基于FAHP的公私合作伙伴关系(PPP)模式适用性研究

丰景春，钟　云，薛　松

(1.河海大学　a.商学院；b.项目管理研究所，南京　211100；

2.江苏省”世界水谷”与水生态文明协同创新中心,南京　211100)



基于FAHP的公私合作伙伴关系(PPP)模式适用性研究

丰景春1a,1b,2，钟云1a,1b,2，薛松1a,1b,2

(1.河海大学a.商学院；b.项目管理研究所，南京211100；

2.江苏省”世界水谷”与水生态文明协同创新中心,南京211100)

摘要：以基础设施项目为对象，研究了国内外PPP项目实施情况以及适用现状。从政府采购视角，结合PPP模式的特点，分析并提出影响PPP项目适用性选择的因素和指标。在此基础上，采用模糊层次分析(FAHP)法确定影响基础设施领域PPP项目适用性选择的关键因素和指标，构建了基础设施项目采用PPP模式的选用模型，为基础设施项目选择PPP模式提供了科学的方法，从而提高了政府采购效率，有助于提高基础设施项目的成功率和财政资金的使用效率。

关键词：PPP模式；物有所值；适用性选择；指标确定；模糊层次分析

党的十八届三中全会提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的要求，指出要紧紧围绕市场在资源配置中的决定性作用，深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系。2014年9月23日，财政部发布的《通知》(76号文)作为第一份PPP(public-private-partnership)正式文件明确指出：财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范[1]。随着PPP的推广，各地掀起了PPP模式应用的热潮。但据以往的统计情况来看，PPP项目的实施效果不容乐观，成功率并不高。除了地方政府缺乏实际操作的经验和技能、缺少相关法律法规体系规范约束、相互协调不足等原因外，PPP选择不当是另外一个重要的原因，即并不是所有基础设施项目都适用于PPP模式[2]。明确PPP模式的适用范围，对PPP模式的进一步推广和成功的实施具有极为重要的意义。目前，陆彩兰、王守清、孙慧和Heald、Grant等[3-13]对PPP模式的适用性、适用范围、物有所值(value for money，VFM)理论和PPP模式选择等方面进行了相关研究。但在计算公共部门参照标准(PSC)和PPP模式报价时需要对影响因素进行假设和估计，而假设或因素的较小变动都有可能影响最终评估的结果，特别是在PSC和PPP报价相差不大的情况下，会使决策变得极为困难。由此可见，仅采用物有所值理论选用PPP模式存在不足。与此同时，有关我国PPP模式选择方面的研究仍显不足，体现在现有研究成果大多还停留在比较和借鉴层面，而能够结合我国实际情况并明确PPP模式选择影响因素等方面的相关研究则相对较少。为此，结合PPP模式的特点以及我国的实际情况，通过相关文献分析，从政府采购视角提出PPP模式适用性选择的影响指标，并进行因素识别，为我国PPP模式选用的评价与决策提供依据。为了方便研究，将PPP项目定义为采用PPP融资模式的基础设施项目。

1国内外PPP项目的适用现状

由于每一种融资模式都有其自身的适用范围，PPP融资模式也不例外，并不是所有基础设施项目都适用于PPP模式，这已经是国际共识了。由于社会经济发展水平以及偏好等方面存在差异，不同国家以及国内不同地方在PPP模式的应用范围方面存在不同。

1.1国内PPP模式的适用范围

目前，由于理论研究方面的不足，加上相关法律不健全，我国对采用PPP融资模式的适用范围尚未有明确、统一的规定。一般是通过有关部门和地方政府的文件加以规定，而这种规定缺乏科学的依据和理论成果的支撑。从国内30多个地方政府的基础设施项目特许经营管理办法和规定来看，地方政府倾向于采用项目列举的方式，甚至再加上一个兜底条款使得适用范围更加全面[4]。2014年上海市刚出台的《基础设施和公用事业特许经营条例(征求意见稿)》被认为是范围最广泛的，其中规定了8大类可以实施特许经营的基础设施和公用事业项目，见表1。

表1　国内PPP模式的适用范围

资料来源：《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》

对PPP项目而言，这种项目列举的规定方式看似为项目的选择提供了直接指导，但是由于有限的范围、不够明确的界限以及缺少相关条款的支撑，导致这种条例的实用性并不强。因此，分析PPP模式选择影响因素、研究全面而有效的评价指标、建立完整的PPP模式选择评价体系是十分必要的。

1.2国外PPP模式的适用范围

国外采用明确限定PPP的具体适用范围的国家和地区并不多见，更多的是通过对PPP模式的定义及评估项目确定是否能够采用PPP模式的方法。在PPP模式采用评估方面，主要采用“物有所值”的思想，间接对PPP模式的适用范围进行规定。不过，在具体应用规定上，不同的国家和地区也有各自的特点[4]，见表2。

表2　国外PPP模式的适用范围

资料来源：程珊珊.王守清，《施工企业管理：国内外PPP项目适用范围》，2014

由上述相关研究可知：国外对于PPP适用范围的规定主要体现在两个方面：一是强调PPP模式的一般特点；二是根据评价指标进行比较来判断PPP模式是否能更好地实现物有所值。国际上间接规定PPP模式适用范围的思想和经验对我国的PPP模式相关规定和立法都具有借鉴意义。

2PPP模式适用性选择的指标确定

PPP模式的本质是政府购买服务，即政府为了提供公共服务而进行的一种特殊采购活动，属于政府采购范畴，应被纳入政府采购监管体系。同时，PPP模式符合世界贸易组织《政府采购的定义》，即“为了政府目的以任何合同方式开展的采购活动”。从我国政府采购法相关定义来看，PPP模式适用性选择也应当遵循政府采购法律制度的相关规定。下面从政府采购的角度分析PPP模式适用性选择的影响因素。在分析影响因素时，应当考虑作为PPP模式选择和确定者的地方政府相关因素。除此之外，作为选择对象和适用性标准，应当考虑PPP模式和不同类型基础设施项目的特点。

2.1涉及地方政府的因素分析

1) 地方财政状况。缓解财政资金不足，减轻地方政府负债，是推广PPP模式的主要动力之一。43号文明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用PPP模式。2014年10月，财政部印发的《办法》也指出要大力推广PPP模式，将政府债务转为企业债务。在地方财政不足、负债严重的情况下，地方政府需要支付巨额融资的利息成本，更倾向于采用PPP模式来减轻自身的负债压力。在地方财政资金充足的情况下，地方政府由于对项目所有权控制、实际操作难度大和多主体关系协调困难等因素而可能不会选择PPP模式。

2) 风险转移。政府监管风险包括保留风险和转移风险两部分，保留风险是指未转移给私人部门的风险，转移风险是指所有转移给私人部门的风险。不论是在传统模式还是PPP模式下，保留风险应当由政府部门承担，而风险转移可以有效降低政府风险，转化政府职能，提高监管水平。因此有效的风险转移是地方政府选择PPP模式的重要因素。

3) 实际经验与技能。从20世纪80年代出现PPP模式至今，PPP模式已经在我国走过近30年的路程，但许多地方政府对于PPP的实际操作经验和技能仍显不足。在PPP模式下，政府需要完成职能转化，从繁重身兼多职的工作中解脱出来，专注于行使其监管职能。回顾以往众多失败的PPP项目，政府监管失灵也是一个不容忽视的问题，并且PPP模式涉及多主体合作，关系协调难度大，风险多而难以控制，操作程序流程复杂，尤其在项目前期准备阶段，无疑给地方政府的经验和技能要求提出了新的挑战。

4) 政府意愿。PPP项目可以由政府或社会资本发起，以政府发起为主。作为项目主导的合同主体，政府给予项目重要的条件支持和监督，因此，政府意愿对于PPP项目的选择以及顺利开展起着极为重要的作用。由于PPP具有投资效率高、资源配置优化、市场机制灵活等优点，尤其是在缓解财政资金压力方面，广泛受到地方政府的热衷和推崇。但是也有相当一部分地方政府，因PPP带来的负面影响和立法不足等因素制约而不愿选择PPP项目。因此，政府意愿对PPP项目的适用性选择产生决定性影响。

2.2基于PPP模式特点的因素分析

相关学者[3-8,14-15]从概念涵义、适用环境、经济效益、实施主体以及PPP模式所具有的特点等不同角度对PPP模式下基础设施项目的适用性展开研究。通过相关文献梳理，分析出PPP模式适用性选择的影响因素，如表3所示。

表3　PPP模式适用性选择因素的相关研究

适用性理论认为，适用性是指产品适合用户使用的程度，是衡量质量的重要指标。从研究方法上，可以将适用性研究分为3种方法:供-需适用(needs-supplies fit)、需求-能力适用性(demands-abilities fit)和一致性适用(supplementary fit)[6]。运用适用性理论和物有所值理论，通过文献研究对基础设施项目特点进行总结，从项目本质特征、项目可持续性和潜在发展能力3个方面提出基于PPP模式特点的影响因素，如表4所示。

3PPP模式适用性选择模型的构建

3.1基础设施领域PPP模式的层次分析

在进行基础设施领域PPP模式适用性选择决策时，首先将PPP模式适用性的各评价标准指标分层排序，明确决策的目标层、准则层、子准则层[16]。在AHP层次模型中，第1层是目标层，即选择适用的PPP项目(A)；第2层是准则层，包括地方政府状况、项目本质特征、项目可持续性和潜在发展能力，分别用B1,B2,B3,B4表示；第3层是子准则层，是准则层的细分，分别以C1～C20表示。通过上述分析，基础设施领域PPP模式的层次结构模型见图1。

表4　基于PPP模式特点的影响因素

图1PPP模式适用性选择的层次结构模型

3.2各层次指标权重的确定

由于各指标对PPP模式适用性选择的影响程度不同，因此为了反映子准则层指标对准则层指标的相对重要性以及准则层指标对目标层指标的相对重要性，根据图2的PPP模式适用性选择的层次结构模型，运用专家调查法构造比较判断矩阵AB,BC1,BC2,BC3,BC4，进而求矩阵的特征向量和特征根，并进行一致性检验，具有满意一致性的判断矩阵对应的特征向量的各分量即为各个指标对上层的权重。记：B1,B2,B3,B4对指标A的权重分别为x1,x2,x3,x4，得到X={x1,x2,x3,x4}；C1～C4对指标B1的权重为y1,y2,y3,y4，得到：Y1={y1,y2,y3,y4}。同理可得Y2={y5,y6,y7,y8,y9},Y3={y10,y11,y12,y13,y14},Y4={y15,y16,y17,y18,y19,y20}。

3.3基础设施领域PPP模式的模糊综合评价

专家调查法是主观定性估计。一方面，不同评价者在进行主观判断时必然存在差异；另一方面，主观判断的模糊性也会对客观实际的准确性产生影响，所以可以考虑将模糊数学应用于专家调查意见的收集和整理。

3.3.1模糊集合的建立

1) 评价对象集合的建立，将某地区PPP项目适用性选择作为评价对象。

2) 评价因素集合的建立，即C={C1,C2,C3,…,C20}表示准则层4个方面的各因素指标。

3) 评价评语集合的建立，专家对这些因素逐个给出评语，可以将各个指标的评语分为4个等级，以衡量被评价的基础设施项目在该指标上的表现及由此而来的相关PPP模式适用性的程度。设评价所确立的等级集合的评语集合为V，V={V1,V2,V3,V4}，其中V1,V2,V3,V4分别表示指标的评语为优、良、中、差，对应的相关适用性程序为适用、较适用、适中、不适用。

3.3.2评价隶属矩阵的确定

由于指标评语具有较强的模糊性，在确定各个指标对评语集合V的隶属度时，要按照德尔菲法请若干专家为评价组，对每个因素进行评判，使这种主观估计更具客观性。于是得到因素集合C中Cj对评语集合V的隶属向量Rj={rj1,rj2,rj3,rj4}，j=1,2,3,4，rjn(n=1,2,3,4)的取值方法为：收集评价组成成员的评分意见，得到对于指标Cj有Vji个Vi(i=1,2,3,4)评价结果，则

(1)

其中∑vjn=vj1+vj2+vj3+vj4。同理可得rj2,rj3,rj4。于是可以得到影响B1,B2,B3,B4的隶属向量构成的隶属矩阵：Rb1=(R1,R2,R3,R4)T，Rb2=(R5,R6,R7,R8,R9)T，Rb3=(R10,R11,R12,R13,R14)T,Rb4=(R15,R16,R17,R8,R19,R20)T。

3.3.3多因素模糊层次的评判

对应层次模型中影响PPP模式适用性选择的2个层次指标，将进行2次模糊评判。

1) 1级模糊评判。在确定了子准则层的指标对评语集合V的隶属度矩阵后，可以通过模糊矩阵合成对准则层目标进行单因素模糊评价，即确定B1,B2,B3,B4对V的隶属矩阵。要选择评判函数di，即

(2)

2) 2级模糊评判。使用模糊矩阵合成，就可以确定A对评价结合V的隶属度向量R，即

(3)

4案例分析

4.1案例背景

为贯彻落实我国当前的政策和相关规定，M省积极推广PPP模式，严格规范流程，推动PPP项目有序实施。根据各市、县经济社会发展需要及行业专项规划，重点关注城市供水、供暖、供气、轨道交通、保障性安居工程等基础设施项目，优先选择收费定价机制透明、投资规模相对较大，价格调整机制灵活、市场化程度相对较高、需求长期稳定、有一定现金流的项目，并对潜在PPP项目进行筛选、排序，确定备选方案。

M省在PPP项目初步筛选中，需要大量成本和时间投入，对相关人员的各方面能力也有较高的要求，尤其针对多因素的定性筛选条件难以明确可选项目适用的准确性，因此通过采用模糊层次分析法[17]，以“M省PPP示范项目筛选”为例，以轨道交通类中“S项目”为研究对象，从而定量分析该项目的PPP模式选择适用性程度，依次可以计算出其他可选项目的适用性等级，最终筛选出比较适用的一批PPP项目。

4.2权重的确定

采用专家调查法确定目标层和准则层的权重。本案例请了20位专家对权重进行了打分，通过整理、计算得到目标层和准则层的权重，具体计算过程如下：

1) 目标层指标权重的确定。通过参考这些专家的意见和建议，确定各因素之间的相对重要性并赋予相应的分值，构造出目标层的判断矩阵AB，即

再求矩阵的特征向量和特征根，并进行一致性检验，得到准则层层的权重为X=[0.350,0.323,0.216,0.112]T。

2) 准则层指标权重的确定。与目标层指标权重的确定相同，首先构造出准则层B1,B2,B3,B44个指标判断矩阵，分别为：

再进行层次总排序与一致性检验，可得准则层指标的权重：Y1=[0.127,0.026,0.039,0.089]T，Y2=[0.111,0.070,0.023,0.039,0.080]T，Y3=[0.039, 0.019,0.091,0.046,0.023]T，Y4=[0.029,0.157,0.021,0.009,0.030,0.008]T。

4.3模糊综合评价

通过建立28人的评价组对可选项目中“S项目”子准则层的各项指标进行评价来确定准则层B1,B2,B3,B44个指标对评价集合V的隶属矩阵：

在此基础上，再进行模糊综合评判。

1) 1级模糊评判

2) 2级模糊评判

在求得d1,d2,d3,d4基础上可得

结合上述已求得A的权重X，按照式(5)计算，并进行归一化后得到A对Z的隶属度向量R，R=[0.228,0.402,0.238,0.132]Τ。在本案例中，规定了等级评语集合Z中各元素具体等级分数，即G=(90,80,70,60)Τ，并规定5%的上下等级范围，且等级分数在“90以上”都为“优”，“60以下”都为“差”。因此，可计算出“M省PPP示范项目筛选”中“S项目”的适用性选择综合分数M=RG=77.74，说明，“M省PPP示范项目筛选”中“S项目”的选择在“较适用”范围内，基本可以接受。

5结论

1) 在不同国家、不同领域，影响PPP模式适用性的因素和指标存在差异。在我国，选择基础设施项目的PPP模式时，应当综合考虑地方政府状况、项目本质特征、项目可持续性以及潜在发展能力这4个方面的相关指标。

2) 采用模糊层次分析法，通过评估可选择项目的适用等级，计算得到PPP模式适用于该项目的适用性选择综合分数，据此判断基础设施项目选择PPP模式的适应程度，为基础设施项目选择PPP模式提供了科学的依据，避免了仅依靠定性方法选择PPP模式所带来的主观性过强的不足。

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(责任编辑刘舸)

Study on Suitability of Public-Private Partnership Model Based on FAHP

FENG Jing-chun1a, 1b, 2, ZHONG Yun1a, 1b, 2, XUE Song1a, 1b, 2

(1.a.Business School; b.Project Management Institute, Hohai University, Nanjing 211100, China;2.Jiangsu Provincial Collaborative Innovation Center of “World Water Valley”and Water Ecological Civilization, Nanjing 211100, China)

Abstract:Taking the infrastructure project as the object, the applicable status quo of the PPP model at home and abroad was researched. The factors and indicators which affect the PPP project’s applicability selection were analyzed and put forward from the perspective of government procurement, being combined with the characteristics of PPP model. On this basis, we determined the key factors that influence the PPP model applicability’s choosing in infrastructure using the fuzzy analytic hierarchy process (FAHP) method, and established the selected model of the PPP model chose by infrastructure projects, which provides the reference for the evaluation and decision-making of these infrastructure projects choosing, so as to improve the efficiency of government procurement, to improve the successful rate of infrastructure project and the effeciency of financial fund.

Key words:PPP model; value for money; applicability to choose; indicators to determine; fuzzy analytic hierarchy process

中图分类号：O21

文献标识码：A 1674-8425(2016)03-0126-08

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(z).2016.03.022

作者简介：丰景春(1963—)，男，浙江金华人，教授，博士生导师，主要从事工程管理与项目管理研究；钟云(1991—)，女，湖北襄阳人，硕士研究生，主要从事PPP项目管理研究；通讯作者 薛松(1980—)，男，安徽淮南人，博士后，讲师，主要从事PPP项目管理研究。

基金项目：2014年度国家社科基金重点资助项目“基础设施领域财政支持公私合作伙伴(PPP)机制创新”(14AZD024)；中国博士后科学基金资助项目“重大水利工程项目组织协同演化及治理机制研究”(2014M551498)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“大型基础设施财政支持公私合作伙伴(PPP)项目决策机制研究”(2013/B14020090)；江苏高校国际问题研究中心、国际河流研究中心资助项目；2014年教育部创新团队资助项目“国际河流战略与情报监测研究”

收稿日期：2015-02-22

引用格式：丰景春，钟云，薛松.基于FAHP的公私合作伙伴关系(PPP)模式适用性研究[J].重庆理工大学学报(自然科学)，2016(3):126-133.

Citation format：FENG Jing-chun, ZHONG Yun, XUE Song.Study on Suitability of Public-Private Partnership Model Based on FAHP[J].Journal of Chongqing University of Technology(Natural Science)，2016(3):126-133.