京津冀高等教育合作困境的制度分析

田汉族 王 超

区域高等教育合作是实现区域经济、社会协调发展的重要推动力量。①刘赞英、刘兴国：《加强京津冀区域高等教育合作 促进高等教育内涵式发展》，《河北工业大学学报》（社会科学版）2013年第4期，第13-17页。随着京津冀区域经济一体化的快速发展，对京津冀高等教育合作办学的要求也越来越迫切。高等教育合作必将成为推动京津冀区域经济社会创新发展的重大智力引擎，在“政府主导、科教驱动”这一京津冀区域合作发展的新模式中发挥不可替代的“先导”作用。②吴岩、王晓燕、王新凤、王俊、杨振军：《探索京津冀区域高等教育发展新模式——学习 ＜国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）＞的思考》，《中国高教研究》2010年第8期，第1-7页。但从京津冀高等教育合作实践来看，目前推进的速度比较缓慢，合作的效果有限。任何合作都必须借助于有效制度才能实现预期目标，制度创新涉及到制度本身的内容（创新什么）、行为者的激励（谁来创新）、相配套的实施机制（怎样创新）这三个方面，跨区域的高等教育合作也不例外。因此，从制度创新的视角进行分析，探索京津冀高等教育合作困境的制度根源，并提出有针对性的对策与建议，对于提高京津冀高等教育合作的实效具有重要的理论价值与实践意义。

一、京津冀高等教育合作现状与问题

京津冀高等教育合作是指在京津冀一体化发展理念指导下，通过跨区域的高等教育管理体制与机制创新，打破区域壁垒，实现教育资源的优化配置与合理布局、有序生成与高效流动，使高校集群在人才培养、科学研究、学科建设、社会服务等领域和招生、培养、分配各个环节相互衔接和配合，共享智力资源和教育成果，形成与京津冀区域经济、社会、文化发展战略相适应的区域高等教育体系，实现区域内高等教育规模、结构、质量、效益协调发展和充分发挥高等教育服务于京津冀经济社会协同发展的功能。

目前，在京津冀协调发展的国家战略的大背景下，随着经济一体化的快速推进，京津冀省、地级政府和高校初步达成合作意愿，形成了一些合作共识，涌现出不同类型的合作交流形式，初步取得了一些成效。根据相关高校官网和政府媒体报道，其合作形式主要有府际合作、府校合作和高校联盟。

（一）京津冀高等教育合作的现状

1.立足区域协同发展的府际合作

府际高等教育合作是指中央政府与区域内地方政府、地方政府之间紧密协作，以规划、财政、人事、法律等宏观政策调控手段为主，发挥政府配置资源的基础性作用，充分整合丰富的科技教育资源，发挥高等教育在科技创新和人力培养方面的竞争优势，打造新的经济增长极，引导整个区域经济社会发展，并影响全国创新发展的一种合作模式。①吴岩、王晓燕、王新凤、王俊、杨振军：《探索京津冀区域高等教育发展新模式——学习＜国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）＞的思考》，《中国高教研究》2010年第8期，第1-7页。这种合作模式以区域高校集群为基础，以知识和技术创新为核心，以扩大高等教育溢出效应为目的，以资源合理配置为保障。这种模式是在中央政府的统一领导下，中央政府各职能部门和京津冀三地政府、教育行政部门协同合作，统筹规划区域内高等教育，促进区域高等教育与区域社会、经济的协调发展，进而充分发挥京津冀高等教育在提升国家教育核心竞争力中的重要作用。

2007年，中央在国家主体功能区规划中明确将京津冀都市圈列入优先开发区域，京津冀三地政府开始积极探讨高等教育协同发展问题，并达成了一系列合作协议：《河北省与京津两市教育行政部门洽谈就区域教育合作内容达成初步协议》（2009年3月）、《＜天津市人民政府河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录＞工作分工方案》（2009年4月）、《京津冀教委（厅）就地区高等教育发展达成六项合作意向》（2009年11月）、《京津冀区域人才合作框架协议书》（2011年4月）、《积极推进教育领域合作促进经济社会发展合作协议》（2014年10月）、《京冀两地教育协同发展对话与协作机制框架协议》和《京冀大学生思想政治教育工作协作方案》（2015年10月）等。包括建立高等教育主管部门协调工作机制、定期组织高等教育合作发展论坛、加强人才培养合作、建立高校干部交流挂职制度、推进“京津冀高等教育综合改革试验区”建设、推动资源数据网上共享、产学研合作与对外交流、科研成果推广等政策措施。当前，京津冀三地政府都在积极探索高等教育合作发展的结合点和最适合模式。

2.立足产业布局调整的府校合作

府校合作模式是指在省、市政府的主导下，重新规划教育或科研用地，吸引众多知名大学办分校，以大学城为中心，通过科教结合、校企结合，促进产学研一体化，是一种综合性、复合型、开放式的区域高等教育合作模式。具体包括政府与高校合作异地办分校、新办研究院、新建科研成果转化基地等。

第一，府校合作办分校。在沧州黄骅大学城，北京交通大学举办海滨学院、河北农业大学举办渤海校区、北京中医药大学举办东方学院，这些大学已先后招生。2014年9月，北京化工大学与河北秦皇岛市政府签署战略协议书，在北戴河新区建北京化工大学秦皇岛校区，预计2017年开始招生。这些大学充分发挥其专业优势，与当地的产业部门进行对接，如北京中医药大学东方学院渤海校区和黄骅市各大医院建立合作关系，北京交通大学海滨学院与北京汽车制造厂有限公司、河北昌骅专用汽车有限公司、河北伦特石油化工有限公司等54家企业建立合作关系，利用在物流、轨道交通、管理等专业上的优势，订单培养人才，直接服务于渤海新区物流业发展、交通规划和港口建设，并在这些企业中建立实习实训基地（见表1）。

第二，府际合作开办与产业相关的研究院。不少京津高校在河北、天津成立研究院（见表2），进行项目攻关，如天津大学在秦皇岛成立环保研究院，在近海环境整治等环保领域开展科研；清华大学在秦皇岛成立智能装备研究院，已经进入实质性运作阶段。

表1 部分高校异地办学情况

表2 部分高校在河北、天津成立的研究院

第三，府际合作建设科研成果转化基地。2015年6月20日北京高科大学联盟①北京高科大学联盟成立于2011年10月19日，由北京化工大学、北京交通大学、北京科技大学、北京林业大学、北京邮电大学、华北电力大学、哈尔滨工程大学、西安电子科技大学、中国地质大学（北京）、中国矿业大学（北京）、中国石油大学（北京）等11所高水平行业特色型大学共同发起组建。与秦皇岛市人民政府签订战略合作框架协议，在电子信息、网络、通信、铁路、公路、交通等优势领域与秦皇岛合作，设立北戴河新区科研成果转化基地，共同致力科研开发，为北京高科大学联盟开展学生社会实践和建立校外实习基地提供便利，并积极吸纳联盟校优秀毕业生到秦皇岛就业。北京大学和秦皇岛经济技术开发区共同建设的北京大学（秦皇岛）科技产业园项目，围绕物联网、教育、医疗等领域，努力打造国内“科、教、医”三位一体的高科技园区。

总之，通过府校合作办学，建立分校区，为当地培养适用性人才；通过建设研究机构（基地），合作开展项目研究，促进科研成果转化。这在一定程度上促进了京津冀优质高等教育资源流动，扩大了北京、天津优质高等教育资源的外部溢出效应。

3.立足于质量提升的高校联盟

高校联盟主要是指两所或多所学校间以资源共享、优势互补、共同发展为目标，结成伙伴关系，在办学理念、学校管理、教师教学和科研以及硬件资源等方面进行交换、联动和协同创新，提升联盟校办学质量的校际合作组织。这是区域高等教育合作的主要类型，包括同区域高校合作、跨区域高校合作，其形式包括一对一、多对一、一对多等。区域高等教育合作的主要内容是人才培养和科学研究。跨城市校际合作是以学生交流、学分互认、科研合作、教师培训为主，而跨省的校际合作则主要是科研和研究生教育合作，教师、学生互派互访和信息资源共享等。②郑红梅、许刚：《京津冀地区高等教育合作创新机制研究》，《中国成人教育》2013年第10期，第18-20页。

目前，京津冀高校联盟主要有工业类、医学类、工商类、建筑类、农林类、经济类、轻工类等类型大学的联盟（见表3）。这些联盟在人才培养、学科建设、科技研发与成果转化、人才队伍建设以及智库建设等方面进行了合作探索。

表3 京津冀部分高校联盟一览表

2015年9月20日清华大学美术学院、中央美术学院、北京工业大学、天津工业大学、天津美术学院、天津师范大学、河北大学、河北师范大学、河北科技大学、河北工艺美术职业学院京津冀纺织服装产业协同创新高校联盟将在容城县搭建三地院校、企业、政府及行业间的沟通和交流平台，探索校企合作、产学研联合发展的新模式，围绕制约区域服装产业发展的关键问题深入开展学术研讨，构建校地联合体系，打造开放式的人才交流平台。2015年12月22日河北农业大学、中国农业大学、北京林业大学、北京农学院、北京农业职业学院、天津农学院、河北工程大学、河北科技师范学院、河北北方学院京津冀地区农林高校协同创新联盟人才培养：建设优势特色专业、教育教学资源共享平台；联合开展创新创业、学科竞赛和大学生科研项目，共同推进“卓越农林人才培养计划”；建立学工部门及学生组织间的互动机制；构建“多校园学习模式”；协同研讨招生改革。学科建设与科学研究：开展学术交流、拔尖人才培养、学位点建设合作。通过科研共同体、协同创新中心优势创新团队；通过资源共享、专家信息库和智库建设，促进联盟院校在科学研究、社会服务方面的交流与合作。人才队伍建设：共建平台信息、互聘教师资源、青年教师交流培养、管理干部挂职交流、联盟高校会商沟通等。2016年4月6日首都医科大学、北京协和医学院、天津医科大学、河北医科大学建立项目合作制度；加强学科合作与学科平台建设；促进人才培养过程中的校际交流与培养；加强科研项目合作，支持校际之间开展学术交流；建立管理干部及学科干部相互挂职锻炼的协商机制；建立学生工作系统及学生组织的联系机制；研究探索服务于区域医药卫生健康事业的有效社会服务途径；共享信息资源、图书资源和科研资源等。建立校级联席会议，负责组织协同战略框架协议的实施，研讨协商具体合作项目。2016年4月17日北京工商大学、天津商业大学、河北经贸大学经济学学科协同创新联盟建立学科、专业、科研、人才、资源对接机制，合作研究京津冀协同发展中的重大经济理论与政策问题，探索创新高层次经济学人才培养模式（联合申报应用经济学博士学位授权点），合作培养服务京津冀协同发展的高端经管专业人才，形成师资队伍交流互访新机制（联合设立经济学名师讲席），联合建立京津冀产业发展研究院，增强服务京津冀经济社会发展能力，为京津冀协同发展提供人才和智力支持。2016年4月22日北京工商大学、天津科技大学、河北科技大学京津冀轻工类高校协同创新联盟联合建立多学科组成的高端智库和开放式研究机构；联合开展核心理论研究和关键技术开发；加强高校科技成果转化机制模式创新，增强学校服务地方经济发展的能力。在学科建设与师资队伍、人才培养、科学研究等方面开展合作，联合建立创新创业基地，开展教改研究与教材建设，实现校际间教师互聘与干部交流计划，联合举办各类高端学术论坛，共建若干“京津冀协同创新中心”，建立人才培养的校际间常态联系机制。

（二）京津冀高等教育合作的主要问题

相对于高等教育区域合作的巨大需求而言，由于受资源、制度、管理等约束，京津冀高等教育在合作层次、范围、内容和深度上仍显不足。主要表现在：

1.参与合作的主体不多

京津冀高等教育协同发展，既是京津冀一体化国家战略的有机组成部分，需要自上而下地推动，也需要三地政府、高校、企业、社会各界共同参与，务实合作，并通过体制、机制协同创新有计划有步骤地自下而上推进。但目前，参与的主体是环北京的少数区县政府、房地产开发商和与北京产业转移密切相关的少数大学，主要动力来自中央政府的压力、环北京的地方政府承接北京产业转移和新建创业园的需要、少数企业的寻利需求以及少数大学自我生存与发展需要。从合作参与程度看，河北省对高等教育区域合作表现得最为主动积极，天津、北京不够积极，北京市或多或少存在观望的心态，天津的战略重点放在以南开为中心的内部合作。

2.合作的深度不够

区域合作不是简单地通过签署合作协议、举办合作论坛、建立区域联合会和合作共同体组织等方式建立合作关系就可以实现的，而是通过合作治理、分担风险、分享成果、形成合作文化的过程。目前，京津冀高等教育合作形式主要体现在宏观层面的府际战略合作、以战略联盟形式存在的校际合作和以产学研一体化形式存在的部分校企合作。从合作内容看，涉及到人才培养、学科建设、科学研究、师资队伍建设、实践平台创建、大学招生和毕业生分配等各方面。从高校联盟的合作框架协议不难看出，除少数行业性大学开展的实体性合作办学和面向当地企业的项目性合作研究以外，许多合作还停留在合作框架或战略层面。许多服务于京津冀一体化发展的项目定位模糊，缺少必要的合作项目论证，缺乏清晰的合作目标、内容和有效的制度保障。虽然京津冀政府之间通过签署高等教育合作协议、大学之间举办合作论坛、共同设立京津冀协同创新组织等多种方式建立了合作关系，但大多数合作是浅层次的。尽管在合作启动阶段，这些方式具有打破封闭、引导创新的作用，但进入具体合作阶段，其不规范性、片面性等弊端就暴露无遗，政府面对高校合作中复杂的利益冲突，往往力不从心甚至束手无策。在高校联盟发展中还存在着盲目跟风、贪大求全、结构松散等问题。

3.合作的效果不明显

尽管京津冀三地的政府和高校在跨区域合作方面都进行了一些有益的探索，如开展战略对话、信息交换、项目合作、干部挂职锻炼等，但由于合作的利益共同点并未形成，合作治理组织机构不健全（如经常性的跨区域的管理机构），规范性不强（如合作契约的完整性），长期的合作规划缺失，政府之间、政府与大学之间、大学之间没有建立起长效的合作机制，高校联盟的聚合效应并没有显现出来。如首都图书馆联盟、河北省高等学校数字化图书馆，按照利益互惠、自愿参加的原则组建，成员馆除在本地浏览、检索共享数据库外，本馆所缺的书刊资源可以通过整合后的联盟书目数据库检索其他成员馆的资源，并进行馆际互借或文献传递。但此类型的图书馆联盟基本上是一种资源主导型的共建共享体系，没有统一的自动化管理平台，成员馆之间是一种相对松散的合作关系。①韩庆峰：《基于京津冀协同发展的高等教育资源共享机制研究》，《图书馆学刊》2015年第1期，第37-38，42页。京津冀高等教育合作主要是从资源配置的角度来进行制度设计和实践推进的，而北京市的优质高等资源的存量输出难，天津市的优质高等教育资源不是特别丰富，因此，许多合作还停留在“应付”、“盲从”状态，高等教育合作面临集体行动的困境。

二、京津冀高等教育合作困境的制度原因

造成京津冀高等教育合作困境的原因很多，如空间资源分布差异、管理制度惯性、合作信息不对称、合作治理体系不完善等。从制度经济学视角看，存在合作制度创新主体动力不足、高等教育属地管理的制度惯性、合作治理的制度安排缺失等原因。

（一）合作制度创新主体动力不足

区域高等教育合作的制度创新动力来自区域发展的利益相关者，包括高校、各级政府、企业等。利益始终是区域合作制度创新的动力源泉。跨区域高等教育合作制度是一种公共服务产品，制度的生成需要成本。地方政府或高校作为理性经济人，在面临制度供给时，都希望少投入，将制度创新成本转嫁到他人身上，进而产生搭便车行为。这样高等教育合作制度供给就难以达到最优水平。

京津冀高等教育合作办学主体，除了京津冀三地政府外，还包括教育部等其它14个部委主管部门，共计17个办学主体，远远超出长三角7个办学主体和泛珠三角“9＋2”合作的办学主体。已有的跨区域合作的制度并不完全适合京津冀高等教育合作。在高校的条块管理体制和办学主体多元条件下，京津冀在高等教育合作过程中，在缺乏有效激励与协调机制的情况下，难免因自身的利益诉求而产生合作冲突，难免因收益不高或成本太高而无法合作或无法长期合作。例如在现有的“强—弱”政府或高校合作模式中，如果没有及时对“弱势政府”或“强势高校”受损的利益进行合理补偿，他们就会主动回避或撤出合作，导致区域合作制度的良性变迁难以实现。

（二）高等教育属地管理的制度惯性

1.行政区划阻隔，强化了高等教育资源配置的行政本位，妨碍了区域高等教育合作治理制度的形成。

由于受传统的行政区属地管理体制的影响，在京津冀高等教育合作过程中，现有的很多地方本位的高教政策、体制成为合作的壁垒，如高校教师的单位隶属、学生选课的封闭性、高考招生政策、大学毕业生异地就业限制等，影响了高等教育要素资源的流通，导致跨地区合作交易成本过高，限制了高等教育资源配置的效率。如早在1999年，为了推进京津冀三地教育资源均衡发展，人们尝试将北京的教育资源外迁，“东方大学城”应运而生。北京中医药大学、北京联合大学等30多所高校集结在距离北京30公里的河北廊坊。但是，由于土地管理、债务、收费等诸多原因，目前驻扎在大学城内的高校已经减少到9所，其涉及本科教育的只有2所。可见，单一区划的行政管理体制下行政权与财政权、事权与人事权的不匹配，加剧了地方政府之间的利益冲突，不利于跨区域合作治理。行政区划边界成为京津冀高等教育合作利益最大化的体制障碍。

2.地方经济本位的思维，弱化了地方政府对跨区域高等教育的合作制度建构的责任。

跨区域的合作制度创新，需要合作双方共同投入、共同分担制度创新成本，如合作谈判成本、合作项目论证成本、合作组织的运行成本、合作成效评估成本、合作风险防范成本等。但无论是地方政府还是地方高校，为了保护自身利益或防范合作风险，不愿主动从区域整体发展的维度承担更多的经济投入责任和协同治理责任。如在我国目前条块分割的教育行政管理体制下，地方政府在制定高等教育区域合作政策的时候总是以本地区经济社会发展为出发点，这势必造成地方高校的发展同质化；而在引进高校合作项目时，首先考虑的是能否促进本行政区的高等教育发展，解决区域内部的高等教育与经济社会协同发展问题，而忽视区域高等教育整体发展与产业结构、区域社会整体发展的协同关系，这又会导致在高等教育合作项目的选择中区域内的高校合作优先于区域间的高校合作。

3.高等教育差异与竞争背景下的反复博弈，导致合作制度变迁的时滞。

第一，京津冀高等教育资源的空间分布不均衡及其发展水平的差异妨碍了平等合作。京津冀下辖市（区县）45个，共有高校252所，其中北京87所，天津55所，河北110所，京津冀北部和南部的边缘地带高校匮乏；①高兵：《京津冀高等教育空间布局与区域发展：关系、特点与构想》，《河北经贸大学学报》（综合版）2013年第1期，第106-111页。省（直辖市）内的高校分布不均衡，河北省区域内除了高等学校数量的优势，其他则明显处于“低谷地带”，特别是整个河北辖区没有“985”“211”院校。而且，河北省高等学校拥有比例也相对偏低。京津冀高校主要集中于省会城市、中心城区，其中河北石家庄市和北京海淀区拥有高校占京津冀地区高校总数的28%。②高兵：《京津冀区域教育空间布局构想》，《北京教育》（高教版）2014年第6期，第14-17页。高校空间分布差异显著，各地财政支持和居民分担成本的能力及愿望参差不齐，基于利益相关方合作协议需要反复博弈，这些特征客观上制约了高校合作和互动发展。此外，从高等教育毛入学率指标来看，北京达到59%，天津达到55%，河北为24%。按照国际通行的高等教育阶段划分标准，北京、天津已经进入高等教育普及化阶段，而河北尚处在高等教育大众化阶段初期。③陈书洁：《京津冀人才资源开发及合作策略》，《北京社会科学》2011年第4期，第56-62页。与水平相当的高校间合作相比，在政府投入不足的前提下，不同发展水平的高校合作空间要小一些。

第二，行政对高校的控制与干预，增加了高校与合作方的成本。如北京市教育主管部门对区域内的部属高校的管理权限不够，尽管北京高等教育资源丰富，但北京市政府无权干预驻京高校，这势必导致北京优质高等教育资源输出难；此外，由于大学办学自主权不足，合作受到种种行政约束，导致招生、培养、教学、教师管理等很难与合作学校对接、与企业匹配，大学自主合作的动力不足。

（三）合作治理的制度安排缺失

京津冀高等教育要协同发展，就必然存在高等教育跨区域合作管理制度问题。这就需要在确立京津冀高等教育协同发展目标的基础上，创新协同管理的体制和机制；而现有的高等教育除部分中央和教育部等管理的高校外，大部分是属地管理，行政分离，各个地区自成体系。京津冀地方政府和各高校的碎片化管理与京津冀高等教育协同发展的矛盾突出，跨区域合作管理体制和机制滞后，主要表现在：第一，缺乏高层的合作协调机构，京津冀合作联系会议制度仍然在传统的权力配置框架下，中央政府和省级政府并没有给这些组织赋权或让渡部分权力。第二，体系化的合作制度缺失。由于高等教育主要属于准公共产品，提供这种产品服务的主要是中央政府和省级政府。在分散治理时期，其管理的职责属于教育部和省（市）教育主管部门，相对而言，其政策目的是具体的，政策效果评价容易操作一些。京津冀高等教育协同发展政策的制订，不仅涉及到京津冀一体化发展的大政策背景和京、津、冀三地各自的发展战略目标，还涉及到三地既有的高等教育政策和不同的高等教育发展基础与需要。京津冀高等教育合作需要完整的政策指导，但目前出台的主要政策属于倡导性的，责任和利益的主体不明，缺乏刚性约束和具体指导。三地在京津冀一体化战略框架内的高等教育具体政策还迟迟没有出台，这就加大了制定京津冀高等教育协同发展政策的难度。制度创新不够成为制约推进京津冀高等教育合作的首要问题。

三、促进京津冀高等教育合作的制度创新思考

持续的合作需要权力平衡、利益共享和认同强化。京津冀高等教育跨区域合作治理是京津冀多元主体基于共同利益，在互惠的前提下，通过正式或非正式的制度安排整合资源，分工协作，以集体行动方式，促进京津冀高等教育协同发展以及京津冀高等教育与区域经济社会发展。京津冀高等教育合作要落到实处，就要以现有研究为基础，以跨区域组织关系理论和新制度经济学、整体治理理论为指导，不断创新认识，完善制度与深化实践。以下我们将围绕制度主体、制度设计、制度机制、制度环境等方面提出对策建议。

（一）明确京津冀高等教育合作的管理组织与政府职能

1.建构跨京津冀高等教育合作治理的组织机构

第一，要成立合作治理的政府组织。“跨界公共事务的整体性治理模式还需要地方政府之间打破区域壁垒，建构跨区域的整体性合作组织。”①崔晶：《整体性治理视角下的京津冀大都市区地方政府协作模式研究》，《北京社会科学》2011年第2期，第34-37页。要真正实现区域内政府间的横向交流与合作，就必须跳出这种严格的行政区域框架，构建超地区行政边界的整体性区域政府合作治理组织，如成立京津冀高等教育政府联盟，统筹区域内高等教育资源，加强对京津冀高等教育的层级整合、功能整合和公私合作伙伴关系的整合，使区域的合作达到整体性协调，实行跨部门、跨边界的管理。

第二，成立京津冀高等教育管理委员会。该委员会是京津冀高层联席会议的执行机构，负责区域内高等教育公共政策的落实，由京津冀的高等教育专家、大学校长、教育行政管理人员、企业界代表构成，分设京津冀高等教育决策咨询委员会、规划委员会、协调委员会、项目合作推进委员会、资金管理委员会以及监督评价委员会等机构，为京津冀高等教育合作提供更好的服务。

2.明确政府在高等教育协调发展中的职能

京津冀高等教育协同发展需要协调大学、政府和区域经济社会其他主体的利益诉求，从责权利角度明确各级政府在区域协同发展中的角色定位。

第一，统筹和协调。促进京津冀高等教育协调发展需要以政府为主导进行统筹和协调，所以，中央政府和省级政府应该将教育协调发展纳入三地的经济社会发展规划中，根据区域发展功能定位、市场需求、人口结构确立区域高等教育发展重点、原则和路径。同时，应该充分调动不同利益群体和组织机构的积极性，尤其是要发挥教育决策咨询研究组织、教育信息管理组织等社会中介组织的作用，整合各方资源，推进区域合作与发展。对北京而言，高等教育资源相对过于集中，进行高等教育资源的增量转移应成为工作重点。同时，北京应以培养顶尖创新人才为己任，加强北京市高等教育资源整合，建设世界一流大学。对天津来说，为适应产业转移和新经济增长极的诞生，要兼顾研究型大学、应用型本科和职业教育院校的发展。对河北省来说，为适应产业结构调整需要，则应主动加强与京、津高水平大学合作，提升同类大学的办学水平，同时利用国家政策，重点办好应用型本科和职业教育。

第二，财政责任。京津冀高等教育合作规划的编制、高校或专业布局结构调整、教育资源的转移与承接、产学研组织的创生，必然涉及到协调与创新的成本。为此，中央财政应加大转移支付的力度，缓解三地的转移成本和承接压力；建立京津冀高等教育协调委员会，通过购买、分担、补偿、对口支援等形式解决合作中的成本分担问题；还可以通过优惠、减免税收等政策，吸引民间资本投入，合理分担合作创新的成本，减轻政府财政压力。

（二）制订正当、合理的区域合作战略、制度与策略

区域高等教育发展战略，是指一定区域内的政府在一定时期为实现区域经济和社会发展的总目标而做出的有关高等教育的战略性、全局性、先导性的战略谋划。从京津冀一体化的战略高度来思考，就需要把京津冀看作是一个不可分割的整体，统筹考虑这个区域的教育发展，而不简单看作是三地之间的合作关系①宋思洁：《关于京津冀教育协同发展的几点构想》，《天津市教科院学报》2015年第3期，第13-14页。。

1.确立区域高等教育合作战略

根据京津冀协同发展目标确立区域高等教育合作战略目标。2015年8月23日，《京津冀协同发展规划纲要》将京津冀协同发展的目标分为近期、中期和远期三个阶段，分别至2017年、2020年和2030年。应根据京津冀协同发展目标确立区域高等教育合作战略目标。

建议在2016—2017年，以京、津、冀各地的高等教育发展为基础，将区域内的高等教育协调发展及其与产业结构转移和经济社会协调发展结合起来，促进高等教育结构优化和质量全面提升；积极对接区域城镇化发展规划，持续推进现代化公共高等教育服务体系的规划和实施；努力通过京津冀教育协同发展解决本地高等教育改革发展中的突出问题。

建议在2018—2020年，以京津冀高等教育整体发展为核心，将各地高等教育协调发展与京津冀高等教育协调发展结合起来，从提升京津冀高等教育国际竞争力的战略高度着眼，加强对三地高等教育发展战略规划的顶层设计，增强持续发展能力，提升高等教育国际竞争力，把京津冀区域打造成我国高等教育改革与发展最具活力的地区。②赵宇：《京津冀一体化背景下高校人才培养模式改革探析》，《广西社会科学》2014年第12期，第213-216页。

建议2021-2030年，以服务于京津冀一体化建设为目的，将京津冀高等教育协同发展与京津冀经济社会一体化发展有机结合起来，形成区域高等教育协同发展特色，提高区域高等教育服务于北京市、天津市、河北省社会经济发展的能力和水平。建设在全国有影响力和竞争力的学科群，建设世界一流学科和一流大学。

有效的规划是建立在科学论证基础上的。在区域高等教育发展规划的制定与实施方面，“美国加州高等教育总体规划（1960～1975）”具有重要的借鉴价值。该规划以翔实的调查数据与可靠的研究成果为基础，利用科学方法对高等教育发展过程中遇到的各种技术问题进行了合理预测与客观对比，对整个加州高等教育体系中的一些重大问题提出了诸多中观与宏观层面的、颇有创造性的规划设想并进行了可行性论证等。③刘小强：《美国加州1960年高等教育总体规划：一个成功范例》，《清华大学教育研究》2006年第2期，第98-99页。京津冀高等教育合作部门应该合作开展深入的调查研究，建立京津冀高等教育大数据库，通过对相关数据的科学分析和专家论证，提出区域高等教育协同发展的指导思想、发展目标、发展途径等，科学指导区域高等教育协同发展。

2.逐步完善合作治理制度

区域高等教育合作是从分散治理到跨区域综合治理的转型，跨区域合作治理既需要空间资源整合，也需要组织协同与创新，更需要制度保证，涉及到一系列制度变迁。“制度是由非正式约束（道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）以及与它们相对应的实施机制组成。”①［美］道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海：上海三联书店，1994年版第4页。

区域高等教育合作制度供给的主体是中央政府和京津冀省级政府，而合作制度供给的过程是区域内政府之间、府学之间、高校之间通过协商提供一系列正式及非正式的制度性安排。建议成立专门组织研制区域合作的相关法规，为京津冀高等教育合作提供制度规范和基本架构，制定《京津冀高等教育政府合作章程》《京津冀大学联盟公约》、《京津冀高等教育协同发展规划》等，使其成为区域协作和交往的基本原则，也使政府、大学和企业在处理区际合作关系时有法可依，推进区域高等教育与社会经济良性互动。

3.合理制订推进合作的策略

第一，分步推进合作进程。根据合作演化的基本规律，跨组织的合作一般要经过基于外在压力和组织生存危机的合作阶段、基于知识共享和共生的合作阶段、基于合作关系和合作文化形成的合作阶段。欧盟教育一体化的进程大致经历了各国最初的人员交换阶段，如不同国家学生、教师的相互交换，接着进入重新整合各国的学历认证、资格标准等阶段。②史静寰：《京津冀教育协同发展的共同体和契合点》，《天津市教科院学报》2015年第3期，第9-10页。在近30年的改革进程中，长三角区域高等教育一体化进程经历了三个阶段：政策松绑、经济拉动，区域教育市场孕育阶段；政府主导、多元参与，区域教育合作次第展开阶段；视阈拓展、观念认同，区域教育聚合体初步创设阶段。③巫丽君、王河江：《长三角高等教育区域一体化模式探析——基于历史进程的考察》，《清华大学教育研究》2010年第4期，第53-55页。京津冀高等教育合作也需要科学设计合作进程，在每个阶段采取相适应的措施。如在合作初始阶段，政府应简政放权，打破区域行政壁垒，加大投入，加强规划，通过项目制，促进优质高等教育资源有序流动，并及时总结和推广成功经验；在合作深化阶段，政府要制订区域高等教育合作的长远规划，拓展区域内高校的发展空间，建立完善的高等教育协同发展的沟通机制、协调机制、激励机制、评价机制等；在合作成熟阶段，应建立各种稳定的高等教育项目合作、校际合作模式和科学的评价标准，形成各种合作共同体，形成区域高等教育合作创新文化。

第二，明确三地高等教育发展的战略重点，实行差异化发展。围绕京津冀经济社会发展重点，结合三地中长期教育改革与发展规划，确立京、津、冀高等教育发展的战略重点：北京市高等教育发展的重点应放在探索中央在京高校与市属高校共建新模式、支持世界一流大学和高水平大学建设上，同时加大对周边地区高等教育的支援力度和辐射作用，加强综合性研究型大学建设，推进国家创新体系建设；天津市高等教育发展的重点应该是利用滨海新区和国家职业教育改革创新示范区先行先试的政策，在引进境外高水平大学和优质教育资源、开展合作办学上有重大突破；河北省应充分利用京津高等教育溢出效应，提高对京津优质高等教育资源的利用效率，全面提高高等教育质量，重点发展应用性大学和高等职业教育，提升教育服务区域经济和社会发展的能力。

（三）创新京津冀高等教育合作机制

京津冀高等教育合作是跨界、跨组织合作，需要冲破一些阻碍协同发展的体制机制壁垒，建立有效的体制和机制，如建立投入体制以及协商与对话、资源共享、利益激励、多元评价、风险分担与防范等机制，通过协同创新来促进要素流动，促进协同发展。目前，需要认真探索以下机制：

1.协商对话机制

尽快建立京津冀高等教育协同发展区域协调机制是当务之急。要实现做强京津冀高等教育的战略目标，必须成立强有力的专门工作机构，具体负责京津冀地区高校及高等教育资源的全面协调、统筹规划、整体运作和科学布局，为区域高等教育的互动合作提供组织保障。在国家层面，有必要建立一个超越京津冀三方利益的强有力的协调领导小组，负责顶层设计，协调各方需求，汇总信息，并会同三地政府统筹协调解决高等教育协同发展的一系列实际问题。在具体操作层面，由京津冀三地政府或教育主管部门组建“京津冀高等教育合作协调委员会”，统一制定京津冀高等教育发展规划，统筹高校发展规模、招生就业、专业设置等问题，承担起协调、规划、管理等职能，下设协调管理工作委员会和专家咨询工作委员会，就合作的相关问题开展工作，如确定研究型大学、教学研究型大学、职业技术学院及各级培训基地的恰当比例，调整专业设置，尽量避免专业重复设置等。

2.资源共享机制

通过学生短期交流、部分课程共享、师资互聘等方式，加大资源共享力度。首先，建立教学资源共享机制，例如合作编写教材，共建公共课教学资源库、专业教学资源库、多媒体教学课件、实训培养基地、电子数据库及图书和文献资源共享平台、大型贵重仪器设备共享平台等。其次，建立课程资源共享机制。以学分制为基础，建立校际间课程互选、学分互认制度。再次，建立学科专业共建机制，可采取师资互聘、专业课资源共享、实验资源共享、实训实习基地共享等形式。最后，建立科研资源共享机制，如建立区域校际间科研资源共建共享平台，如推进国家和省级重点实验室、工程中心的相互开放等，建立区域相关学科领域专家库，充分发挥专家在项目评审、科研发展中的决策咨询作用等。应建立大数据平台，为形成良好的共享机制建立技术基础。

3.合作激励机制

一个好的合作制度必然产生合作剩余和制度收益，参与合作的地方政府和大学、企业都要受益。当前，在以经济建设为中心的导向和外在压力型体制下，区域合作中的地方政府对于谋求本地利益激励有余，而对于发展区域公共利益却激励不足。从这个基本实际出发，必须以激励为切入点，对现行的激励结构进行调整，将地方政府、高校对整个区域和邻近地区的影响纳入激励考核范围，既要考核地方政府对本地区经济社会发展所做出的贡献，也要综合考虑其对整个区域所带来的正负两方面效应。通过提供土地出让金，提供低息贷款、项目奖励基金等措施，鼓励地方政府主动参与京津冀高等教育合作（合作建设实习基地、研究基地等），使外部收益内部化。

4.多元化评估机制

目前关于京津冀高等教育协同发展大多只是建立在理论层面上，究竟发展到什么程度算是协同发展，用什么指标来衡量和评估这种协同程度，相关的研究还比较缺乏。因此，需要政府、高校成立相应的评估机构，并会同第三方（教育评估院等）对高等教育协同发展程度，府际、校际的合作水平进行科学、准确、量化的评估研究，并将评估结果及时反馈给各合作组织，在此基础上，总结合作的经验和模式，合理调整合作策略，提高不同层级、不同类型的高等教育合作的水平。

（四）优化京津冀高等教育合作的制度环境

大学与区域发展共生是一个复杂的有机系统，需要把大学、政府和区域经济社会其他主体的诉求、目标、资源整合起来，完善适应大学与区域发展高效共生的制度环境，由此建构我国的大学与区域发展的高效共生系统。①郭秀晶、桑锦龙、高兵、郭志成：《京津冀区域高等教育合作的行动研究与战略构想》，《北京教育》（高教版），2010年第12期，第14-17页。

京津冀高等教育合作首先需要立法、规章制度和有效监督来保障。目前，在京津冀高等教育合作中，市场参与机制和政府协调机制都有了一定的发育，但仍缺乏法制体系的保障。如2012年教育部出台的《高教30条》第23条提出，“鼓励地方大学建立大学联盟，发挥部属高校优质资源辐射作用，实现区域内高校资源共享、优势互补”，②于洪良：《对当前高校联盟化发展的审视与展望》，《中国高等教育》2013年第18期，第34-36页。但具体措施并不明确。因此，需要在制度层面对政府、大学、企业和社会其他主体的职能界定、运作方式、教育资源配置和利益分配等重新定位；还需要创新公共高等教育服务均等化制度，逐步消除户籍制度导致的公共高等教育服务的分割化、差别化；还应该深入研究面向区域的、统一的人事、医疗及劳动就业制度等，为促进区域内高等教育资源要素的自由流动和京津冀高等教育合作提供良好的制度环境。