑能力，进一步简政放权，助力创业创新，搞活微观，增强企业竞争力，减轻企业税费负担等。

供给侧改革将贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，其根本目的是解放生产力，提高社会生产力水平，提高供给能力，提高社会生活水平，实现小康和中华民族伟大复兴。

二、当前税制改革面临的问题

(一)现行税制公平问题

1.在我国经济通货膨胀的情况下，税收制度因不适应这种经济环境而出现许多问题，主要表现在以下方面：

(1)税制的抑制效应严重。人们对现行税制极其不满的原因之一，是高边际税率挫伤了人们储蓄、劳动供给的积极性，抑制了企业家精神。很高的边际税率还导致大量的公开欺骗行为和地下经济活动。

(2)逃税和避税现象普遍。1994年分税制改革以来，我国地下经济规模呈现不断扩大的趋势，税收流失规模也在不断加大。但随着经济的发展和税务机关征管水平的提高，税收流失率逐步下降，从1994年的近50%下降到2013年的20.81%，年均下降1.51%，这20年的平均税收流失率为33.67%。税收流失率不断下降主要归因于纳税人税法遵从意识的提高、税务机关征管能力的提升和税收制度的逐步完善。据测算，我国近20年税收流失总量为215 295.33亿元，年均流失量为10 764.77亿元，这只是初步估计，大体上反映了我国自1994年税制改革以来地下经济的发展规模，一定程度上符合我国实际情况*许月刚主编：《我国税收社会化管理研究》，中国税务出版社2015年版。。

(3)通货膨胀导致现行税制不公平。我国经济在快速增长的同时，伴随着较高的通货膨胀，而高通货膨胀作用于大部分未指数化的税制，使不公平程度恶化。由于税收减免、储蓄利息等都未指数化，也就是说，没有与价格水平同步增长，所以，纳税人纯粹因通货膨胀而进入到更高的纳税档次，出现税率攀升，而减少了他们的实际收入，降低了消费。

2.我国面临世界经济全球化带来的发展机遇和挑战，需要按照新的发展战略对税收制度进行改革和调整；而工业化国家在普遍降低税率，使投资环境本来就不如工业化国家的中国，要想发展经济，就得相应地降低税率；我国虽然对商品税过于依赖，但其企业所得税在税收收入中所占比重高于发达国家。而发达国家减税的主要对象是公司所得税，也包括个人所得税，因而给我国造成财政上的压力。

(二)现行税制效率问题

1.税收法制化建设滞后，需要进一步为企业创造公平竞争的法制环境。中国税收立法层次偏低，条例、暂行性条例、规章、临时性政策比较多，导致税收执法偏软，给税收征管及税收功能发挥带来根源上的制约。如目前只有企业所得税法、个人所得税法、车船税法和税收征管法四部税收法律，大多数税种为条例或者暂行条例等行政法规，税收法律并未占主导地位，税收基本法、环境税立法、社会保障税立法等有待积极推进。现行税收法律、法规与其他法律法规衔接不够，需要及时修订，进一步为企业创造公平竞争的法制环境。

2.税收的宏观调控作用未能充分发挥，影响了税收的经济效率。税制改革基本上是由三大领域的公共风险所引发，即经济领域的公共风险、社会领域的公共风险和生态环境领域的公共风险。然而，现行的税制在贯彻政府的宏观调控意图方面功能有限：一是在经济领域的公共风险调控方面作用有限，如对第二产业征收增值税，对第三产业征收营业税，导致第二、第三产业发展难以融合一直是困扰我国经济发展的一个问题，虽然随着“营改增”的逐步推进，这一问题逐渐得到解决，但在经济领域的其他风险调控方面，作用仍未充分发挥。二是税收政策在调节社会领域的公共风险，尤其是调节收入分配方面作用有限。三是在生态环境领域的公共风险调控方面，现行的税制体系作用还是比较有限，如税目范围过窄、征收方式不科学、税负较低、税款归属不合理等。

3.宏观税负水平偏高，不利于经济有效运行。美国《福布斯》杂志曾经推出的榜单显示，中国内地“税负痛苦指数”一直居全球前列。尽管有关专家通过科学计算论证我国的税负水平并没有公布的那么高，但我国的税收收入和财政收入增速一直高于GDP增速却是不争的事实，而居民并没有充分享受到经济高速增长的成果。很多研究结果表明，我国当前财政收入规模总体偏大。如2012年中国宏观税负水平为19.4%，若加上政府收费及政府性基金，则高达35.6%，接近发达国家水平。宏观税负水平偏高，既不利于居民收入的合理增长，也不利于政府对国民收入分配结构调整作出科学的宏观决策。

4.税收收入结构有待优化。流转税比重偏高而所得税比重偏低，总体来看，流转税占比约为70%，所得税约为30%。其中，个人所得税所占比重过低，约为9%。这种流转税和所得税税制结构与当前的收入差距大的经济社会形势不相适应，削弱了税收的调控职能。从税收收入来源结构看，企业纳税的比例和企业来源的税收比例占全部税收收入的90%，来自个人缴纳的份额只占10%。表明我国整个税收结构不均衡问题突出。

5.政府间权责划分、财政关系不明晰，妨碍政府履行责任。1994年的分税制财政管理体制改革在收入划分和转移支付两方面取得了明显进展，但是长期以来，中央、地方在“分事、分权、分管”三个问题上一直划分不清，分税制变成了“分钱制”。导致地方政府为获得足够收入，采取“土地财政”政策、巧立名目收费等，特别是近几年地方债大幅度增长，透支了未来经济发展的资源，经济发展可持续问题日益凸显。从税收征管体制看，国地税两家在税收征管职责划分上不够科学，信息壁垒客观存在，双方征管合作难到位，在一定程度上影响了税收征管的质量和效率。

三、今后税制改革和税收征管体制改革的方向及建议

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，要深化财税体制改革，建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度，并对相关工作进行了部署。这就为“十三五”时期财税体制改革指明了方向、提出了要求。

1994年的大规模税改，源于计划经济向市场经济转轨，并初步搭建了市场经济的税制框架。当前我国面临日益复杂多变的国内外形势，按照推进国家治理体系与治理能力现代化的要求，应当围绕税收治理体系和治理能力现代化做文章，一方面完善相关立法，构建现代税制体系，另一方面改革完善现行税收征管体系。根据“五位一体”总布局、总要求，进一步完善税收法制，强化税收法治化，提高税收征管能力，追求税制公平和管理公平，在稳定宏观税负前提下，继续完善结构性减税政策，减轻税制的抑制效应，减少对经济的扭曲，缓解通货膨胀的不良影响，在调节收入分配和环境治理方面能有所作为。

新一轮税制改革应当对照供给侧结构性改革要求，进一步完善税收治理体系，提供有效的制度供给，提升税收治理能力，重点解决税制以及税收征管方面的公平、效率问题和科学规范问题。

(一)简化税制，为经济结构转型升级注入动力

深入推进“营改增”，尽快完成“两税并轨”。一是统一并重新划分增值税纳税人身份认定标准。目前增值税一般纳税人和小规模纳税人认定标准有两套，一套是原增值税一般纳税人50万元和80万元收入标准，另一套是“营改增”试点增值税一般纳税人500万元收入标准。这两套标准应该统一起来。500万元标准偏高，使大部分原营业税纳税人不能作为一般纳税人管理，增值税上下游链条作用不明显甚至不存在，因此就削弱了这次增值税改革的意义。二是简化增值税税率。“营改增”之后，增值税税率档次过多，征收率也由3%一档变成3%和5%两档，再加上减半征收，实际执行税率就更多，这使得税制变得较为复杂，反而容易导致偷税和避税，增加税收成本，影响经济效率。三是“营改增”的很多政策是从营业税平移过来的，在税收的机理上不一定符合增值税原理，需要逐步完善。

进一步清理和规范税收优惠，强化税收公平。我国税收优惠散见于各个税种，许多是历史遗留下来的，与形势的发展已不相适应。一方面应该合并简化，另一方面应该配合国家新的发展战略研究制定相应的优惠政策，建立科学、稳定的税收优惠政策体系。如建立促进自主创新和完善推动产业结构优化的政策体系；建立鼓励劳动就业的政策体系；建立促进资源环境保护和可持续发展的政策体系。

(二)拓宽税基，减轻经济波动对财政收入的负面影响

把尚未纳入税收调控的对象纳进来，把适宜征税而目前征费的项目涵盖进来，增加税源，扩大税基。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，要“调整消费税征税范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。这是因为消费税不仅是调节收入分配的重要工具，还具有调节价格、引导消费和保护环境的作用。对消费税进行改革时要注意明确课税对象，合理划分消费品档次，对不同档次的消费品实行不同的税率。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》还指出，要“加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税”。随着全国大中城市个人住房信息的联网，下一步需要继续完善房地产市场价格评估制度，为全面开征房地产税做好准备。也可以开征新税种，如开征社会保障税取代现行的职工养老保险、失业保险、医疗保险基金收费，把对环境保护等的各种收费改为开征环境保护税等。这将有利于建设资源能源节约、环境友好型社会。

建立完善的资本利得税税制体系。我国经济模式正从工业经济、实体经济向资本经济、知识经济转型，资本收益占比将大幅度上升；特别是全球化背景下跨国资本运作的复杂性及其隐匿性，已导致大量税收流失；如何全面调控资本运作的效率，调节收入分配差距，特别是对跨国资本运作的税收监管，是值得研究的重要课题。我国对资本利得征税的规定散见于相关税收法律，并没有形成一个专门的税种，对资本利得的课税缺乏科学严密的制度规定。在这方面可以借鉴美国等经济发达国家资本利得税制度，建立既符合我国实际又具有全球视野的资本利得税制度。从税收征管上也有利于国际税务合作。

(三)降低偏高的名义税率，有助于抑制偷逃税

由此可以缩小名义税率与实际税率之间的差距。我国主体税种的最高边际税率比较高，而且在主体税种以外，我国还有消费税和其他地方税，使得宏观税负的名义税率较高，不利于我国招商引资以及吸引全球优势资源。具体而言：一是要削减高的名义税率，如增值税17%的税率；二是降低所得税税率。如降低高新技术企业15%的所得税率(如降至12%)以鼓励高新技术企业快速发展，降低小型微利企业20%的所得税率(如降至15%)以扶持小型企业迅速成长，降低个人所得税各级累进税率，特别是降低较低档次的税率，以减轻工薪阶层税收负担，提高纳税遵从。

(四)推动税收社会化管理改革，以“严征管”促进税收公平，为减税铺平道路

按照国家治理现代化战略要求，要转变思想观念，正确处理好政府、社会和市场三者职能关系，形成税收公共治理格局，加快实施税收社会化管理改革，建立以税收核心业务体系为聚焦的六大体系：即税收核心业务体系、税收法律体系、税收信用体系、涉税信息管理体系、社会化服务体系和社会化监督体系。

随着大数据时代、知识经济和网络经济的发展，社会化的税收征管制度是发展的必然趋势。对税收的管理体系将由单纯依靠税务机关管理的线型体系转变为由全社会参与的网型体系，国家将运用法律和行政等手段，调动相关社会力量参与到税收征管工作当中，为税务部门的征收管理提供强大的社会支持，从而提高税收管理的效率，实现税收公平，减少税负不公对社会经济的扭曲，促进市场公平竞争，减少名义税率与实际税率之间的差异，提高全社会税法遵从。税收社会化管理是税收现代化和社会文明的显著标志。它能在很大程度上实现税收管理公平，税收流失将大大减少，这将为通过改善税制实现减税提供良好条件。

(五)加快税收立法

组建税收立法委员会，组织经济学家和财税专家作为立法委员会专家组成员。加强税收调研，认真对各项税制进行效应分析，对税收征管的质量和效率进行评估，找出对经济发展不利的因素，大胆进行制度变革和政策调整，尽快完成各实体税种的立法，形成与社会经济发展相适应的现代税制体系。

(六)完善分税制财税管理体制

在分事、分权、分管三个方面做好规划。进一步明确中央、地方权责，准确科学地划分事权、税权。一方面解决好地方财力与其支出责任匹配的矛盾，另一方面解决好税收管理权限与其地方税系匹配的问题。同时，为提高征管效率，要加快落实总局《国地税征管工作规范3.0》，深化国地税合作，不断创新征管方式，实现从业务整合向业务融合转变，从物理组合向化学融合发展。

(七)进一步提升税务人员素质，优化人才配置

要素升级和结构优化，这也是供给侧改革的重点。对于税务部门而言，要着力提高税务人员的素质和工作能力，应对税制改革和征管体制改革带来的双重压力。近几年，税务系统新入职干部人数少，干部老龄化现象严重，如何使税务干部从经验管理走向知识管理，这是一项艰巨的任务。对现有干部：一是做好知识培训和业务技能培训。二是强化激励机制，鼓励创新，而且让业务能力强且工作业绩突出的干部得实惠。三是优化人力资源配置，充分发挥人的才能，提高整体效率。四是结合税制改革和形势发展要求，引进各类专业人才，进一步优化人才结构。

1.贾康：《新供给：经济学理论的中国创新》，中国经济出版社2013年版。

2.贾康：《苏京春“供给侧”学派溯源与规律初识》，《全球化》，2016年第2期。

3.贾康、冯俏彬：《新供给：创构新动力——“十三五”时期“供给管理”的思路与建议》，《税务研究》，2016年第1期。

4.李佐军：《“供给侧改革”为何是势在必行之举》，《上海证券报》，2015年12月17日第A03版。

5.许月刚主编：《我国税收社会化管理研究》，中国税务出版社2015年版。

Reflections on the Reform of Tax System in the Background of Supply-side Reform

Feng Shoudong

Based on the background and theories of supply-side structural reform，this paper evaluates our national tax reform since the reform and opening-up combined with efficiency and fairness.We propose the direction of tax reform and relevant measures of the reform of tax administration aimed at problems of our tax system.

Supply-side Structural Reform，Tax Reform

扬州市扬州税务学院