国家治理体系现代化视角下高校反腐倡廉的内控机制设计

石飚，宋国英

(江苏理工学院纪委办公室，江苏常州213001)



国家治理体系现代化视角下高校反腐倡廉的内控机制设计

石飚，宋国英

(江苏理工学院纪委办公室，江苏常州213001)

摘要：从内控机制概念产生背景及其应用于反腐败的实践入手，分析了近年来高校腐败案件发生的原因，提出在国家治理现代化背景下必须加强内控机制建设的必要性，并提出高校进行内控机制建设的具体工作思路和实践途径，最后就推进内控机制建设提出了一些设计意见。

关键词：国家治理；高校；反腐倡廉；内控机制

推进国家治理现代化，是以习近平同志为总书记的党中央明确提出来的，体现了党中央对改革的顶层设计，也是解决当前中国各方面难题的长效之策，是彰显中国特色社会主义制度优势的基础工程，是国家得以长治久安的基本依托，是中国共产党得以长期执政的根本保障。建立健全权力运行监控机制，将权力关进制度的笼子，是国家治理现代化顺利实现的基础。党的十八大提出反腐败斗争和反腐倡廉建设、保障权力正确行使，在《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》中得到充分反映。十八大以来，全省各地，特别是各高校从规范权力运行、提高行政效能入手，着力构建权力运行内部监控机制，不断探索新形势、新常态下防治腐败的有效途径，为各自发展提供了有力保障。在国家治理体系和治理能力现代化视野下，继续深化改革和体制创新，加快推进权力运行内部监控体制建设，进一步规范权力运行，对于高校党风廉政建设和反腐败工作具有十分重要的意义。

一、内控机制及其在反腐倡廉建设中的应用

(一)内控机制的概念

内控机制理论起源于20世纪初，是美国企业管理发展到特定阶段的必然结果。1985年，鉴于财务报告舞弊行为的频频发生，成立了由职业协会提供资助的专业委员会，即“Treadway委员会”，专门研究影响财务报告真实性、舞弊企业的特点以及审计人员在揭露舞弊中的作用。Treadway委员会成立了COSO，即“发起组织委员会”[1]。该委员会于20世纪90年代发布的《内部控制—整体框架》报告中指出：“内部控制是由企业董事会、经理阶层和其他员工实施的，为营运的效率效果、财务报告的可靠性、相关法令的遵循性等目标达成而提供合理保证的过程。”还提出企业在反舞弊时应注意内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个要素。COSO报告提出的“三个目标”和“五个要素”构成内部控制的基本理论，得到企业管理、政府部门、投资人、审计人员等的普遍认可，是迄今为止比较权威的内部控制概念。

美国在安然、世通等大公司财务舞弊案曝光后，内控机制概念得到大家广泛关注，它已从“审计专利”转为大众普遍接受的概念，从企业管理领域应用到政府管理领域。目前，大家认为内部控制制度，是单位或企业为保证其投资、资产的安全完整，保证其经营活动合法，符合内部规章制度的要求，提高效率，防止舞弊，控制风险等目的，而在内部采取的相关制度和方法。结合风险管理理论[2]，内部控制机制在反腐倡廉建设和腐败风险控制机制建设等方面已有积极、广泛的应用。

(二)内部控制理论在国内反腐败斗争及反腐倡廉建设中的应用

COSO报告提出的“三个目标”和“五个要素”的出发点，对内部环境的评估、采取措施等与政府部门反腐败要求极为相似，完全可以将这个概念“迁移”至政府内部管理及反腐败斗争上来。近年来我们所讲的反腐败廉政风险防控机制建设就是这一概念在我国反腐倡廉建设中的应用。

2000年前后，我国开始推行“廉政风险防控机制”建设，将内部控制原理和社会风险管理等社会管理理论应用于反腐倡廉建设。时任中纪委副书记、监察部长马馼曾在《中国纪检监察报》撰文提出要“强化内部控制机制建设”，加强自上而下的层级监督和内部控制机制，防止公权滥用。此后，内控机制也成为反腐败工作的重要切入点，政府各部门、各省及各级党委纷纷推出对权力加强内部控制的举措，如国家税务总局在2009年提出关于内部控制机制建设的总体部署[3]，并在全总局范围内推广执行，取得了良好效果。

(三)高校进行内部控制机制建设的探索

2013年12月教育部对高等院校出台了做好《行政事业单位内部控制规范(试行)》的通知，要求教育行政事业单位进一步完善财务内部控制，提高内部管理水平。虽然通知仅涉及高校财务部门，但对我们做好廉政内部控制建设工作有很好的指导意义。

省内不少兄弟高校在内部机制建设方面进行了不少探索和尝试。如，扬州大学自2010年7月在省内高校率先进行部门管理内控体系建设[4]。通过科学界定各部门的管理职能，明晰部门内部各个岗位的工作职责，逐步推进部门管理内控体系建设。该校在教务处、国有资产管理处、实验室与设备管理处、学生工作处等部门，对管理事项进行梳理，对管理流程进行优化，对工作中可能出现的廉政风险点进行排查，厘清每一项管理职能权力的运行轨迹，设置相互制约的部门管理权限，完善权力运行结构。该校还利用信息学院、信息中心有关专家的智力库优势，研发相关软件，支撑内控管理系统建设。通过内控机制建设后，学校自我监督、自我管理得到进一步强化，初步形成纵向层级管理、授权必须制约，横向流程控制、平行制约的管理职权相互约束的配置框架，收到了良好的廉政示范效果。

二、高校必须加强对权力运行的监管

(一)国家治理现代化必须加强对权力运行的监督

习近平总书记在党的十八大报告中指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”又指出：“要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”“反腐倡廉的核心是制约和监督权力。”

强化权力运行制约和监督是国家治理现代化的必然要求。对权力运行的制约和监督是发展社会主义民主政治的基本要求，也是发展社会主义民主政治的重要内容。政治的核心是公共权力的运行问题，如果权力运行得不到有效制约和监督，必然导致权力的滥用而产生腐败。

由此看出在国家治理体系和治理能力现代化下，我们做好党风廉政建设和开展反腐败斗争，关键是要加强对权力运行的制约和监督。而内部控制机制的建设在对权力监控建设方面有独特的作用。所以我们必须着力研究和探索内控机制在权力运行制约和监督方面的机理、功能、作用，探索内控建设的一般规律、实践效果等，为加强对权力运行的制约和监督提供理论、实践的参考。

(二)高校发生腐败案件的主要原因是对权力监管不到位

一段时间以来社会上各种不正之风和腐败习气侵入“象牙之塔”。据近年来查处的腐败案件可见，部分高校在基本建设、物资采购招投标、招生、人才招聘、科研经费管理等领域容易滋生腐败。“一把手”腐败现象仍然存在，重点岗位、关键环节人员腐败时有发生，甚至“小官巨腐”在高校也有发生。另外，学术诚信缺失，学术腐败频发。高校反腐倡廉建设和反腐败形势严峻，情况不容乐观，曾经的清水衙门也变成腐败的多发区。据统计，近年来高校发生的腐败案件，多发生在基本建设、招生、物资采购、科研经费管理使用等方面，占高校腐败案件的70%左右。

高校发生腐败案件的原因有很多，客观上有社会风气和市场经济不完善造成的不良社会环境的侵扰的因素，也有腐败者个人主观意志、信仰出了问题等因素。但最主要的原因还是权力失控，制度失效，监管、监督、监控不到位造成权力滥用，内部制衡、控制机制缺失，或没有发挥相应作用，导致公共权力被滥用。

(三)加强内控机制建设是高校对权力监管的有效途径

实施内部控制制度建设，是国家治理能力现代化下完善高校内部治理结构、建立现代大学制度的必然要求。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方为止。”由于权力容易被滥用造成腐败，所以加强对权力的监管与制约历来被人们所重视。我们党在反腐败和反腐倡廉建设方面也进行了制度建设，出台了不少反腐败的制度以监督权力的运行。但社会上、高校为何还会发生腐败、权力失控行为，就值得我们深思。一些高校没有内部控制机制，缺少对权力的制约与制衡，或虽有制约制度但没有发挥作用应该是造成腐败的主要原因。对此，我们要充分认识加强内部控制制度建设的重要性和紧迫性，加强内部控制制度建设，不断提高反腐倡廉建设水平和内部管理水平。

三、内控机制建设的思路和实践途径

(一)高校实行内控机制建设的意义、总体要求和实行范围

中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》指出：“坚持用制度管权管事管人，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”高校应以贯彻落实中央“工作规划”为契机，将权力内控机制建设与廉政风险防控机制建设结合起来，推行廉政内部控制建设，形成廉政工作合力，创造良好的工作氛围，为真正把权力关进制度的笼子创造良好的条件。

内部控制机制建设的总体要求，就是建立从内部可以制约、控制、监督、规范权力运行的制度，使权力的运行符合党纪法规，符合高校的利益，使权力运行不失控，不越界，最大限度减少腐败的发生。

高校对于像财务管理、资产管理类别的权力运行，已进行权力运行内部控制机制建设和实践，并收到较好的效果。今后应将内控机制建设延伸至事关高校一切权力运行的领域。目前，至少应在高校招生、基本建设、大型基建维修、仪器设备、物资采购、干部选拔任用、科研经费管理、校办企业等领域，推行权力内部控制制度建设。并在内部机制建设取得成熟经验后，再推广至所有权力运行的领域。

(二)高校廉政内控机制建设的原则

高校建设廉政内部控制应该遵循以下原则：

(1)系统性原则。各高校要认真分析廉政建设新常态下内控机制建设情况，按照内控机制建设规范的要求，完善高校内部惩治和预防腐败体系制度建设，实现对所有权力运行的全面控制，系统、全面推进高校及各部门的反腐倡廉制度建设体系。

(2)制衡性原则。廉政内部控制应当在高校内部的管理权限、职责分工、权力运行流程等方面形成相互制约、相互监督的制度体系，权力运行部门，监察、审计、财务等部门权重比例分配适当，形成对权力运行部门的制衡。

(3)可操作性和监督性原则。校内机构的设置、工作岗位权责分配，应当科学合理，符合内控机制的基本要求，内部控制机制还应具有可操作性，确保不同部门、不同岗位之间权责分开，有利于相互协调、相互监控。

(4)时效性原则。高校的廉政内控制度建设应坚持与时俱进，随社会廉政环境的变化、内部环境的变化和党风廉政建设的新要求，及时变化，及时修订和完善有关制度。

(5)不相容性原则。岗位设置应符合不相容性职务或岗位原则。不相容性职务或岗位原则指那些职务或岗位如由一人独自担任，可能易发生舞弊、不廉洁行为，或可能发生错误，又可能独自掩盖其腐败、舞弊或错误的职务或岗位。所以一人或一个部门不能同时担任2个或2个以上的职务和职责。

(三)廉政内控机制建设的实践步骤

一是认真细致梳理各类权力运行流程，制定权力运行图。各单位应按廉政内部控制规范要求，根据单位职能，对权力运行涉及的有关细节进行分析、总结和归纳，明确权力运行的决策机制、执行机制和监控机制，渗入权力运行监控的每个环节中，并依此细化每个环节的监控设置，制定相应的制约措施。要按照“工作有程序、程序有控制、控制有标准”设计、优化权力运行流程，确定权力运行图。

二是分析权力活动廉政风险，确定风险点。通过岗位自查、前后互查、领导评查、部门联查，结合信访举报、群众评议、专项治理中发现的问题，排查出廉政风险点。按权力运行流程制成廉政风险图表，标明重点部位、关键岗位的廉政风险点。对风险等级要进行评估。风险存在的部位，凡是具有决策权、审批权、物资管理权、财务权的，一般应视为高等级或较高等级的风险。虽有一些防控管理措施，但仍有随时转化为不廉洁和腐败的不确定性，需要进一步防控，也应视为高等级或较高等级的风险。另外，一旦造成危害，会造成巨大经济损失、社会声誉严重损害，以及严重不良政治影响的，也应视为高等级风险。根据以上原则，对廉政风险评估，确定“高、中、低”3个档次的风险点。

三是建立防控措施、制衡机制。加强日常控制，形成以岗位为点、流程为线、制度为面的防控系统，防控工作与日常工作同布置、同考核。加强专项控制与科技控制，对重要权力运行或出现重大腐败案件的，进行廉政风险排查，研究、制订防范措施。要充分利用校园网络平台和高校智能系统，加快进行廉政风险预警系统建设，提高廉政风险控制的科学化、信息化、智能化水平。在进行权力内部控制建设时，要实施分权制衡、风险管控、流程制约等制度约束措施。各高校在制定内控机制建设时，还要注意与原来有关制度的衔接，将制约、制衡机制有机渗入各项管理工作中，实现决策、执行和监督相互分离、相互制约。各高校在建立防控、制衡机制时，要考虑建立重大事项议事决策机制，将决策与执行、监督部门分开；对部分单位，如财务等部门，按“不相容岗位相互分离”设置岗位，进行内部授权审批；建立组织、财务、监察、审计等部门和岗位间的沟通协调机制，便于对权力运行的监督、控制和制约；建立包括高校领导干部在内的干部轮岗、交流、培训和评价等机制。

四是提高内控机制建设的信息化水平。各高校要不断加强信息化建设，利用信息化技术提升内部控制的科学性、时效性和公开性。通过信息技术的同步集成，改变高校权力运行管理、信息监控分离的局面，努力把权力运行、监控、监督等整合集成在同一平台，最大限度地减少或消除人为操纵权力运行的因素，确保权力运行信息和其他管理信息的及时、可靠、完整、公开，规范权力运行，降低权力运行的风险。

五是建立内控机制建设评价考核机制。是否能正确评价考核，并充分运用考核结果是推行廉政内部控制的重要一环，关系到内控机制建设的成败。各高校要将内控机制建设和实施情况纳入党风廉政建设考核范围，并将考核结果列入领导干部廉政考核内容，作为干部选拔任用的依据之一，与选拔任用情况挂钩。高校要切实开展内控机制建设评价测试，抓好责任分解，明确责任分工，将任务细分化解到各部门，做到任务明确、措施具体、时限清楚、落实到人。对测试结果进行分析、研究，提出改进措施，不断完善内控机制建设。纪委办、监察、审计等监督部门要定期向校领导汇报内部控制执行情况，促进内部控制规范化建设。

六是建立内控机制信息反馈和优化制度。在建立内控机制时必须考虑信息收集和反馈机制，便于对权力运行进行实时监督。通过网络平台、信息技术，实时监察权力运行情况，并进行及时收集和反馈。对符合权力运行流程的给予正面反馈，对不合权力运行流程的给予负面反馈，监督要及时参与，直至其运行返回规定流程。根据PDCA原则不断完善内控机制建设。在前期实施内部权力监控工作系统总结的基础上，修正并完善有关措施、制度，不断提高内控机制建设水平，按照计划(Plan)—执行(Do)—检查(Check)—行动(Action)等管理环节，不断优化、完善内控机制建设。

四、廉政内控机制建设的注意点与配套措施

内部控制建设是一项系统工程，也是一项长期的工作任务。需要各部门共同配合，齐抓共管，也需要各单位持之以恒，常抓不懈。内控机制建设应作为高校廉政建设的重要内容加强建设，要形成领导重视、各部门认真执行，工作有反馈，能不断改进、完善的良性互动局面。党委的高度重视和各部门密切配合，是内控机制建设取得成功的必要因素。

第一，推进内控机制建设须以贯彻落实“两个”责任为依托。党委是加强党风廉政建设的第一责任，党委的坚强领导是做好内控机制建设的重要条件。加强对权力的监督监控是反腐倡廉建设的重要内容，内控机制建设更是对权力运行的细化、具体化的重要环节，没有党委的正确领导和大力支持是难以推进内控机制建设的。而监督、执纪、问责是纪委履行责任的具体抓手，可以与内控机制建设结合起来开展工作。要强化领导责任，高校主要领导和分管负责人要对本校内控机制建设的建立健全和贯彻落实负责。高校党政负责人和纪委领导要切实负起责任，成立内控机制建设领导小组，牵头做好内控机制建设的组织实施工作，合理确定本校财务、审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门的职责和权限，合力推进内控机制建设。

第二，必须进一步提高认识，形成内控机制建设氛围。要在高校内进一步统一思想，提高认识，凝聚内控建设动力，形成内控建设活力。要加强宣传教育，形成让内控机制的理念深入人心的文化氛围，形成重视风险防范、强化廉政责任意识的文化土壤，在校内形成“领导重视、部门协作、全员参与”的内控机制建设的大环境。

第三，扩大信息公开与软、硬件支持。推进内部控制建设必须与高校党务、政务公开结合起来。公开是对权力运行的最好监督，结合推进内控机制建设，各高校可以制定更加切实、可行，更加细化的党务、政务公开办法。可以将权力运行的细节，通过信息化平台，对全校教师、学生公开，接受大家的监督。推进内控机制建设还要寻求软、硬件的支持。高校可发挥智力库优势，设计、制作系列内控软件，应用于工作实际。同时配置必要的硬件设施，在全校构建内控机制网路和监控窗口，更加便于内控的实施、监督、信息反馈，更好进行内控机制建设。

第四，不断改进完善内控机制建设。各高校要根据内控机制建设的要求，制定方针政策，规划建设步骤和实施途径，建立由校领导负责、职能部门主管、相关部门协调的内控机制建设工作机制，不断推进内控机制建设，并不断加以改进、完善。要根据条件和时间、外部环境的变化，修正廉政风险点的等级。根据进行内控机制建设的具体实践，更加科学、合理配置监督权限、制衡因素。对不按制度办事，违反制度滥作为、不作为的，严格问责、追责。要不断扩大内控机制建设的覆盖面，在内控机制建设不断成熟的情况下，继续扩大内控范围和领域，真正达到所有权力的运行都被内控机制所覆盖，让权力运行真正受到监督与控制，真正把权力关进制度的笼子。

[参考文献]

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[2]李斌雄，黄红平.科学化视野下的廉政风险防控管理机制建设[J].廉政文化研究，2012(1):19-24.

[3]李岩.关于“制度”+“科技”内控机制建设理论实践与探索[J].税务研究，2011(6):64-67.

[4]戴世勇，凌军辉.扬州大学：研发部门管理内控系统推进“科技反腐”[N].江苏教育报，2011-07-07(1).

责任编辑：庄亚华

中图分类号:G415

文献标志码:A

文章编号:1673-0887(2016)01-0095-05

基金项目：江苏高校哲学社会科学研究项目(2014SJA033)

作者简介：石飚(1964—)，男，副教授。

收稿日期：2015-10-27

doi:10.3969/j.issn.1673-0887.2016.01.021