安徽省城市社区管理体制创新的比较研究
——铜陵模式与滨湖模式

2016-03-28 09:29苏立宁

滁州学院学报 2016年1期

赵　丽，苏立宁

赵丽，苏立宁

摘要:安徽省在全国社区管理体制改革的大背景下进行体制创新，形成以铜陵模式和滨湖模式为代表的改革试验田。对铜陵模式和滨湖模式改革实践的分析比较，发现两模式的改革共同点、各自的特色以及共同存在的问题，从而为进一步推进全省社区管理体制创新提出了合理化建议。

关键词:铜陵模式；滨湖模式；社区管理体制

一、改革背景

随着我国工业化、城市化进程的快速推进，我国城市人口已占总人口的一半多，社区管理已成为我国基层社会管理的重中之重。传统的“街居”模式已经无法适应现在的社区发展，城市街道办事处(以下简称街道办)作为政府的一个派出机构，陷入一种“二传手”的尴尬境地，它需要从区里面领取任务然后再分配给社区居民委员会(居委会)，这样就会出现和居委会的职能相重合的情况，不利于优化政府的资源。街道作为中间层，垄断了资源配置和人事安排的权力，导致社区难以及时有效处理辖区事务，服务人民群众。街道办的行政化趋势慢慢蔓延到社区居委会，社区行政化倾向严重。根据调研发现：社区在事务分配上严重失衡，行政事务占70%，居民自治占20%，公共服务仅占10%。[1]由此可见街居矛盾已经是城市社区管理体制改革的重点，居委会的现行体制与城市管理不能适应。中共中央办公厅、国务院办公厅在2000年颁布了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》, 由此拉开了社区管理体制改革的序幕，全国各地陆续开始探索撤销街道办事处的基层城市管理体制改革。在全国城市社区管理体制改革的推动下，安徽省各地在自身积极探索的过程中探索出了新的模式。铜陵市作为安徽省比较有代表的中小城市，2010年7月开始被确定为全省社会管理改革创新的试点城市。铜陵启动了“区直管社区”的改革方案，形成了 “铜陵模式”，成为安徽省社区管理体制改革排头兵。2012年初，安徽省委省政府下发了《关于扩大社区管理体制改革试点的指导意见》，要求全省各市根据本地情况作出综合安排，形成1+x改革模式。其中提出：“要充分发挥社区在社会管理中的基础性作用，创新社区管理模式，探索推进社区综合管理体制改革”。[2]随后，合肥市创立了首个社区体制改革试点街道级大社区——滨湖世纪社区。2013年初，滨湖世纪社区服务中心在包河区正式挂牌成立。这标志着社区管理模式由传统街居管理模式向现代社区治理模式转变，为全省的社区管理体制改革探索了一条新的思路。

二、铜陵模式与滨湖模式的创新实践

(一)铜陵模式

2010年，铜陵市开展以“撤街并居、强化自治、提升服务”[3]为核心的社区综合体制改革试点工作，在全市大规模撤销街道办，组建新的社区组织架构，形成了独特的“铜陵模式”。主要做法是：

1.减少层级，提高效率。改革的核心任务是撤销街道办事处，简化管理层级，变原来的“市—区—街道—社区”四级管理为“市—区—社区”三级管理，实现区和社区的服务对接。原先街道办的职能，下放到社区，这样一来办事效率和服务水平都得到了较大的提高。

2.成立大社区，创建新架构。将原来61个社区整合成23个大社区，整合后的大社区形成以社区党工委为核心，社区居委会、社会组织、社区公共服务中心为协同的服务组织架构体系，创建“一体三翼”多重管理结构，最终产生党委负责，多元配合的新型社区管理体制。

3.分流安置，确保人员稳定。按照“老人老办法，新人新办法”的原则，[3]对原街道及社区工作人员保持原身份、职级、待遇，将他们分流到区直部门和新社区。同时采用民主推荐和公开招考的形式，引入外部优秀的人才，科学优化区直部门和新社区人员配置，充实了基层人员力量。

4.网格化管理，创新机制。每个社区以300户为单位，编制为若干个网格，每个网格配备相关责任人，改变以往固定办公为定时探访的工作模式，将原来在岗位上等待工作转变成去户主家里工作，实行AB岗工作制。A岗是专门业务工作，B岗是基础事务性工作。

5.扩大基层民主，强化居民自治。完善社区居委会的组织体系建设，将居委会的自治职能更加明细化、程序化，并在其中设立居民小组长和楼栋长，进一步建立社区居民多元利益解决渠道，促进居委会发挥基层民主的优势。

(二)滨湖模式

合肥市首个街道级社区——滨湖社区，构建了新型现代社区治理结构，形成新的社区体制管理模式——滨湖模式。主要体现在三个方面：

1.创新体制设计。从“区—街道—社区”三级模式到“区—社区”两级模式是滨湖社区在社区管理层次改革上的一个飞跃，这样一来简化了管理层级从而优化了资源。在体制设计上，采用“一核多元、社区共治、居政分离”，[4]建立“一委一会一中心”的组织架构，一委指的是社区党委，他们主要任务是参与社区的党建工作以及对重大事项进行决策。一会，说的是社区共治理事会，其接受党委的领导，由从事和关心社区建设、社区公益事业的单位和个人三部分组成，是社区议事协商、共驻共建的社会组织。一中心即社区服务中心，是包河区政府直属事业单位，其承转原来由街道办事处承担的各类事务性职能及居委会承担的行政职能。

2.创新服务模式。滨湖社区致力于建设一个26000平方米的大型综合性社区服务中心，设立六大服务中心：(1)社区事务受理中心。(2)群众工作中心。(3)文化生活中心。(4)卫生服务中心。(5)就业创业中心。(6)社会组织孵化中心。这些中心实现了社区居民在生活、教育、医疗、文化、创业等方面的便民化，改变了过去门难进、脸难看、话难听、事难办的尴尬局面。更重要的是他们提供更加专门化的服务，创造了新型社区服务模式。

3.创新管理模式。滨湖社区将6平方公里的辖区范围划分为9个网格区、178个网格管理单元，[4]推行社区网格化管理。原有的工作人员从“坐班制”变为“入户制”，每天要巡查，每月要考评，进行严格的奖惩。在城市管理上探索出以城管中队为主体，配合公安、消防、工商等执法力量结合的“五队联动”执法机制。

三、铜陵模式与滨湖模式的异同分析

(一)相同点

1.改革目的相同。都是两地结合自身实际，实事求是推进社区管理体制改革的创新举措，都是为了实现政府行政管理与社区自治功能的有效衔接，促进民主政治，增强社区自治功能，更好地为社区居民服务。

2.管理层级相同。都是缩减管理层级，取消街道办事处，由传统的“区—街道—社区”三级变为“区—社区”两级,致力于建设一个扁平化治理模式。

3.管理体制相同。都采用“一核多元，社区共治，居政分离”的管理体制。最后出现以社区党工委为核心，社区自治组织、社会组织、居民等多元主体共同治理的这样一个格局。去居委会行政化，实现居民的自治。

4.管理模式相同。都采用社区网络化管理，按照一定的规格，将社区划分为若干网络单元，并给每个网格配备工作人员，工作人员由坐班制变为入户制。

(二)不同点

1.改革目标不同。铜陵模式突出强调减少管理层级和强化居民自治，在全市范围内撤销了街道办事处，剥离了社区行政管理职能和经济管理职能。滨湖模式在改革目标的设计上，综合考虑确定了政治、社会、文化建设统筹兼顾的多元改革目标。滨湖模式有以下四个重要改革目标：一是进一步加强民主政治的发展，扩大基层民主；二是对行政管理进行优化，不是没有目标的对社区“去行政化和去经济化”；三是推动社会领域简政放权，创新治理机构；四是增强社区居民对社区的归属感、认同感，共同创造一个居民满意的社区。

2.改革思路不同。铜陵模式是完全自治，去行政化和去经济化并举，居民自治的形式有些超前,推进居民代表大会制度、议事协商制度等，社区大事小事都由居民决定，保障居民的自治权利。滨湖模式结合区情，一方面扩大居民自治，另一方面重视城市管理和社会职能。例如设立社区综合执法中心，整合行政执法资源，在党工委的领导下，实现区域内安全生产、城市管理、计划生育、工商、劳动监督、文化市场、公安、环保治污、卫生食品监督“九队联动”。

3.体制设计不同。铜陵模式“一个核心三个体系”组织架构：以社区党工委为核心，以社区居委会、社区公共服务中心(社区服务中心)、社会组织为支撑。滨湖模式“一委一会一中心”的组织架构，即社区党委、社区共治理事会和社区服务中心。[5]社区居委会协助社区服务中心开展工作。其中社区共治理事会是滨湖模式的特色，被《人民日报》誉为“社区里的小联合国”。其主要是收集各方面的意见，探索社区建设的新路径，发展社区公益事业，为居民服务。

(三)小结

当前，社区管理的改革主要方向是进行大社区的改革，实现区直管社区这样一个模式，其实也就是在“强政府—强社会”关系模式下进行的社区建设。传统的街居管理模式是“强政府—弱社会”管理模式下的城市基层治理模式。社区管理体制的核心任务就是处理政府与社会的关系，一方面是要体现党和政府在社区建设中的核心作用，另一方面也是要培育社会组织，引导公民自己治理，从而变成由行政社区向自治社区、服务社区的转变。但是由于两市的自然地理环境、人口规模及社会经济发展状况不同，铜陵模式与滨湖模式又存在差异。铜陵模式相对于滨湖模式在去行政化、居民自治程度比较高，这仅适合人口较少的中小城市。而合肥作为安徽省的省会城市，外来人口比较多，不能照搬“铜陵模式”，而是根据自身情况，因地制宜，在借鉴上海、北京等大城市经验的基础上创新了新的模式——滨湖模式。

四、铜陵模式与滨湖模式的共性问题

(一)社区职能难以界定

撤销街道虽然在一定程度上减弱了社区的行政化，成立的新社区客观上承担了原来街道的职能，社区负担加重。另外，区及以上有关部门还经常让“工作进社区”，给社区布置任务。都造成了新社区的职能难以明确。

(二)社区的自治能力和服务能力不足

两市都构建了新型社区组织架构，设立社区服务中心，培育社会组织，再加上对居委会的“去行政化”,加强社区的自身治理能力，但不少社区自身的发展不够成熟，没有能力很好地为群众服务。另外，社区服务中心是政府服务的“末端”，其主要任务就是帮助政府处理居民的事务。

(三)社区人才管理手段有待更新

撤销街道办后，对原来的街道办人员采取的分流政策是:“身份不变、待遇不变、级别不变、福利不变”，[6]原来的街道办事处人员下放到社区。当前，社区人才队伍中存在公务员、事业单位、聘用等多种身份，出现同工不同酬的现象。

(四)居民自治能力有待提高

一些社区居民对社区认识不清楚，而且，受传统管理体制的影响，他们对社区事务参与的积极性、主动性不高，对居委会成员的选举也抱着无所谓态度，不能明白自己和社区的利益是息息相关的，居民的自觉性不高。

五、进一步推进社区管理体制创新的建议

(一)继续构建“扁平化”体制模式，创新社区组织架构

社区管理体制改革的方向就是纵向上减少管理层级，横向上精简与合并内设机构，推行大部制，减少行政成本，实现社区扁平化。这样有利于政府将人财物等资源进一步向社区倾斜，更好的为基层提供服务，从而可以提高政府的工作效率。另外，良好的社区组织架构是社区管理体制健康运行的组织保障。要因地制宜的根据本地的情况，不断地创新社区组织结构。在当前的各种模式中比较合理的一种，就是以社区党工委为核心，社区服务中心、社会组织等为支撑的组织架构。

(二)多元共治，实现社区治理的协同化

党的十八大报告明确提出：要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。[7]在社区管理过程中，要转变政府职能，理顺政府管理与社区自治之间的关系，一方面，要充分发挥党的领导核心作用，其职责就是总揽全局，协调各方面的关系。另一方面，要积极地引荐各类社会组织的参与，形成共同治理的局面。首先是居民的力量。居民是社区治理的主体，只有居民广泛的参与才可以更好地为社区管理提供基础保障。对社区事务的管理需要积极有效的听取居民合理化意见。其次是社会组织。需要培育出本土的“特色草根组织”和更多的公益组织参与社区事务管理。对社会组织的作用要有足够的认识，从政策上和资金上对社区组织进行支持，不断的对社区组织进行完善。总之，在不断加强党和政府的作用的同时，积极鼓励各类主体参与。只有国家和社会两个层面共同努力才能顺利推动社区的健康发展。

(三)去社区行政化，强化社区自治功能

一方面，剥离居委会的行政职能，让居委会回归自治功能，居委会要明确自己的性质——群众性自治组织，其最主要的职能是组织居民对自己社区的事务进行有效的治理，对社区事务进行民主化的管理。另一方面，要借助于建立和发展民间性质的社区组织，整合社区资源，加快社区不同群体、不同阶层的居民互动互助，吸纳其积极参与到社区事务的自治中来。培养优秀的社会组织进而让社会活力得到激发，以政府购买服务或者将社区事务外包给社会组织等形式来处理社区事务。凡是社会组织能够解决的事务和可以提供的公共服务都交由社会组织来承担。社区自治组织要真正拥有对社区公共事物的管理权、决策权。

(四)抓好社区人才建设，建立科学的人才管理机制

优化社区工作者的知识和年龄结构，建设一支结构合理的高素质人才队伍。一方面要通过积极的人才政策吸引优秀人才加入到社区建设和管理工作上来，比如可以吸引优秀的应届大学毕业生投身到基层社会管理中来，并通过提高待遇、奖金激励等政策留住人才。另外，要对社区人才进行教育和培训，比如岗前培训、定期培训等，增加他们的知识，拓展他们的视野。探索分类管理方法，建立科学的人才管理机制，根据社区工作者的不同身份及具体情况，分类制定各种管理政策，不断提高社区工作者的各方面待遇尤其注重政治待遇，缩小与公务员、事业单位的待遇差距。

(五)提高居民的积极性，培育居民自治精神

创新社区管理体制的目的是为了实现政府行政管理与社区自治的有效结合。这就对作为社区活动主体的居民提出了转变角色的要求，居民应由过去的“被管理者”变成主动的“参与者”，通过不断主动参与社区事务管理从而增强对社区的认同感。居民的主动参与对社区管理体制改革的顺利进行具有重大意义。没有居民的积极努力，就没有办法形成一种自下而上的改革推动力，那么，即使政府职能转变再有效，社区经费再充裕，也很难实现社区自治。我们可以通过多种途径了解他们真正关心的问题和需求，鼓励社区居民参加志愿者队伍、互帮互助，确保居民的选举、被选举等权利，只有让居民感受到自己的主人翁地位得到了尊重才能激发他们不断建设社区的热情。

[参考文献]

[1]中国青年网.社区减负服务上门[EB/OL].[2014-12-30].http://news.jschina.com.cn/system/2014/12/30/023138347.shtml.

[2]姚何煜,张华.论城市社区复合型治理体制的构建——基于合肥市滨湖世纪社区的个案分析[J].安徽广播电视大学学报,2013(4):5-10.

[3]江玉婷. 历史制度主义视域下的城市社区管理结构变迁--基于安徽省铜陵市“区直管社区”改革的实证研究[D].芜湖：安徽师范大学,2013.

[4]安徽省民政厅网.包河区创新社区治理模式推进社会管理体制改革[EB/OL]. [2014-07-30].http://www.ahmz.gov.cn/thread-19631-1.html.

[5]黎静,魏永.未来老城区也将设置“大社区”[N].合肥晚报, 2014-01-17(05).

[6]陈群祥. 安徽省城市社区管理创新研究--基于马鞍山市与铜陵市的社区改革实践分析[J]. 管理观察,2014(4).

[7]中共十八大报告全文[R].http://phycjy.pinghu.gov.cn.

责任编辑：刘海涛

收稿日期：2015-04-11

基金项目：安徽省高校优秀青年人才基金重点项目：安徽农村环境治理模式创新研究(2013SQRW006ZD)

作者简介：赵丽，安徽大学硕士生；通信作者：苏立宁，安徽大学管理学院副教授，博士(合肥 230000)。