如何清理僵尸企业

聂辉华　江艇　张雨潇　方明月

如果国企一味做大，必然陷入产能扩张的囚徒困境，必然导致更多产能过剩，

从而产生更多僵尸企业

僵尸企业产生的原因

理解僵尸企业产生的机制，才能对症下药，最终消灭僵尸企业，让市场在资源配置过程中起决定性作用，让市场真正实现优胜劣汰。我们认为，导致僵尸企业出现的主要原因有以下几点。

1.政企合谋。僵尸企业的产生不是单纯的经济问题也不是单纯的所有制问题。在僵尸企业这个问题上，地方政府与企业间也会存在合谋，例如地方政府不断给濒临破产的僵尸企业进行各种形式的“输血”，或者给非僵尸企业施加就业压力和产量扩张压力，然后再通过补贴和贷款来维持其局面。这使得本来不是“僵尸”的企业变成了“僵尸”、已经是“僵尸”的企业更加难以清理。

政企合谋之所以能够存在，是因为维持僵尸企业不破产对地方政府和企业都是有利的。对于企业来说，一方面，企业如果能够依靠地方政府输血延续企业生命，总好过马上破产清算；另一方面，如果企业能够靠政府输血勉力支撑，就有希望比别的企业“活得长”、获得“重生”的转机。

对于地方政府来说，维持僵尸企业不破产也是有利的。有些企业是地方政府的“面子工程”、“政绩工程”，经营良好时政府提供各种补贴、支持，就算经营不善地方政府也会不惜代价地维持；有些企业是地方经济的支柱，为了保证就业、维护社会稳定，地方政府也会持续不断地向亏损企业输血。例如，江西省新余市的赛维LDK曾经是全球光伏产业巨头之一，也是这个赣西小城的经济支柱，最多时曾为新余市贡献超过60%的财政收入，因此深得地方政府的“厚爱”：不但廉价拿地、还能“特事特办”，地方政府每年补贴上亿的电费，更不用说各大银行丰厚的贷款。然而，就算赛维LDK如今成了一家濒临破产的僵尸企业、地方经济的严重负担，地方政府仍然努力扶持、不希望它破产。当地某官员曾经表示：“保住赛维，就保住了新余这几万人的饭碗”。

问题是，地方政府和企业“合谋”造成的后果是由整个社会来承担的。一方面，由僵尸企业代表的落后产能得不到淘汰，产能过剩问题就难以得到根本解决。另一方面，政府补贴、银行贷款等社会资源都源源不断地流入僵尸企业，而生产效率高、经营状况好的企业却难以获得这些资源，这种资源错配将会造成“劣胜优汰”，影响经济长期发展。

2.地方政府之间和国企之间的恶性竞争。从一些案例中我们了解到，僵尸企业在遇到经营困难之前往往经历了大规模、非理性的扩张，这种扩张和地方政府间、企业间的恶性竞争密切相关。

1994年的分税制改革强化了地方政府之间的GDP竞赛。这种分权式改革引发了地区之间的恶性竞争，例如地方保护主义、重复建设等等，为僵尸企业的产生埋下了隐患。以光伏产业为例，当这个产业刚刚兴起的时候，许多地方政府一拥而上支持这个行业的发展，造成重复建设、产能过剩。现在各地方政府又纷纷出台政策、提供优惠和补贴来支持当地企业，希望能够通过自己的“扶持”来“挤垮”其他地区的企业。在这种类似于囚徒困境的博弈中，整个光伏行业都陷入困境，许多曾经是行业领导者的企业都因无法盈利、债务缠身而成为僵尸企业。

除了地方政府间的恶性竞争，企业间的恶性竞争也是僵尸企业产生的原因。在应对2008年经济危机带来的产能过剩问题时，许多政府部门出台政策鼓励企业兼并，甚至在行业救助时直接规定只救助一定数量的大企业。这直接造成了企业间“竞相做大”的恶性竞争。所有企业都不顾实际盈利状况片面做大，竞相兼并本该被淘汰的落后产能，为成为僵尸企业埋下了隐患。此外，国有企业的领导更多关注国资委对自己的考核或是升迁的可能，而较少从企业盈利的角度做出决策。央企营业收入增长率的增加会提高央企领导升迁的概率，而国有资本保值增值率没有对央企领导的政治升迁产生显著的正影响。在这样的激励机制下，央企领导片面追求做大企业就不足为奇了。

3.大规模刺激的后遗症。2008年四万亿刺激政策在一些行业引起了过度投资、盲目扩张，埋下了产生僵尸企业的隐患。

根据国家发改委公布的四万亿投资重点投向和资金测算，我们将工业行业分为两类，一类是在四万亿投资计划中受影响较大的重点行业（例如煤炭开采和洗选业、黑色金属冶炼及压延加工业、通用设备制造业等），一类是几乎不受四万亿投资计划影响的非重点行业（例如食品制造业、家具制造业、塑料制品业等）。2008-2011年，非重点行业的僵尸企业比例一直高于重点行业，并且二者之间的差距基本保持稳定；2011年之后，二者之间的差距不断缩小，2013年时重点行业的僵尸企业比例快速上升，甚至高于非重点行业僵尸企业比例。也就是说，四万亿投资计划主要刺激的行业在五年之后遭遇了更为严重的僵尸企业危机。

4.外部需求冲击。近十年来，中国经济遭遇了规模较大的外部需求冲击。2008年全球金融危机后，世界主要经济体增长放缓、需求减少，主要贸易品价格下跌，对中国出口造成了巨大的影响。外部需求不足使得出口依赖型行业和企业在短时间内受到了巨大的冲击，订单不足、商品滞销、资金周转困难、投资方撤资，许多原本发展良好的企业纷纷陷入困境，甚至沦为僵尸企业。以多晶硅行业为例，江西新余市的赛维LDK在2008年以25美元/千克的生产成本投资建设马洪多晶硅工厂，当时全球多晶硅价格高至400美元/千克，预期利润空间巨大；然而工厂尚未建成，多晶硅价格就一路跌至25美元/千克，马洪多晶硅工厂开工率不足30%。

5.银行的信贷歧视。民营企业融资难的问题一直是学术界关注的焦点之一。民营经济是中国经济中最活跃的部分，却又一直遭受着来自政府和政府主导下的金融部门的所有制歧视。相比于民营企业，国有企业获得贷款就要容易得多。一方面，国有企业通常有中央或地方政府“兜底”、坏账风险较小，因此银行更倾向于贷款给国有企业；另一方面，政府常常会干预国有银行的信贷决策，为辖区内的国有企业提供优惠贷款。

一旦国有企业遇到经营困难，银行也会使用非市场化的思路来解决问题。要么是坚信国有企业可以“大而不倒”，要么迫于地方政府的压力，往往会继续向已经失去盈利能力的国有企业提供贷款，从而催生出许多僵尸企业。

我们发现，规模大、国有的企业更容易成为僵尸企业。2008年以后，国有和集体企业的利润率在波动中下降，但负债率却逐年增高；与此同时，民营企业利润率一直比较稳定，但负债率却有所下降。也就是说，2008年经济危机之后，国有和集体企业盈利能力有所下降，但却更容易获得贷款；而民营企业盈利能力尽管非常稳定，却更难获得贷款。

减少僵尸企业的对策

第一，减少政府对企业的干预，尤其是慎用产业政策。在正常的市场经济中，一个企业如果多年资不抵债、长期亏损，必然被激烈的市场竞争所淘汰，僵尸企业根本不会出现。僵尸企业之所以存在，一定是因为市场机制的运行受到了干扰。而主要的干扰，当然是来自政府或者金融机构等部门。地方政府应减少对企业运行的干预，不要利用行政力量去推动企业兼并重组，不要给辖区内企业施加超出其负担能力的就业压力和财税压力，不要给缺乏效率、生存无望的僵尸企业提供各种补贴。虽然地方政府对企业的干预短期内会稳定就业和财税收入，但是长期来看会带来更大的就业压力和社会稳定压力，最终得不偿失。对于中央政府和部委来说，要谨慎使用产业政策。以扶持新兴、战略性产业为目的的产业政策，一定程度上为这些行业的企业提供了一层保护伞，使这些行业的企业减少了市场压力，也使得企业的发展偏离了市场的轨道，可能导致它们盲目生产、盲目做大，最终变成僵尸企业。而且，通过各类补贴实行的产业政策，如果缺乏透明、公开的程序，很容易留下寻租空间。当前，新能源汽车、机器人产业的骗取补贴行为比较普遍，必须引起足够重视。

第二，完善国资委对国企的考核指标，全面理解“做强做优做大国有企业”。在产能普遍过剩的背景下，国务院国资委和地方国资委都力推国企进一步兼并重组和提高行业集中度。事实上，国务院国资委所管辖的中央国企的数目一直在减少。从国有企业作为执政基础的性质来说，或者从转型国家的政府宏观调控能力角度来讲，国有企业要做优、做强是可以理解的。问题是，“做优”、“做强”是相对模糊的指标，而“做大”则是非常明确的指标。因此，要警惕最后的结果是国企光是“做大”而没有真正“做强”和“做优”。如果国企一味做大，必然陷入产能扩张的囚徒困境，必然导致更多产能过剩，从而产生更多僵尸企业。因此，国资委应该调整、完善对国企的考核指标，防止片面理解“做强做优做大国有企业”。

第三，强化银行的预算约束。从日本僵尸企业的情况来看，银行的预算约束软化是僵尸企业产生的重要土壤。为了防止银行持续向僵尸企业发放贷款，一是要加强对银行体系的监管，不能光看表面上银行是否满足巴塞尔资本协议，而要对银行贷款的质量进行有力的监督。二是要减少地方政府对辖区内银行的行政干预，通过制定相关的法律法规，确保银行体系的相对独立性。建议仿照司法机关的干预办案记录办法，将地方政府领导对银行信贷的干预进行备案登记，不登记则追究相关人员责任。此外，在宏观调控时，中央和地方政府要减少施加给银行的保增长的压力，共同提高银行的防范风险能力和预算约束硬化。

第四，多渠道化解过剩产能，鼓励企业兼并重组和改制分流，加快建立和完善社会保障网。目前来看，比较严重的行业有大约20%的过剩产能，有大约10%的僵尸企业，总体情况尚在可控之中。建议政府和企业多渠道化解过剩产能，例如将过剩的钢铁、水泥、玻璃等用于贫困地区的基础设施建设，由中央政府或者帮扶的地方政府通过发行债券代为支付。在处置僵尸企业时，多用市场化的兼并重组和改制分流，稳妥推进破产清算程序，尽量减少社会震荡。另外，必须加快完善社会保障体系，使每一个职工一旦面临短期下岗或者失业时，都能得到充分的社会保障，这反过来也有助于减少地方政府与企业的合谋。

第五，加快国企改革步伐，关键是明确国企定位。目前的国企改革文件都回避了一个根本问题，国企究竟是一种纯粹的市场化企业，还是一种承担了较多政治和社会功能的特殊企业？如果国企的定位是后者，那么这类国企的数目要限制。否则，只要国企承担了政治和社会功能，在地方政府的压力下，国企就不可避免地会把保障就业和稳定财税收入作为优先目标，经济效率、生产率可能会成为次要目标，这就会陷入与地方政府的合谋之中，最终难以从根本上解决大量国企成为僵尸企业的困境。我们建议，进一步对国企进行分类改革，明确哪类国企要承担政治和社会功能，哪类国企是纯粹的市场化企业。对于前者，限制数量，当做特殊企业来对待；对于后者，加强市场化考核，鼓励做强做优。

（作者单位分别为中国人民大学经济学院，首都经济贸易大学经济学院）