大学多元协商共治“智库”机制构建探讨
——新制度主义社会学的视角

郭华桥

现代高等教育为提升国家软实力提供着重要的智力支持。建设现代大学制度，重在完善大学治理机构，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）提出的一些具体措施，关键在于稳步推进，加强落实。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调，“深化教育领域综合改革”，要着重突出“完善学校内部治理结构”。因此，本文重点探讨如何完善大学内部治理结构，提升大学内部治理能力，以保证高校决策更加科学性、民主化。

一、新制度主义社会学理论对大学治理制度变迁的分析

新制度主义社会学理论认为，制度包括规制性、规范性和文化—认知性等三个基本关键要素，当组织面临新的环境要求或压力时，旧制度遭遇合法性危机，从而引发制度变迁。相关利益主体为了各自利益与保持组织的竞争优势，启动去制度化过程，采纳新的结构和实践后促使新制度产生。其中，合法性危机主要缘于以下三个方面的压力：功能的、政治的、社会的。[1]那么，当今大学内部治理面临着何种环境要求或压力呢？

(一)全面提高高等教育质量成为高等教育发展的时代要求

当今人力资本成为引导国家经济、科技、政治文明发展的重要智力资源。立德树人、全面提高高等教育质量是《纲要》提出的任务，也是高等教育改革发展的时代主题。大学担负着人才培养、知识生产的重要任务，完善和构建大学治理体系，提升大学治理能力必须围绕这一时代主题展开。

党的十八届三中全会作出了全面深化综合改革的战略部署，也对全面深化高等教育领域综合改革提出了明确要求。“十三五”期间，国内高校必须加强顶层设计和总体规划，提升大学治理能力，以适应高等教育国内形势发展要求。同时，国内大学已置身于高等教育全球化竞争当中，国家适时提出了建设世界一流大学和一流学科的高等教育发展战略。如何建设一流的办学环境、营造一流的校园文化，通过一流的大学治理制度文化，筑巢引智、激活大学组织内部员工从事人才培养、科学研究、服务育人的积极性，将是大学组织面临的全新挑战。

(二)大学内部行政权力、学术权力管理结构功能失调

高等教育进入大众化阶段，日益成为一个复杂的组织。整个高等教育系统[2]结构发生巨大变化，高校不再是超凡脱俗的“象牙塔”，不再是强调科学研究的“知识工厂”，而是服务于“教育顾客”的超级市场。[3]

大学管理日趋复杂且繁琐，专业化要求程度大大提高。实践显示，学术权力已经无法管控整个大学的发展，并且学人自身有时很难持客观公正的态度。例如在学科资源分配的实践过程中，各个学科负责人通常考虑最多的还是自身所属学科，一些优势学科的负责人对学校学科整体发展布局、新兴学科与潜力学科培育考虑不够多。于是，“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治的观点来看待他。就像战争意义太重大，不能完全留给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定”。[4]因此，大学治理就需要一批管理者进到场域中来。但是行政权力进场后，行政权力边界一再扩大，从而大学“去行政化”的呼声高涨。以至，大学行政权力、学术权力的二元管理结构功能失调，且不论是否充分考虑了学生的权益、教与学是否以“以学生为中心”。

(三)高等教育产业化使大学面临治理主体多元化的政治诉求

伴随着高等教育产业化和上大学必须缴纳学费，中国高等教育经费配置模式从政府控制模式走向了市场模式。学生及其家庭成了知识的购买者，于是高等教育教学必须提高学生就业能力，甚至必须以就业导向成为一种呼声。

1976年，詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森合著《组织中的二次性与选择》（Ambiguity and Choice in Organizations），第一次用到了“大学治理”（University Governance），主要涉及大学组织中的决策问题。[5]1993年，詹姆斯·马奇和赫伯特·西蒙将合著《组织》（Organizations，1958）再版，在前言中正式定义“组织是偏好、信息、利益或知识相异的个体或群体相互之间协调行动的系统”。[6]以此类推，大学组织即是偏好、信息、知识不尽相同，由自身利益不尽相同导致所持立场不尽相同的个体或群体聚合。因此，大学治理即是大学组织内外不同的利益相关者协商大学决策、协调大学行动的过程。

“大学作为非营利性组织，其治理结构必须平衡所有利益相关者的利益，必须以社会价值为目标”，但“不能以现有教员或学生的利益为目标”[7]说法不妥。大学之大在于大师，侵犯教师利益，会伤害学校发展根基；侵犯学生利益，则会伤害“客户”包括学生、校友的满意度、忠诚度，刺激学生家庭、社会、政府的关切。“客户”的能量不可小觑，“如果某个大学由于某种原因被关闭了，他们仍然有很大的积极性致力于这个大学的恢复”。[8]大学发展至今天，其利益相关者早已突破伯顿·克拉克划分的“四个不同的横断面和纵断面”，[9]成为立体结构。

那么，如今大学组织的内外利益相关者包括哪些群体呢？2014年7月，教育部颁发的《普通高等学校理事会规程（试行）》进行了比较完整的概括。笔者认为，以教育部直属、部省共建高校为例，大学治理内部主体包括：校领导、处长、院长、系主任、教研室主任；校、院学术委员会主任及委员；教师、学生代表。大学治理外部主体包括：教育部、中央其他部委、省政府的代表；地方政府、行业协会、企业单位的代表；杰出校友、社会知名人士、国内外知名专家；学校邀请的其他代表。但是，只有在涉及到大学重大发展战略规划决策时，通常需要大学治理内外主体通力合作、共同协商参与的情况下，大学治理更多的是内部治理。

(四)高校构建和完善大学治理体系的社会压力

国家经济的快速发展、产业结构的调整，就业岗位的变化，使社会对大学生就业难问题高度关切。为了解决大学生就业难问题，国家提出部分大学转型，建设应用科技大学的策略。同时，近年高校腐败、学术行为不端事件被媒体曝光后，引发社会高度关注大学内部治理问题。

随着信息化技术的发展，采集大学各种数据相对变得更加便利。社会对高校的各种排名，尽管不尽完善，但高校仍比较关注。如果在多个排名中，均处于落后地位，在高考招生改革的背景下，众多高校均面临着相当大的社会压力。

综上，大学现有的治理结构遭遇一系列合法性危机后，完善大学内部治理体系成为亟待解决的问题。

二、大学多元协商共治机制的构建：形成内部治理“智库”

新制度主义社会学理论认为，新的制度并不会凭空出现，它们总是挑战、借鉴并不同程度地取代先前的制度。[10]因此，完全推翻现有大学治理结构不科学，而是要搭建多元协商共治机制，使大学走向善治之路。

(一)受“有限理性”制约，治理主体过于单一容易决策失误

大学是典型的有组织无政府模型——系统中的任何人可以按照自己的意愿自由行事，[11]教学内容、研究方向主要由学人决定；学习努力程度则在于学生自身；管理主要在行政部门、一些部门的职员与师生也是处于弱联系状态。大学治理内部“去行政化”的关键是管理者需放下“学官”心态，承认自己的认知、管理能力的“有限理性”。

大学组织里一部分学人学而优则仕，转为“学官”后，反而听不进师生意见；一部分行政干部又觉得师生不懂管理，参与决策只会添乱，不屑于倾听师生建议。1957年，赫伯特·西蒙首创“有限理性”这个看似简单却有着强大影响力的概念，并为此在1976年获得诺贝尔经济学奖。20世纪50年代以来，主流的决策理论均是以理性选择为基本分析框架并影响至今，但西蒙强调实践中人们信息加工的能力是有限的，即人们没有能力同时考虑所面临的所有选择，无法总是在决策中实现效率最大化。[12]就是说，政权力、学术权力群体包括学生群体都无法克服自身的“有限理性”，那么大学内部主要治理过程应是行政权力与学术权力共同协商的过程，但协商并不等于两权分立、各自为政。

(二)搭建内部多元协商共治“智库”机制

帕森斯指出，必须设计不同于官僚机构的新型组织，在其中没有严格的官阶和权威层级，从正式身份上说，大学成员应该是地位平等的同事。[13]因此，我们需要假设有一个机构或者组织，能够为提升大学治理能力服务，在处理行政事务、学术事务、学生事务时提供决策建议，以扩大有限理性的边界。

笔者将该机构或组织，统称为大学内部治理“智库”，并分成三种类型：第一，高校现有的教代会、学术委员会、理事会、董事会及各类专门委员会等；第二，学校某个部门根据决策内容不同，将大学各个治理主体聚集一起，共同协商决策或邀请校内外专业人士组成的智囊团建言献策；第三，各利益相关群体中，具有专业水平和志愿精神人士自发组成的、较为稳定的监督大学治理及提供决策咨询的NGO组织。虽然大学“智库”会使“学官”感到协调工作格外困难，但“正是这股使权威受限的力量，使得大学对复杂的环境能有适应力而且稳定”。[14]大学弱势管理可避免大学不会因为管理不善而迅速倒闭的命运，预留了改革创新再发展的机会。

(三)大学内部治理“智库”运行机制与专业化发展要求

智库又称思想库、外脑、智囊团等，拆开即指智者（学者、专家、精英等）的聚合体。[15]赫伯特·西蒙在《管理行为》中提出，“管理过程就是决策过程”。[16]大学治理出现错误决策，一般主要有以下原因：维护少数人利益，甚至不惜牺牲学校整体利益，影响学校长远发展；为过去的决策辩护，一错再错；先入为主，未经充分调研论证，盲目自信；无进取之心，甘于维持现状。为提升大学治理决策的民主性与科学化水平，学校党政一把手应充当“把关人”角色，根据不同的事务性质，交付上面三种类型“智库”处理，形成建设性意见，再作决策。

同时，大学“智库”均需走专业化发展道路，不断提高决策咨询水平。

第一，大学“智库”必须是一个相对保持独立的第三方机构。决策一旦过多涉及自身利益，容易使智库的专家“迷失”，难以提出比较公允的政策建议。“智库”的中“学官”必须处于极少数。例如校学术委员会主任应由资深教授担任，除分管学术、科研的副校长之外，其他校领导及各学院院长均全部退出；各学院的学术委员会也主要由没有行政职务的学者组成。通过此种举措，避免“熟人社会”里个别领导即使想公允决策，也为所属学科所“裹挟”不得不为其争利益。

以职称评定为例，学校应实行评聘分离，学术委员会所代表的学术权力组织负责评议，校长代表的行政权力组织负责聘用。一般情况下，校长应尊重学术委员会的评议结果，特殊情况可以驳回，重新交由学术委员会投票。学术委员会在学术、学科及关系学者发展等领域集体决策、充分讨论，可以最大化地避免决策失误。

第二，大学“智库”必须勇于改正错误。既然决策无法做到充分理性，一旦评估到先前决策出现失误必须及时更正，以致贻误时机，造成重大损失。

第三，大学“智库”决策必须集思广益，严禁“拍脑袋”。大学“智库”要提高决策水平，必须根据决策内容进行广泛的调研，听取各方参与人的建议与意见，认真充分地论证草案，不断完善方案。有时还需到其他高校及相关政府部门、企事业单位取经。只有及时洞察高等教育发展机遇，不断为学校发展提供具备“四性”（前瞻性、理论性、经验性、实用性）的决策建议，才能促成学校不断提升核心竞争力。以前瞻性为例，随着跨学科研究的兴起，大学“智库”应为学校学科融合、新兴学科、交叉学科培育及建设创新研究团队提供决策建议。又如，上海财经大学“千村调查”项目、西南财经大学“中国家庭金融调查”项目在业内小有名气，同类院校如何打造自身的社会品牌也需大学“智库”建言。

第四，三类大学“智库”必须渐进发展，互为补充。大学“智库”现状：第一类已基本定型并发挥着重要的作用；第三类NGO组织预计短时间内很难成行；第二类作为发展第三类的基础，会长期存在一段时间，需要高校相关职能部门作为其“纽带”或核心载体，例如发展规划部、政策研究室、高等教育研究中心、院校研究中心等具有校本研究职能的部门。

第五，不断提高大学“智库”成员专业化水平。建设大学内部治理“智库”，对相关部门负责人及工作人员提出了更高的要求。首先，具有前瞻性的战略眼光。不能被动接受学校派发的工作任务，需要积极拓展思路，为学校发展未雨绸缪，开展各种有针对性的调研并形成决策建议，并对现有政策的执行效果进行评价和反思。其次，决策建议必须是多学科视角分析。工作人员除精通自身的专业知识外，还必须熟悉管理学、心理学、统计学、社会学等人文社科知识，并且具有很好的数据挖掘与分析能力、访谈能力、调研能力等。

三、大学内部多元协商共治的实践探索及效果

以笔者亲历的学校三项重大治理决策为例，可以看到三类大学“智库”的作用形式及效果。

（一）学科建设管理办法改革

2012年，学校在教育部一级学科评估评估中未能取得理想的成绩。学科办新任负责人强调“制度也是一种生产力”，[17]积极着手学科建设管理办法的修订，亲自率队到知名高校调研，部门内部多次讨论几易其稿。最后提交大学第一种类型的“智库”——学术委员会审议，通过后方提交校务会决议。

修订后的学科建设管理制度充分激发了广大教师、硕士、博士参与学科建设的热情。从2014年、2015年师生反馈来看，他们的存在感增强了、觉得学校更关心和支持自己的发展。可见，此项政策不仅提升了学校科研水平，还增强了师生对学校的组织认同感。

（二）学校“十三五”战略规划的编制

战略规划属于高校“三重一大”内容，需提交党委全委会、教代会审议。发展规划部在编制“十三五”战略规划过程中，扮演了第二类大学“智库”的作用。为充分兼顾大学多个治理主体的利益与诉求，组织了多场座谈会。与“十二五”规划征求意见不同，除设立职能部门负责人专场、学院负责人专场、教师代表专场、学生代表专场外，还还特设了民主党派代表专场，并通过校友会向各地校友分会征求意见。

多个治理主体基于共同的基本信仰——希望学校“十三五”期间持续健康快速发展并落实民生工程，提出了大量的修改意见，并在此过程中进一步增强了学校凝聚力。发展规划部尽可能地吸收了多条建设性意见，提交教代会获高票通过。

（三）多校区办学资源整合战略行动

2000年5月，中南财经大学和中南政法学院合并组建成中南财经政法大学，开始多校区办学。历经数年本科生、研究生逐渐迁移到南湖校区，首义校区科技园项目一直未能很好发展，一度造成部分资源处于闲置状态。面对往日热闹的校区门口罗雀，许多在首义校区工作过的职工、校友心有戚戚焉。终于在南湖校区办学资源紧张的时候，学校决定开展两校区资源整合战略行动。学校委托发展规划部（高等教育研究中心，合署办公）组成“调研小组”，提供决策建议。

“调研小组”整理出四种方案：第一，整体搬迁少数如经济类、管理类学院，与首义校区已成规模发展的MBA教育融通发展；第二，研究生专业硕士入住乙校区；第三，本科毕业生入住乙校区；第四，部分新生入住乙校区，逐渐建一年级生院。其中，“调研小组”就第一种方案，征求相关学院意见被拒绝；经过调查，专业硕士教育尚在发展阶段，与学术型硕士部分课程相通，乙校区一时无法容纳全部研究生规模。于是，争论主要聚焦于后两种方案。

第三种方案客观上最节约经济成本，理由是：毕业班的学生对图书馆、实验室等公共服务设施需求量少，课程少教师需求少，且乙校区距离火车站、汽车站很近，便于外出找工作。

第四种方案的主要阻力在于产生很多新问题：新生公共课较多，较多老师已搬迁到南湖校区还愿跑班车吗？中午课间教师在哪休息？学工队伍如何配备？等等。

事后笔者回忆，当时无形中搭建了第三类型大学“智库”，“调研小组”充分听取了一线辅导员等队伍的专业性建议。辅导员的反馈验证了笔者的猜想：第三种方案虽最经济，但未能充分考虑毕业生的心理变化：大学四年结下的良师益友甚至恋人都在南湖校区，临了自己“被”搬到首义校区，容易产生被学校抛弃的感觉；找工作如不顺利，更容易引发不稳定情绪等等。最后，学校采纳了第四种方案。

经过几年的维修，首义校区热水、空调覆盖到学生宿舍，并建成了学生事务综合服务大厅、教师休息室，并为新生配备专职辅导员，截至2014年已达到每年3,300人的规模。学院尽量调剂住在首义校区附近的老师承担教学任务。

重新审视这次多校区资源整合战略行动，学校领导给“调研小组”很大的思维空间，首义校区重新焕发了生机，南湖校区解决了部分教师科研用房问题，实现了两个校区的“双赢”。

四、大学内部多元协商共治的合法性检验

新制度主义社会学理论认为，只有新制度在组织内部形成了文化—认知性，即共同信念、共同行动逻辑，才赢得“最深层次”的合法性。[18]那么多元协商共治制度能否在大学形成共同的认知呢？

（一）多元协商共治制度合法性的理论分析

第一，必须承认每个治理主体基于自身所掌握的信息、知识和偏好，所作出的决策不可能完全处于理性状态，始终是“有限理性”的决策，因此需要多元协商共治，即通俗的讲需要听取集体智慧。

第二，美国学者坦嫩鲍姆（R.Tannenbaum）和施密特（W.H.Schmidt）认为，一个成功的领导者不一定是专权的人，也不一定是放任自流的人，而是能够针对不同环境采取恰当措施的人。1958年，他们提出了领导连续统一体模型，将组织决策分成七种情况：领导专断地作出决策，并宣布执行；领导作出决策，但要说服部属执行；领导作出决策，并根据下属的问题进行解决；领导提出试验性的决策，可根据下属的意见进行修改；领导提出问题，征求意见，最后再作出决策；领导规定问题的范围，与下属共商决策；可允许下属在职权范围内自由行动。[19]七种决策情形列举的是由“以领导为中心”逐渐走向“以下属为中心”，视具体决策环境决定采用的具体情形。如果将大学组织视为水面上的“浮标”，该理论强调各治理主体对其施予的力量之和必须始终处于均衡状态，例如行政权利责任主体、学术权利责任主体分别在处置行政事务、学术事务时所持有的权利比重必须是此长彼消，方不会使浮标沉没。

（二）多元协商共治制度的制度化过程

新制度主义社会学理论认为，制度化过程主要包括三种竞争机制：基于回报递增的制度化、基于承诺递增的制度化、随着日益客观化而出现的制度化。[20]三种制度化过程正对应解决旧制度遭遇的功能、政治、社会需求或压力，且制度化逐层升级，以使治理结构达到稳定均衡状态。

1．多元协商共治的回报递增机制

大学内部治理结构容易受主管部门的政策影响，建立现代大学制度成为高等教育发展的必然趋势。特别是十八届三中全会以来，教育部颁发了多项文件，旨在按照建设中国特色现代大学制度的要求，完善法人治理结构，健全内部管理体制，如《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程（试行）》《高等学校信息公开事项清单》等。截止到2015年6月，全国“211工程”高校章程全部核准发布，成为学校内部治理的“宪法”。

回报递增机制强调新制度功能的丰富和激励作用，采用其他制度或路径必然使成本增加。[21]既然实践证明多元协商共治的优越性，大学主管部门又深入推进现代大学制度建设，高校领导必然自觉执行和落实这些规程和政策，并获得更多资源。

2．多元协商共治的承诺递增机制

知识可以无国界，但组织一定有归属，高校必须坚持党的领导，以坚定为国家培养建设者、接班人的政治方向。2014年10月，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，再次申明了党对高校的领导。承诺递增机制强调多个治理主体身份的作用，明晓我（们）是谁、适当行为方式是什么？[22]可以推广“一章八制”模式，[23]让多个治理主体在大学决策环境中，找到属于自己的位置和行为路径。“一章”即大学章程，“八制”指的是党委领导下的校长负责制、教职工代表大会制度、学术委员会制度、理事会或董事会制度、教师申诉制度、学生申诉制度、财经委员会制度和信息公开制度。

3．多元协商共治的日益客观化机制

日益客观化机制强调组织决策者对某种结构的价值达成了一定程度的共识，并在这种共识的基础上日益采取这种机构，[24]即最终在文化—认知性上达到统一。多元协商共治制度要成为高等教育系统共同的信念，有赖于回报递增、承诺递增的制度化实践探索。

高校自身特殊的组织属性，为形成多元协商共治的信念提供了保证。高校多数教职员工是在一所大学终老，学校内成员的生老病死均有组织出面安排，成员对学校有极强的归属感和依附感。[25]因此，尽管教育产业化使大学内部治理主体多元化，行政权利、学术权利、教师权利、学生权利、员工权利等互相推拉，但他们又都会一致对外，不容于外人诋毁自己的学校，当学校与同类院校竞争处于劣势或学校面临重大危机时，更会团结在一起。正基于此，大学内部治理权利之争，从来就不是你死我活的阶级斗争，而是共筑“美丽校园、和谐校园、幸福校园”的探索过程，也是建立现代大学制度的摸索过程。

总之，我国大学治理需在坚持党委领导下的校长负责制的同时，只有引入多元协商共治制度，并根据不同决策内容，充分发展三种大学内部“智库”的作用，以提升治理能力现代化水平，为建立具有中国特色的现代大学制度、增强学校核心竞争力，实现跨越式发展提供足够的驱动力。

注释：

[1][10][18][20][21][22][24]（美）斯科特,著，姚伟,等,译.制度与组织——思想观念与物质利益(第3版)[M].中国人民大学出版社,2010:203-205,103,59-70,130-135,130,133,134.

[2]钱民辉.教育社会学概论(第三版)[M].北京大学出版社,2010:183.

[3]程晋宽.从“象牙塔”,到“知识工厂”,再到“超级市场”——论大学管理模式的转变[J].教育与现代化, 2006,(4):46-52.

[4]（美）约翰•S.布鲁贝克（JohnS.Brubacher）著,王承绪,等,译.高等教育哲学[M].浙江教育出版社,2002:32.

[5]（法）让-皮埃尔•戈丹,著,钟震宇,译.何谓治理[M].社会科学文献出版社,2010:15.

[6]（美）詹姆斯•马奇，赫伯特•西蒙,著,邵冲,译.组织(珍藏版)[M].机械工业出版社,2013:再版前言XXIV.

[7][8]张维迎.大学的逻辑(第三版)[M].北京大学出版社,2012:1,117.

[9]（美）伯顿•克拉克（BurtonR.Clark）,主编，王承绪,等,译.高等教育新论——多学科的研究[M].浙江教育出版社,2001:108-109.

[11]阎凤桥.大学组织与治理[M].同心出版社,2006:53.

[12]周雪光.组织社会学十讲[M].社会科学文献出版社,2003:161.

[13]周作宇.论大学组织冲突[J].教育研究,2012,(9):58-66.

[14]（美）PhilipG.Altbach，RobertO.Berdahl，PatriciaJ.Gumport ,等,著,杨耕,周作宇,主审.21世纪美国高等教育——社会、政治、经济的挑战[M].北京师范大学出版社,2005:337.

[15]郭华桥.研究型大学智库建设模式与困境突围——基于“学者”使命的视角[J].中国高教研究,2014,(5):50-57.

[16]（美）赫伯特•西蒙,著,詹正茂,译.管理行为(珍藏版)[M].机械工业出版社,2013:6.

[17]卢现祥.寻找一种好制度——卢现祥制度分析随笔集[M].华中科技大学出版社,2010:16.

[19]芮明杰.管理学现代的观点(第二版)[M].上海人民出版社,2013:286.

[23]赵秀红.推进管办评分离，棋该怎么走[N].中国教育报,2015-05-29(03).

[25]胡金平.学术与政治之间的角色困顿——大学教师的社会学研究[M].南京师范大学出版社,2005:77-78.