论行政复议中立的理念与实践

摘要：行政复议的中立性不仅关系到行政相对人的切身利益，更关系到法治政府的建设，社会的稳定和谐。行政复议的中立性是行政复议决定公平、公正的重要保证，是推进依法行政，化解社会矛盾，树立政府权威，增强行政公信力的关键环节与步骤。由于行政复议制度设计本身的缺陷，行政复议的中立性备受社会各界的诟病。在依法治国全面推进的背景下，完善行政复议制度，应该以提高行政复议的中立性为重点，全面增强行政复议的公正性、效率性、经济性，充分发挥行政复议在行政纠纷解决中的主渠道作用。

关键词：行政复议；中立性；理论；实践

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）23-0092-03

作者简介：刘玉庆（1990-），男，汉族，山东临沂人，甘肃政法学院，法学硕士研究生，研究方向：宪法学、行政法学。

一、理念概述

行政复议制度是保护行政相对人合法权利免受公权力非法侵害的重要救济手段，也是行政机关内部进行自我监督与纠错的重要机制。行政复议机构是否能以独立、中立姿态作出决定，直接关系到行政复议决定是否公正和行政复议功能的有效发挥，影响着政府的公信力。现实生活中由于我国行政复议制度的不完善，正当法律程序制度的缺失，行政复议机关很难保持中立性，使得行政复议制度难以发挥出本应该具有的行政纠纷解决的主渠道作用。

追求中立是自然正义理念的核心内容之一。自然正义是英国普通法一项重要的法治理念，它从最初的规范法官的司法裁判活动，到后来逐渐拓展到行政领域，成为约束公权力正当行使的重要程序性原则。自然正义包括两项重要的原则：“（1）任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官；（2）应听取双方之词，任何一方之词未被听取不得对其裁判”[1]，其核心目的在于追求裁判者的中立性与裁决的公正性。

坚持中立原则是正当程序原则的客观要求。正当程序原则由早期英国的自然正义理念演化而来，正当程序的核心要求是：那些利益可能受到裁判结果直接影响的人充分而富有意义地参与到裁判结果的制作过程中来，从而对裁判结论的形成施加积极有效的影响[2]。它追求的主要价值是程序的中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结以及公开，其中对于中立性的追求排在显要位置。根据正当程序原则，保证中立必须排除案件以外不相干因素对结果的干扰，裁决者必须抛弃自身固有的价值观点，漠视当事人实际身份的差别，严格的法定程序范围内考虑必要的道德、经济方面的事实因素，不允许抛开程序做道义和功利上的思量。它不仅要求实质的中立，更要求权力的具体运行过程中形式的中立，正如英国著名法官G·休厄特所言“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式被实现”。

中立在《现代汉语词典（第五版）》中的解释是“处于对立的双方之间，不倾向于任何一方”。行政复议的中立性顾名思义，行政复议机构在处理行政争议的过程中严格遵守正当程序，不存利益，不存偏见，不偏不倚，实事求是，客观公正。由于行政复议具有着准司法性的特殊属性，其复议决定关乎行政相对人与被申请人的切身利益，因此作为行政纠纷的裁决者，必须保持中立，保证裁决结果的公正。

二、英美行政纠纷解决机制下中立性的实践

英国的行政裁判所是解决行政纠纷与争议的重要机构之一。行政裁判所简称裁判所，是指在一般法院以外，由法律规定设立用以解决行政上的争端，以及公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端的特别裁判机构。它独立于行政机关，不受行政机关的干涉，独立中立的受理行政案件以及与行政或社会立法相关的民事案件。英国行政裁判所制度主要通过以下方式保证其中立性：（1）明确行政裁判所的性质、法律地位。根据2007《裁判所、法院和执行法》的规定，行政裁判所是英国司法体系的重要组成部分，这从性质上明确了行政裁判所的法律地位，将其排除在行政机关之外，为其中立解决行政纠纷奠定了法律基础；（2）组成人员的独立。行政裁判所的人员由法律人士与专家共同组成，“裁判所法官”和“裁判所成员”享有完全的司法权，人员的工资待遇与人事关系完全独立于行政机关，这这为裁判人员保持中立提供了重要的组织保障。（3）裁判组织与程序规则完善。为了保证行政裁判的中立，公正、独立的审理行政纠纷案件，2007年的新法不仅采取新的初审裁判所和上诉裁判所两级裁判所制度，而且设立裁判所程序委员会统一负责裁判所程序规则制定，通过新的组织结构和完善的程序运行规则，保证裁判所的中立性。（4）外部监督制度的构建。设立新的行政司法和裁判所委员会负责对整个行政司法体系的监督工作，以监督行政裁判所中立、公正、高效的处理行政纠纷。

美国的行政法法官制度起源于1946年《联邦行政程序法》，行政法法官以中立、无偏私、独立的姿态负责主持行政听证，完整的记录听证内容，解决行政争议与纠纷，扮演者“隐藏着的司法官”角色。“美国的行政法法官是行政系统内的官员。主要职责是，主持行政做出裁决之前的听证，并按听证记录作出初步裁决。就只能而言，美国行政法法官类似于我国的复议机关。”[3]由于行政法法官是政府的雇员，隶属于行政系统这必然引起人们对于其是否中立的争议，为了保证行政法法官的中立，美国联邦和各州采取了一系列的措施：统一人事管理权，将行政法法官的任命、晋升、奖惩等收归州或联邦人事管理部门负责人，某些州为了进一步防止行政权力的干涉成立了行政法法官办公室统一处理案件，该模式在各州不断发展；州行政法官的集中使用制度，某些州由行政听证机关统一雇佣行政法法官，行政法法官根据各行政机关的要求被派往主持该机关的听证，不仅提高了行政法法官的专业化水平，而且保证了行政法法官的中立性；加强对行政法法官的保护，严格免职程序和评价机制，行政法法官的免职需要经功绩保护委员会举行听证之后方可生效，且将行政法官排除于适用绩效评估的“雇员”概念之外，所属行政机关不能评估行政法官的工作绩效，同时联邦行政法法官对他们的裁判行为享有完全的豁免权；规范行政法法官行为，在实践中禁止其与任何涉及所审理案件的调查或其他人员单方面接触、咨询涉案事项；坚持回避制度，当事人认为主持听证和参与裁决的官员存在可能影响案件公正审理的理由时，可以向行政机关提出回避申请，行政法法官也可以主动回避。

通过对英美两国不同的行政纠纷解决机制的简单梳理，可以看到：英国的行政裁判所独立于行政机构是英国司法系统的重要组成部分，而美国受三权分立思想的影响，为防止司法权力向行政领域的扩张，将行政纠纷解决的权力留给了行政机关，美国建立了行政系统内部的行政法官制度，依托发达的正当程序原则和行政法官的独立，保证法官行政法官的中立性！

三、当前我国行政复议中立性实践现状及需要注意的问题

（一）行政复议中立性的实践与研究现状

复议机构冗杂，缺乏统一性，权威性与独立性，难以保证行政复议的中立性。现行行政复议法规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。然而负责法制工作的机构只是各级人民政府及其职能部门的一个内设机构，没有独立的行政主体地位，不能以自己的名义作出行政复议决定，并承担相应的法律责任。

以书面审理为原则的审理模式，难以约束行政复议保持中立性。我国行政复议的审理方式以书面审理为主，除非当事人申请和复议机构认为确有必要时，才会向相关当事人调查情况，听取各方的意见。以书面审理为原则，虽然有利于提高行政复议的效率，及时化解行政矛盾，降低行政复议的成本，但是由于其过程的不透明，使得复议申请人无法全程参与行政复议决定的作出，复议申请人的知情权、参与权受到限制，难以通过正当程序制度监督制约行政复议机构，使得行政复议的中立性无法得到有效保障。

理论研究领域对于行政复议中立性的重视不足。2016年4月1日作者通过对中国知网全文数据库进行检索统计发现，以“中立”为篇名关键词检索发现共有5081条，“行政中立”只有8条，“复议中立”只有1条，且研究层次还比较低！同时理论研究中过于强调行政复议的独立性，而忽视独立性所追求的的内在价值之一即中立。关于行政复议中立性的研究与中立性在行政复议中应有的地位相比，显然没有受到行政法学研究领域与行政实务部门的足够重视。现行行政复议法对于中立原则的保障或体现也存在着一定的缺陷，在实践中直接影响了行政复议的实体公正与程序公正的实现。

（二）中立性实践中需要注意的问题

保证行政复议的中立性，一方面要保证复议机构能够独立自主的做出行政复议决定，不受其他政府部门任意干涉；另一方面也要制约监督复议机构，防止其滥用权力，违反中立原则，侵害公民的合法权益。合理的借鉴外国模式，总结梳理行政复议从1990年初步建立，实行近三十年的经验教训，是推动我国行政复议制度中立性，公正性，权威性，便捷性不断增强的有效途径之一。完善我国的行政复议中立性原则保障机制，需要注意以下几个问题：

首先，坚持行政复议原有的制度定位，发挥高效便民优势。

行政复议的制度优势在于成本低廉、方便及时的解决行政纠纷。“行政复议既有行政性质也有司法行为与程序的性质、特征，行政复议是不同于纯粹行政，也不同于司法诉讼那样的纯粹司法制度，它是具有双重色彩的行为与程序。”[4]行政复议制度中立性的保障完善应该坚持行政复议制度设立的初衷，保持其行政性和准司法化的双重属性，避免其过度司法化与行政诉讼的同质化。行政复议制度应该与行政诉讼作为两种重要的救济手段，相互补充，有机衔接，将行政复议制度建设成为行政纠纷解决的主渠道，行政诉讼作为国家司法机关对公民权利救济的最后屏障。

其次，增强行政复议机构的独立性，从组织体制上保证复议中立。

保障行政复议的中立性，首先要增强行政复议机构的独立性。行政复议的中立性是行政复议独立性的目的与价值追求，独立的目的在于实现复议结果的中立，从而实现程序正义。关于如何增强行政复议机构的中立性与独立性，从2008年9月，我国就开始进行行政复议体制的改革，出台了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，通过设立统一的行政复议委员会，优化复议机关人员配置，增强组织机构和人事管理的独立性，提高行政复议机关与行政复议工作人员的独立性与专业性等方面进行积极探索。“借鉴国外的相关经验，建立职能有机统一的行政复议委员会，增强复议机构的独立性和中立性是行政复议体制的一次重大突破和改革。”[5]它在预防地方政府的保护主义、合理利用行政复议资源、增强行政复议统一性、监督依法行政等方面具有积极作用！

最后，坚持程序正当原则，约束复议机构审慎用权。

坚持程序正当原则，完善回避制度、听证制度、信息公开制度。完善行政复议案件的审理方式，改变过去以书面审理为原则的制度设定，扩大听证制度的适用范围，保障行政复议申请人的知情权、参与权、表达权。同时完善行政复议的公开制度，以复议过程公开，复议信息公开为重点，通过办案过程和案件受理、证据审查标准的公开透明，约束复议机构审慎用权，促使行政复议机构保持中立，公平公正的审理案件，从而维护行政复议决定的公正性与权威性。

[参考文献]

[1][英]沃克.牛津法律大辞典[M].李双元等译.北京：法律出版社，2003：787.

[2]陈瑞华.论程序正义价值的独立性[J].法商研究，1998（2）.

[3]应松年.把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道[J].法学论坛，2011，26（5）：5-9.

[4]杨小君.我国行政复议制度研究[M].北京：法律出版社，2002.03.

[5]青锋，方军，张越.韩国行政复议制度[M].北京：中国法制出版社，2005：48.