项目体制与产业政策的泛滥

郑世林

项目体制与产业政策的泛滥

郑世林

近年来，我们看到无论从中央部委、地方政府，还是基层政府，都出台了大量的产业政策(产业规划、部门政策和规定、措施、指导意见，等等)，产业政策多的真是不胜枚举，并出现了泛滥现象。市场中企业要谋发展，必须盯住产业政策，也就是通常所说的必须把脉政策取向，产业政策对企业行为也产生了深刻影响。进入21世纪之后，产业政策引导经济发展成为中国经济的一个模式、一个规律，也是一个特色。这种产业政策引导模式，最近引起国内经济学界的广泛关注和讨论，在此我们不对这场讨论做任何评价。本文将着重阐述中国产业政策泛滥背后的一个重要驱动原因——项目体制，以探寻更加科学的政府经济治理思路。

试想一下，如果中央部委单纯制定产业政策，没有任何项目资金的支持和激励，估计地方政府很难有兴趣或者激励去执行这些产业政策。从微观层面来讲，对于市场中追求利润最大的企业而言，如果他们不能从政府制定的产业政策中得到任何好处，企业家们也不会去理睬这些产业政策。而在中国为何产业政策却如此受到各级政府和企业家群体的“追宠”呢？我们认为，中国产业政策之所以能够发挥作用，其重要原因在于产业政策背后有财政资金的扶植。往往政府出台一项产业政策，政策背后都有大量的专项财政资金的支持。

1994年分税制改革之后，中央财政出现了集中化，尤其进入21世纪，专项转移支付资金几乎占转移性财政资金的半壁江山。随着专项资金比例攀升，各大部委在中国经济治理中发挥着越来越大的作用。可以观察到，大量中央向地方转移资金越来越多戴上了“专项”或“项目”的帽子，采用申请的方式下发到地方政府乃至企业。这种专项模式也影响了地方政府，地方政府也迎合中央政府设置更多的专项项目，一方面，通过专项项目打造和包装一些产业或企业，更容易获得大量中央专项资金；另一方面，专项项目也有利于地方政府引导产业发展，实现招商引资，带动区域经济发展。从中央到地方政府经济治理逐步专项化或项目化，这形成了中国特色的项目体制治理模式。由于项目是一个为完成特定目标而形成的组织单位，项目并不归属于常规组织结构，作为一种类似“临时委员会”的组织形态，与官僚科层体制直接对立。所谓项目体制就是指政府治理充分运用项目管理思想，凭借项目的临时性组织结构特征，来打破和统合目前条条块块的科层体制，并充分利用市场手段通过动员企业来实现其计划目标的经济治理模式(郑世林，2016)。

在该体制下，各大部委为了从中央财政资金中切到更大的“财政蛋糕”，下属部门尽可能地制定更多的产业政策。之所以如此，还因为制定有吸引力的产业政策，不仅能够增强部门利益，也能够强化对地方政府和企业的经济动员能力。在通常情况下，这些部门将产业政策和专项资金一起打包为项目，发布各种项目指南，地方政府和企业想要得到项目政策和资金，必须通过申报才能获得资助。这种申请机制引发了各级地方政府围绕着“专项”或“项目”资金的竞争运动。而且，地方政府为了迎合部委产业政策，各厅局同样制定了大量的产业政策，以调动基层政府和市场企业的积极性，从而获得更多的财政专项资金来做大GDP。此外，为实现企业利润最大化，来自“四面八方”的产业政策也成为企业争夺政府项目资金的重要风向标。最终，这种带有“半计划和半市场”的项目体制，引发了各级政府产业政策的泛滥。我们又可以观察这样的事实：各级政府不断出台各式各样的重点产业、支柱产业、新兴产业、特色产业扶植等政策。其背后涌动的主要原因是，政府有激励通过项目体制来主导或引导地区经济发展。

这种特色模式在当前政府治理结构和产业追赶背景下，具有一定的时代色彩和积极意义。具体表现为：一是项目体制可以打破五级行政体制的僵化，直接跨越各个科层，配置到希望资助的企业，降低了各部委经济治理的行政成本。二是项目体制以项目资金为突破口，可以吸引地方配套资金，银行贷款和企业自有资金，发挥出“四两拨千斤”的杠杆作用，不仅可以实现重点产业的赶超发展，还可以在国际贸易中集中优势兵力提高出口竞争力。三是项目体制可以更多利用市场竞争的手段，调动各个企业的积极性，优中选优来配置财政资金，这也避免了地方政府直接办国有企业所带来的计划经济的效率低下。因此，加入WTO之后，我国工业飞速发展，以及在国际贸易中取得的成就，与项目体制驱动下所采取的产业政策不无关系。

项目制是中国政府治理从“块块主义”转向加强“条条主义”的最重要的制度体现，与财政包干下的地方财政分权逻辑恰好相反，它是一种“集权——竞争性授权”的中央与地方政府治理模式。这种模式体现了中央政府经济治理的“制度理性”，强化了中央集权的效果，加强了中央对地方政府自上而下的控制能力，与此同时也弱化了地方政府对中央经济控制力的分化，因而标志着地方统筹经济社会发展权利的明显上移，一定程度上削弱了地方发展经济的自主性和创新性。项目制通过对地方政府的项目竞争性授权，不但发挥了财政“四两拨千斤”的效果，而且将有限的财政资源配置到更符合中央政府治理意图的地方政府，相比传统科层制“弥散型”资源分配更能实现资源优化，这种体制一定程度上推动了中国的经济发展。

然而，随着中国技术不断接近世界技术前沿、劳动力成本大幅攀升、国内国际市场出现了供大于求的格局，政府继续通过这种带有“半计划”项目体制模式来不断出台各种干扰市场经济的选择性产业政策，就会造成市场难以消化产能、地方政府债务、企业不公平竞争、企业创新乏力等深层次负面问题。尤其是2008年国际金融危机发生后，中央政府通过项目体制来振兴十大产业，但这种刺激计划在外部市场供大于求的背景下，造成了严重的过剩产能问题，而且地方政府背上了沉重的债务。由于刺激计划延缓了落后产能的生命周期，企业全要素生产率大幅下降，造成了严重的粗放式高速增长的模式，2012年之后中国经济增速出现了快速下滑。

另外，由于中央(上级)与基层政府、企业等基层组织存在天然的信息不对称问题，许多支农、消费者补贴、新能源等项目往往存在被基层组织反控制的问题：一些地方政府“灵活”利用农地整理、旧城改造、光伏发电等项目政策转化为商业用地来获取土地财政，将项目政策内化为地方政府“造城运动”的跷跷板；基层地方政府、企业、农村、企业农村合作社等在惠农、家电下乡、新能源汽车、淘汰落后产能等众多项目上存在大量合谋“骗补”的现象，成为国家经济发展的“蠹虫”。

我们认为，一方面，中国政府应该不断收缩项目体制的应用边界，逐步将项目体制从市场决定领域逐步退出，这也意味着在竞争性行业的大量相关产业政策的退出。政府应该逐步取消重点产业、支柱产业、特色产业、新兴产业等专项资金，减少部委和地方政府制定各种产业政策的冲动，不断硬化企业软预算约束，破除政策和项目资金优惠企业的“温室”，真正实现依靠企业自身生产率提高和研发投入来驱动企业发展。而在垄断性行业，政府应该加大放松管制力度，允许民间经济进入到垄断性行业进行市场化竞争，激发基础性产业的效率和发展活力。另一方面，在当前面临经济下行的局面下，政府应该从抓“点”的项目体制向政府抓“面”的普惠制转型。首先，深化财税改革，增加地方财政分配比例，以及提高一般性转移支付比例。其次，中央部委更应该发挥公共服务职能，减少市场竞争领域的专项项目，弱化通过产业政策对地方产业经济发展的干预。第三，政府减少税收比通过制定产业政策以项目形式来补贴部分企业可能更有利于经济发展。从企业征税到中央，然后返回到地方政府，再补贴到部分企业，这不仅不利于企业公平竞争，而且政府一般难以有效识别哪些企业更适应市场，提高了整个交易成本。第四，政府应该着力建设企业公共服务平台，提高政府公共服务效率。公共服务平台是政府向企业提供的公共服务产品，每个企业都可以平等共享政府的阳光服务；与此同时，政府减少行政审批环节和优化流程，清理不利于公平竞争的产业政策，提高政府公共服务效率。最后，政府职能也要进行大步伐改革和调整，从政府引导经济发展的模式，逐步转换到为市场中企业提供更加优质均等化公共服务的服务型政府模式。

1.郑世林：《中国政府经济治理的项目体制研究》，《中国软科学》，2016年第2期。

2.郑世林、周黎安：《中国政府专项项目体制与企业自主创新》，《数量经济技术经济研究》，2015年第12期。

郑世林，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副研究员，技术经济理论方法室副主任，北京大学光华管理学院博士后，《产业经济评论》荣誉主编，北京大学产业技术研究院特聘研究员，太原理工大学客座教授。还兼任中国信息经济学会常务理事，工信部产业政策研究专家库成员，中国工程院知识中心战略新兴产业专家库成员。研究方向：技术经济学、产业经济学、政治经济学。已在China Economic Review，Telecommunications Policy，Energy Policy，《经济研究》、《世界经济》、《经济学(季刊)》等国内外期刊上发表论文40余篇。主持国家自然科学基金、国家统计科学重大项目、教育部人文社科等课题20余项。荣获第四届“蒋一苇企业改革与发展学术基金奖”、中国工业经济学会第三届“青年优秀成果奖”等荣誉。

中国社会科学院数量经济与技术经济研究所