完善财政监督协调机制的探讨

●解国星

完善财政监督协调机制的探讨

●解国星

本文界定了财政监督及财政监督协调机制的概念，回顾了我国近年来财政监督的发展及其协调机制的实践，并据此分别总结了财政系统内部协调机制和外部协调机制的特点。本文提出，在全面深化改革的大背景下，财政监督环境发生了重大变化，监督对象扩大、难度增加，多重监管体系依然存在，加之财政监督本身的专业性，都需要对我国财政监督协调机制加以探讨和研究。为此，本文从国家治理层面、政府部门之间以及财政系统内部三个层面，提出完善财政监督协调机制的建议。

财政监督 协调机制 国家治理

一、财政监督协调机制的提出

纵观财政监督的研究文献及其实践探索，财政监督的内涵和外延尚未形成统一认识。对监督主体的界定不同就形成了不同的内涵和外延，主体一元化论将财政监督的主体限定为单一主体，即财政部门，属于狭义的财政监督概念。主体多元论所指的财政监督主体是多元化的，属于广义的财政监督概念。而对监督客体的认识基本上都形成了统一共识，即对财政运行全过程或者其中的重点环节进行监督。

如前文所述，由于关于财政监督主体的界定在理论上尚未形成统一认识，实践探索中往往会涉及多个监督主体，但监督客体往往是一致的，且侧重点不一，由此便造成监督业务交叉甚至重复监督检查的问题。为此，在实践探索中，为整合财政监督资源，形成监管合力，提升监督效率，我国财政监督所涉及的监督主体之间积极探索建立协调机制。

基于以上分析，本文所讨论的财政监督主体主要指财政部门，所讨论的财政监督协调机制既包括财政部门内部相关机构建立的协调机制，也包括财政部门与其他监督主体之间建立的协调机制。协调机制主要是指不同监督主体之间通过检查沟通、信息共享、共同监督、检查通报等方式，保障各监督主体在依法行政、依法履职的基础上，促进各监督主体之间能在检查计划上相互衔接、工作信息上做到共享、检查结论上相互利用，切实提高监督效益。新形势下，财政监督协调机制有利于财政政策落实，有利于财政管理，有利于强化财政内控，有利于提高财政监督效率的目标。

二、财政监督协调机制的实践探索

纵观近年来我国财政监督的发展，无论是财政系统内部协调机制还是与其他部门的外部协调机制，都得到了广泛运用。从财政系统内部来看，财政监督协调机制包括财政部驻各地专员办与地方财政部门之间、各专员办之间，以及财政监督部门与各业务部门之间的协调；从外部协调来看，主要是指财政监督与其相关的各类经济监督主体之间的协调配合，如财政部门与人大共同对预算实施监督，财政监督与审计监督的对象都是各级财政部门、财政金融机构以及国企事业单位，财政部门与税务部门共同对财政收入实施监管等。

在财政系统内部形成上下联动、沟通顺畅、高效有序的监督机制，对做强财政监督十分必要。尤其对具有跨区域、跨行业、管理复杂的大型企业和具有共同或相关监管领域实施联合协调监督有其必要性和重要性。对这些监管对象实施联合监督能充分利用监管资源，实现信息共享，从而取得良好的监督成效。在这方面，各地财政部门进行了较多探索和实践。例如，财政部驻江苏专员办与地方财政部门以中央财政支出为重点建立了联动监管机制，包括建立三级对账制度、支出监管工作分片联系人制度、乡镇财政支出监管联系制度和重点支出项目动态跟踪监管制度；财政部驻新疆专员办在2012年首次尝试与新疆生产建设兵团财务部门开展联动检查，通过联合签发通知、联合抽调人员、联合组织培训、联合编组检查、联合成果共享等，全面整合监督力量，进行系统化管理，充分发挥了各自的监督优势。值得一提的是，近年来财政部驻上海专员办在探索境外会计监管中，着眼于大局，发挥优势作用，联合其他专员办对跨境监管作出了重要探索，推动着跨境监管工作不断发展。经过几年的努力，财政系统内部协调机制取得了一定的进展，各级各部门之间的联合联动检查得到广泛运用。

对于财政收支监管、金融监管、预算监督等监管领域，财政部门进一步协调与人大、审计、税务、海关、人民银行、银监会、证监会、保监会等部门力量，通过召开联席会议、开展联合检查、实现信息共享、进行案件移送等方式，建立有效的外部监督协调机制，能最大限度地调动监督力量开展有效监管。如财政部驻甘肃专员办先后与地方财政部门、人民银行、银监会、证监会、国地税务部门联合签署监管协议，从沟通协调机制、联动监管机制、案件移送机制等方面建立行之有效的协调机制；又如，财政部驻河南专员办自2008年就与审计署郑州办启动了包含联席会议制度、信息通报制度、案件移送制度、调研分析制度在内的联动监管机制；再如，财政部驻北京专员办与人行营管部、北京银监局、证监局、保监局、金融工作局共建包括会议轮值主持机制、信息共享机制、日常协调协作机制、重大违规线索移送和反馈制度、通报告知机制的联动机制。总体看来，财政部门在实施监督检查中的对外协调机制在两个方面进行了积极探索：一方面是就重大专项资金监管与业务主管部门开展联合联动监管；另一方面，与审计、纪检、税务、银行等其他经济主体建立协调监管机制。

三、完善财政监督协调机制的必要性

（一）全面深化改革导致监督环境发生变化

党的十八大以来，我国进入全面深化改革的新阶段。随着全面深化改革的推进，财政监督的环境发生变化，这些变化对财政监督产生的重大影响，主要体现在两个方面。一方面，财税体制改革取得重大突破。2014年6月通过的 《深化财税体制改革总体方案》给出了财税体制改革的路线图，包括建立全面规范、公开透明的现代预算制度；建立健全有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系；调整中央和地方政府间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度等内容。目前，这些改革正在积极推进。新《预算法》的落地实施、《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》的印发、《深化国税、地税征管体制改革方案》的施行等，一系列政策密集发布，使我国的财政监督环境发生重大变化。新形势下，财政监督要与财税体制的改革方向相衔接，强化对预算编制执行、政府债务管理等方面的监督，提高监督成效必然要求完善协调机制。另一方面，政府还权于市场，监管要求提高。2013年，我国启动了新一轮行政管理体制改革。要求凡是市场能办的事情，一律放到市场，政府只是履行宏观调控和监督管理责任。因此，政府几次取消下放行政审批事项，在优化行政审批流程、科学配置行政审批权的同时，不断加强事中事后监管。简政放权，转变政府职能，促进政府还权于市场，是行政体制改革的重点内容，这给财政监督带来了巨大挑战，对监督部门之间加强协同监管、有效监督提出了新要求，意味着政府介入监管要更有效，减少重复监管。

（二）监督对象扩大、监督难度增加

新《预算法》提出全口径预算（包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算）管理，即将政府的全部收入和支出都应当纳入预算。相应地，财政监督的范围也扩大至对一切政府收支行为进行监督，监督对象扩大。同时，新《预算法》对政府预决算公开、地方政府债务管理等作出明确规定，将其纳入到预算管理中，并要求各级政府建立跨年度预算平衡机制，要求财政构建预算编制、执行、监督、绩效四位一体的预算管理体系，而财政监督要嵌入预算管理全过程，监督难度增加。而完善财政监督协调机制，能够适应监督对象扩大、监督难度增加的新要求，进一步提高财政监督成效。

（三）多重监管体系的存在，要求建立财政监督协调机制

如前文所述，在当前实践探索中，我国财政监督涉及主体众多，这在客观上形成一个多层次的监管体系。就财政部门来说，横向上看，有专司财政监督职责的财政监督专职机构，比如监督检查局等，有从管理角度开展财政监督的机构，如预算管理机构、国库管理机构、会计管理机构等；纵向上看，有与各级政府相对应的各层级财政部门及其派出机构。就整个国家治理体系来看，涉及人大、审计、税务、海关、人民银行、银监会、证监会、保监会等监督主体。不同监督主体虽在业务上侧重点不一，但很多时候存在交叉监督的现象。因此，要想发挥财政监督合力，形成横向联合、上下联动、内部衔接的一体化监督体系，有必要建立健全财政监督协调机制，帮助各监督主体间及时进行沟通协调，整合监督资源，提升监督效率。

（四）财政监督专业性较强

财政监督通过反映、督促、检查和制裁等活动，保证财政分配的科学有效合理，促进财政资金使用效率提高，为宏观经济调控提供决策依据，其对一国资源配置、收入分配、稳定经济等财政职能的实现有促进、规范、优化和保障的作用。财政监督的重要职能，以及其监督对象的众多和复杂性决定了财政监督工作具有很强的专业性。当前，全面深化改革越深入，规范财政监督主体行为就越重要。通过对财政资金运行全过程的监督，对整个财政运行状况进行分析预测，及时发现问题并调整，以维持我国经济的稳定高速发展，这对财政监督体系一体化提出了更高的要求。在此背景下，不仅需要各监督主体各司其职，更需要其加强合作，通过一个有效的协调机制，不断优化财政监督的业务管理和成果利用水平。综上所述，构建财政监督协调机制是必要之举。

四、完善财政监督协调机制的设想

当前，各个财政监督主体在实践中还存在分工重复、配合不协调的现象。在全面深化改革背景下，完善财政监督协调机制，全面整合优化各方监督力量，具有重要的现实意义。本文提出可以从以下三个层次构建分工明确、密切配合的财政监督协调机制。

（一）国家治理层面

党的十八届三中全会提出 “财政是国家治理的基础和重要支柱”，将财政提升到国家治理层面的新定位，要求财政监督也应发挥应有作用。构建财政监督与人大监督、行政监察、司法监督之间相互协调、相互补充的监督机制，是完善国家治理体系的必然之路。

财政、人大、司法、行政之间既各司其职，又相互补充协调。一方面，在全面深化改革背景下，对各监督主体职责进行重新设定与规划，从国家治理层面形成分工明确、界定清晰的监督格局；另一方面，积极构建各监督主体之间的协调机制，加强沟通与协调，健全移送制度，使各主体之间既保持相对独立又密切配合。

（二）政府部门之间

这里所讲的政府部门之间的监督主要指建立审计署、财政部、税务局、银监会、证监会等政府部门之间的协调机制。这些部门各自职能既有不同又有相互交叉部分。对此，通过立法和相关法律明确各自职能十分必要，而更重要的是建立有效的协调配合机制。从法治层面看，完善的政府监督协调机制首先要求各监督主体积极参与协商协调机制立法，并在执法行动中贯彻落实，密切配合；从具体监督工作来看，良好的协调机制还需要各监督主体之间及时进行信息共享，从监督信息的搜集、加工、传递、反馈等方面构建完善的监督信息网络系统。

（三）财政部门内部

财政系统内部协调机制主要是基于财政监督专职机构与其他各业务部门，以及各级财政部门的协调。从横向来看，要建立财政部各司局同专员办的联动机制，建立预算司等职能部门与监督检查局之间的协调机制；从纵向来看，财政部要加强与地方财政部门的沟通联系，协调推进中央和地方信息开放与共享，实现财政系统内部信息系统的互联互通。尤其是在全面推进专员办转型的背景下，完善财政部门内部的沟通协调机制显得更为重要。作为财税体制改革的一部分，财政部从2014年开始全面推进专员办转型，并调整优化了财政部门内部司局设置及其职能。财政部门内部各个监督主体设置及其职能变化既对原有的沟通协调机制产生了冲击，同时也强化了对各个监督主体之间进行沟通协调的要求。因此，需要在总结过去构建财政监督协调机制的经验基础上，进一步完善财政监督协调机制。

（作者单位：山东省沂南县财政局）