陕西森林资源管理存在问题及对策

郭淑萍，杨　君，李卫忠

(1.西北农林科技大学,陕西 杨凌 712100；2.陕西省林业厅，西安 710082)



陕西森林资源管理存在问题及对策

郭淑萍1,2，杨君2，李卫忠1

(1.西北农林科技大学,陕西 杨凌 712100；2.陕西省林业厅，西安 710082)

摘要：针对陕西当前森林资源管理存在的问题，通过总结前期管理工作经验及并深入分析其原因，分别从八个方面提出了新形势下陕西森林资源管理问题的具体对策：1)坚持依法治林；2)完善财政投入机制；3)完善陕西森林资源监测系统；4)推进林地规范化管理；5)深化林木采伐管理改革；6)提高林业行政执法能力；7)完善资源管理体制；8)实现森林资源管理信息化。

关键词：陕西省;森林资源；管理; 监测; 林政执法

生态文明建设事关人民福祉和民族未来，地位突出，其中林业生态建设发挥着主体作用, 承担着保护自然生态系统的重大职责。“十二五”期间，陕西省为加快林业生态建设实施了包括退耕还林、天然林保护、三北防护林建设等林业工程，使陕西省绿色版图不断扩大、生态文明程度明显提升。“十三五”期间，陕西省委省政府将“关中大地园林化、陕北高原大绿化、陕南山地森林化”，确定为陕西省生态环境发展战略，明确了林业生态建设的总布局。但同时，随着陕西省经济的发展和城镇化的进一步推进，森林资源开发、利用的规模和程度逐步加大，森林资源质量提升面临威胁，生态环境退化问题仍不同程度存在，给肩负森林资源保护、利用、更新及实行管理和监督职能的各级林业主管部门，提出了新的艰巨任务。因此，我们在详细分析陕西省森林资源保护现状基础上，结合 “十二五”期间林政资源管理成效、经验，以及新形势下林政资源管理面临的优化资源监测体系、强化林地及林木采伐利用管理、提高林政执法能力等要求，提出了具体的应对措施，以期对陕西省“十三五”期间森林资源管理起到一定的借鉴意义。

1陕西省森林资源现状

陕西地处我国西北内陆腹地，山塬起伏，河川纵横，地形复杂。地跨黄河、长江两大流域和温带、暖温带、北亚热带三个气候带，地形南北狭长，横贯东西的秦岭和桥山将全省分为陕南秦巴山地、关中平原、陕北黄土高原和毛乌素沙地三大各具特色的自然区域。植物资源丰富，种类繁多，具有明显的地带性分布特点，从北到南有温带草原地带、森林草原地带、暖温带落叶阔叶林地带、北亚热带常绿落叶阔叶林地带。森林主要分布在秦巴山区、关山、黄龙山和桥山，秦岭林区是陕西省最大最主要的林区。森林主要分布于中高山区的中西段，绝大部分为次生林，原始林主要分布在人烟稀少、交通不便的高山区。巴山林区华中植物区系成分繁多，林木生长较快，但破坏严重，林相残败。黄龙山、桥山林区主要为次生林，林相较差，天然植被以子午岭和黄龙山为中心向四周扩展，离中心越远覆盖率越低。关山林区森林植被介于黄桥林区与秦岭林区之间，没有秦岭林区清晰。

自20世纪90年代西部大开发以来，陕西省林业建设遵循尊重自然、顺应自然、人与自然和谐相处的生态理念，认真贯彻执行森林资源管理各项政策法规，积极推进保护和发展森林资源目标责任制和可持续经营，逐步强化征占用林地管理，全面停止天然林商品性采伐，并大力推行封山禁牧，不断加快植树造林步伐，森林资源总量持续增长，生态环境明显改善，绿色版图不断扩大。据2014年第九次森林资源清查，全省林地面积1 236.79万hm2，占土地总面积的60.05%；森林面积886.84万hm2，森林覆盖率43.06%，活立木总蓄积51 023.42万m3；较2009年第八次森林资源清查林地面积和蓄积都大幅提高。森林资源消耗呈下降趋势，采伐消耗得到了有效控制[1]。间隔期内，林地面积增加8.32万hm2，森林面积增加33.60万hm2，森林覆盖率提高了1.64百分点；全省活立木总蓄积增加8 408.86万m3，年均净增率为3.59%。年均总消耗量837.49万m3，同比减少5.08万m3，其中；年采伐消耗量410.71万m3，同比减少102.73万m3。

2陕西省“十二五”期间森林资源管理主要成效和经验

2.1采用科学、先进的技术和方法，提高资源监测准确度

资源监测是森林资源管理和监督的基础，能够及时提供森林资源现状和消长变化动态，预测森林资源发展趋势，为林业经营科学管理决策服务。 “十二五”期间，陕西省各级林业行政主管部门始终把完善森林资源监测体系作为资源管理的基础，主要开展了四方面工作：(1)进行了陕西省第九次森林资源清查，获得了较为精确、系统、全面的数据和资料，调查成果准确反映了全省森林资源与生态环境状况，为制定和调整林业方针政策、规划、计划，监督检查各地森林资源消长任期目标责任制提供了依据。调查过程中采用有关部门最新研发的一套样地外业调查数据采集软件，提高了数据精准度和工作效率，减少了外业调查装备和时间，集成了GPS、数码照片及样地数据，精确记录了样地采集航迹，提高了样地复位率；同时，严把技术审查关，组织技术过硬、责任心强的专业技术人员进行技术指导和质量检查，初期坚持“首件必检”，中期重点抽查，对存在的技术问题及时研究解决。(2)进行全省森林资源二类调查成果信息化汇总，建成了二类调查信息管理系统，实现了森林资源适时查阅、三维展示和网络发布，为建立全省资源监测信息管理系统平台和联网奠定了基础。(3)进行国家公益林面积区划落界数据信息化处理，把全省国家级公益林面积以电子档案形式全部落实到山头地块。(4)开展全省林地“一张图”和统一规划工作，为科学管理森林资源提供依据。

2.2兼顾保护与利用、生态与经济的关系，实行分区、分类林地管理林

随着陕西省经济发展，林地保护管理与利用的矛盾日益突显。为了做到既保护好森林资源，又能为全省经济建设做好服务，陕西省各级林业行政主管部门在实践中不断探索完善征占用林地管理方式。林地管理建立了“以规划管地、以图管地”模式；林地定额统筹安排，优先保障省级以上重点建设项目、基础设施项目和民生项目，合理调控一般城镇项目，从严控制经营性开发项目；启用了征占用林地网络申报系统，强化审核审批工作的监管。 严格执行林木采伐限额制度，按照公益林、天然林、国有林从严，商品林、人工林、集体林从宽的原则，继续停止天然林商品性采伐，严格审核审批工程项目和病虫害等引起的林木采伐，并在实践中不断改革和完善森林采伐管理制度。集体人工商品林推行“一站式”服务。林农可以向乡镇林业站提出申请，没有设置乡镇林业站的县(区)可以直接向县级林业主管部门提出申请，取消其他各类中间申请审核环节。对集体林采伐指标的分配，实行“公示制度”和“阳光操作”，保障采伐指标分配公平、公开、公正[2]。

2.3创新、完善森林资源管理机制，以监督为中心，增强森林资源保护活力

“十二五”期间，陕西省各级林业主管部门积极推进县级政府保护和发展森林资源目标责任制，强化政府责任，促进各级地方政府依法行政；建立了案件查处联动机制，对破坏森林资源案件，先由林业行政执法队伍查处，一旦构成刑事案件，立即移交森林公安；建立了林业案件限期办结和执法责任追究制，对有案不查或执法不严等不作为或乱作为进行追责；建立约谈机制，对发生重大破坏森林资源案件，或案件集中大量发生的地区，约谈政府主要领导，并由媒体全程报道。

3陕西省森林资源管理面临的困难及问题

3.1森林资源监测技术体系不完善

森林资源数据信息的调查处理与森林资源档案动态变化数据更新是一项复杂的系统工程，需处理的信息量大、数据关联复杂，从基本图的制作、各类数据的提取、资料的使用与归档到日常的管理等工作都相当繁琐。目前，陕西森林资源管理仅实现了林业原始图件数字化后形成矢量图形文件存贮于计算中；林业二类调查数据、公益林数据、林地保护利用规划数据仅限于单机版的静态查询，全省森林资源数据联网及动态查询更新还是空白。

3.2林地管理难度大

(1)政府主导建设项目监管难。长期以来,个别地方党政领导不能很好处理地方经济发展与生态保护的关系，重发展，轻保护。部分行政领导、建设单位领导对依法使用林地缺乏正确认识，重点项目、基础设施、民生工程，包括地方招商引资项目，为追求工程进度，在未取得林地审核许可手续的情况下，先剪彩动工，导致违法占用林地行为发生。

(2)林地监管手段落后。陕西省林区面积广、地形复杂，管护、执法资金缺乏，装备落后，林政执法人员严重不足。长期以来，传统的林地检查抽样方法因人工成本高、准确度低、工作量大，很难满足林地资源信息的监控。随着经济发展，林地违法案件数量逐年上升。国家林业局在林地征占用检查中应用卫片判读作为管理林地资源的一种常态化手段。但由于每年需购买卫片，且所需经费数额大，不适宜于基层林业部门。

(3)林地认定存争议。国土部门与林业部门对一些地块地类认定存在争议，国土部门认定为天然草地、未利用地，而林业部门基本都认定为宜林地。

3.3林木采伐改革任务艰巨

(1)刺槐公益林更新采伐政策与实际脱节。从陕西省实施天然林保护工程以来，由于受相关采伐政策的限制，刺槐公益林不能及时进行更新采伐，不仅严重挫伤了基层单位和林农投入林业的积极性，而且直接影响了刺槐林二代更新以及林地生产力的提高。

(2)培植业用材采伐监管难。陕南三市栎类资源分布广泛，林农利用栎类资源发展食用菌产业，生产个体户较为分散，部分偏远地区山高路远；个别地方政府受利益驱使和考核任务的推动，依靠过度消耗栎类资源来发展食用菌产业；随着乡镇林业站与农业站的合并和缩编，原有林业站的干部被调出，或者竞争到其他工作岗位，基层林业工作力量大幅度减弱，对森林采伐限度监管和乱砍滥伐处罚力度下降，导致少数地方发展食用菌消耗林木资源失控，使森林资源遭受一定破坏。

3.4森林资源执法监管不足

林政稽查队执法力量薄弱，木材检查站随着交通发展和建设滞后，执法职能难发挥。一些不法分子心存侥幸、规避执法。执法人员业务素质参差不齐，个别执法人员避重就轻、以罚代刑，甚至执法犯法，出现了案件疏漏、执法问责不到位等问题。政府主导的项目违法案件难以查处，林业行政执法往往会出现有案不查、有法不依，或降低标准、以罚代刑，案件问责无法落实到位[3]。

4陕西森林资源管理情况分析

4.1资源监测经费投入体制不完善

陕西省森林资源清查工作调查难度大，林业调查条件艰苦，国家林业局下拨经费不足，政府配套调查费用不到位，购买调查设备及更新技术手段受到严重制约。森林资源二类调查，调查间隔期为10 a，由于调查费用不能落实，不能按期进行调查，致使二类调查数据不能及时更新。目前，陕西省林业部门开展林地落界和林地变更调查工作同样由于经费问题，工作开展困难重重。

4.2森林资源保护与利用矛盾严峻

北部生态环境依然脆弱，沙区、黄土丘陵沟壑区近十年造林后已成林的林木，受干旱等自然条件限制，若不加强后期管理措施，面临反弹的危险；中部依然缺林少绿，人为活动频繁地区周边的森林，若不进一步加强管理，也面临破坏消失的危险；南部森林质量不高，随着绿色休闲旅游人数的不断增多，林区白色垃圾污染问题日益突出，给森林资源保护提出了新课题。陕西省正处于快速发展时期，各类基础设施建设、民生工程和开发项目较多，受耕地红线限制，项目使用林地规模明显加大，保持林地面积稳定的难度加大，局部地区已经出现负增长。全省栎类资源主要属于天然林，且林分质量不高，可利用木材的出材率低，随着食用菌生产规模的逐步扩大，现有资源很难满足食用菌生产需要，供需矛盾十分突出。

4.3林业行政执法公信力不高

地方政府主导的项目违法查处难，一些地方领导干扰、阻碍案件的查办，林业部门迫于压力，降低处罚标准、以罚代刑的现象比较普遍，使案件得不到有效查处，林业行政执法的公信力大打折扣。一些地方行政执法人员不足、装备落后，执法效率低、效果差。一些地方林业行政执法经费尚未全额纳入地方财政预算，靠罚没款维持机构运转，直接影响了林业行政执法的形象。

5对策和建议

5.1坚持依法治林

各级林业部门要理顺监管机制，做到保护职责，用制度保护生态环境。一是加大宣传并严格执行习近平总书记关于生态文明和经济建设关系的执政理念，以及《森林法》、《森林法实施条例》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等法律法规，增强公民保护林地、保护生态环境的意识，用法治意识构筑全社会保护生态的无形红线；二是理清政策法规之间的衔接。抓好涉及森林资源管理方面的规章和规范性文件清理工作，对与现行法律法规不协调、不一致、不适应经济社会发展要求、脱离实际的，及时进行修订或废止，对国家新出台的有关森林资源管理新规定，结合陕西省实际，尽快出台落实或细化措施；逐步建立森林资源损害赔偿制度和责任追究制度，用政策和制度引导和规范森林资源管理行为；三是发挥各级党委、政府作用。各级地方党委、政府要主动承担起森林资源保护主体责任，严格遵守森林资源管理各项法律法规，树立生产生活方式绿色化理念，妥善处理好森林资源保护与经济建设的关系，增强生态保护意识和法制意识[4]。

5.2完善财政投入机制

将森林资源监测、林政执法经费列入各级政府财政预算。森林资源连续清查经费除国家补助外，应全额由省级财政负担，每五年列支一次；森林资源二类调查、林地落界及保护利用规划、林地变更调查、公益林区划界定等经费由省、市、县财政共同负担。省级公益林补偿应列入财政预算，足额补偿到位。林政执法经费应参照公安系统执法办案经费标准，由各级财政按照执法人员数量和办案数量核定解决。森林资源管理信息化应与整个林业信息化同步建设，实行省级建库、搭平台、开发系统，市县通过网络访问使用，经费由省级财政全额负担。

5.3完善陕西省森林资源监测系统

森林资源监测是森林资源管理和监督的基础工作。一是探索森林资源生态状况一体化监测。按照现代林业建设的要求，在保持现有监测体系稳定的前提下，对森林资源二类调查、林地落界及保护利用规划、公益林区划界定、县域经济考核森林覆盖率监测、营造林综合实绩核查等进行整合，并与森林资源连续清查进行对接，完善森林生态服务功能评估标准和方法，逐步形成统一的森林资源基础数据库，搭建管理平台和系统，逐步实现森林资源监测一体化、一张图和一套数。二是加快协调解决林地基础数据更新，为林业经营管理奠定基础。对近几年林地与非林地之间的变化，林地内部地类变化、权属变化、林种变化、森林类别变化等进行全面调查更新，并与国土、农业、水利等部门充分衔接，划清部门管理界限。对公益林进行全面调整，确保区划合理、界定到位，为兑现公益林补偿和落实公益林管护责任打好基础。

5.4推进林地规范化管理

依据国家林业局颁布的建设项目使用林地审核审批管理办法及规范，制定结合陕西省实际情况的建设项目使用林地管理办法，明确建设项目临时占用林地和直接为林业生产服务工程设施占用林地审批权限，制定建设项目使用林地规模控制标准，已经有用地规模控制标准的工程项目，严格按标准供地，对暂时无标准的，本着少占林地的原则，严格控制用地规模；制定许可使用林地监督检查办法，杜绝超面积、超范围、超时限使用林地，杜绝随意改变许可位置和用途，杜绝圈地、囤地和浪费林地行为；简化使用林地申报材料，缩短许可时限，逐步推行网上审批，提高审核审批的透明度。

5.5深化林木采伐管理改革

研究制定符合本地实际的采伐管理政策，优化采伐审批程序，确保森林蓄积消耗量小于生长量。一是推广有利于刺槐公益林更新的采伐方式。对成过熟刺槐成公益林的采伐类型更改为主伐，采伐方式变为皆伐。刺槐林皆伐后，实行伐后“断侧根”(以采伐木为原点，直径1米范围内按圆形深挖15-25厘米的坑槽，切断采伐木的侧根)的更新措施[5]。铜川市在采伐迹地上采用“断侧根”措施，促进了林地更新，增加了林分密度，提高了林地生产力，达到了非常好的更新效果。二是探索培植业用材监管措施。依据资源承载能力，培植业用材采伐限额控制在农民自用材和薪柴限额内，合理配置调节生产规模。在陕南三市推广商洛市林业部门针对培植业用材采伐管理摸索出的管理办法，按照“有指标、有资源、秩序好、管得住”的原则，由县级林业局统一掌握，乡镇林业站具体管理，在限额之内根据资源状况办证采伐，做到了“产业发展、资源保护、群众增收、干部安全”。三是开展森林可持续经营，扩大森林可持续经营试点范围，探索不同类型森林可持续经营模式，构建森林可持续经营体系，推进森林可持续经营方案编制工作，确保森林资源质量稳步提高，生态、经济、社会三大效益充分发挥。

5.6提高林业行政执法能力

充实执法监管力量，改善执法监督条件，增强执法监督队伍素质，加强林业行政执法和执行政策的能力。一是从林政管理和执法队伍建设着手。改善森林资源管护站点基础设施和职工生产生活条件，提高护林员工资福利待遇；增加资源林政处室科股机构编制和工作人员，保障工作经费和必要的工作条件；对全省木材检查站重新布局，保留重点林区周边和交通要道站，统一执法服装，参照森林公安核定执法经费；将林政稽查队、木材检查站撤并后富余人员与森林资源管理处室科股整合或合署办公，建立综合林政执法队伍，实行综合管理和执法；举办森林资源管理和林政执法人员培训班，提高管理能力和执法水平。二是创新林政执法手段，加大林政执法力度。继续实行林业案件通报制度，建立健全执法情况通报和新闻发布制度，积极推进地方政府主要领导公开约谈制度，强化执法和管理责任追究制，提高执法管理的公平性和透明度；采取行政执法和刑事执法联动，违法责任追究和干部行政问责联动等方式，积极加强林业、公安、纪检检察等部门的协调，适时开展专项打击行动，杜绝有案不查、执法不严、以罚代刑等现象，强化林业执法的权威性和公信力。

5.7健全资源管理体制

森林资源管理体制和运行机制应与社会主义市场经济体制和以生态建设为主的林业发展战略相适应。管理上要适应资源配置市场化的趋势，属于各级林业主管部门宏观管理的，要切实管住管好；属于生产经营者实施的，要改进、调整、放宽乃至改革。严管发挥生态效益的一级保护的国家生态公益林及一级保护林地，禁止采伐和建设项目征占用，放活人工商品林，让经营者依据市场需要自主经营和处置。在森林资源的培育、保护和利用的全过程中，建立起以森林资源所有者和经营者自律为基础，以政府行政管理、宏观调控、高效服务为保障的森林资源管理新机制，促进森林资源的可持续发展森林资源管理体制和运行机制应与社会主义市场经济体制和以生态建设为主的林业发展战略相适应[6]。

5.8实现森林资源管理信息化

建立一种利用自主飞行无人机遥感技术辅助的森林资源现代化管理系统。无人机可实时获取需要检查森林资源区域的航拍影像图，经遥感图像处理、GIS分析、GPS等3S于一体的多功能遥感数据处理软件对被监测林区的航拍影像信息进行离线拼接处理，对林区资源进行统计，获得林区面积及植被变更状态的有效信息[7]。该系统的建立可实现基层林业工作人员对林区变化情况的实时监控，能够有效保护森林资源。其主要组成由航拍无人机系统(飞机平台、摄像系统、数据链路、地面控制站)及遥感图像信息数字处理系统两部分。无人机技术、遥感遥测等技术在陕西省国土、煤炭等领域已率先应用。2010年，国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，按国家空管委低空空域管理改革统一部署，我国低空空域将按照试点，推广，深化等三阶段实行逐步改革，目前试点区域已经包含了西安分区低空域(1000m以下)开放。遥感信息数字处理系统涉及的技术软件已经成熟且得到应用。

参 考 文 献

[1]西北林业调查规划设计院.陕西省第九次森林资源清查成果报告[R].西安，2014.

[2]陕西省林业厅资源处.开展森林采伐管理改革试点工作的启示.陕西林业，2010(6):21-22.

[3]印红.坚持改革创新,提升管理水平,为发展生态林业民生林业提供保障—在全国森林资源管理工作会议上的讲话[J].林业资源管理，2013(6):7-12.

[4]赵树丛.在全国森林资源管理工作会议上的讲话[J].林业资源管理， 2013(6):1-6 .

[5]郝怀晓，郭东霞，郭淑萍.陕西刺槐林采伐管理有高招儿[J].中国林业，2015(7): 32-33.

[6]詹国明.林权制度改革后森林资源管理问题与对策：以三明市为例[J].林业资源管理，2006(3):22-25.

[7]徐千君，李党辉，刘勇，等.基于GIS的陕西省森林资源管理信息系统的建立[J].陕西林业科技.2006(1):74-75.

收稿日期：2016-02-18

作者简介：郭淑萍(1967-),女，陕西合阳人，本科，主任科员，主要从事森林资源管理等工作。

中图分类号:S757

文献标识码:A

文章编号:1001-2117(2016)04-0083-05

Problems of and Countermeasures for Improving Forest Resource Management in Shaanxi Province

GUO Shu-ping1,2, YANG Jun2, LI Wei-zhong1

(1.Northwest A&F University, Yangling, Shaanxi, 712100; 2.Forestry Department of Shaanxi Province, Xi'an, Shaanxi 710082)

Abstract:In light of the problems in the current management of forest resources in Shaanxi Province, some countermeasures to improve forest resource management were proposed based on the review of the previous management experience and analyzing of the reasons: adhering to the forestry administration by the law;improving the financial investment mechanism; improving the monitoring system of forest resources in Shaanxi;promoting standardized management of forest land; deepening the reform of forest cutting management;strengthening the ability of forestry law enforcement; improving the resource management system;and carrying out information management for forest resources.

Key words:Shaanxi Province; Forest resource； management; monitoring; administrative enforcement of law