不动产登记常态下农村“一户多宅”宅基地登记制度管理研究

周金龙（1.上海市地质调查研究院，上海 200072；2.上海市国土资源调查研究院，上海 200072）



不动产登记常态下农村“一户多宅”宅基地登记制度管理研究

周金龙1，2
（1.上海市地质调查研究院，上海 200072；2.上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

摘 要：从当前中国农村宅基地使用中存在的“一户多宅”现象出发，围绕宅基地登记制度的法律法规，深入剖析造成这种现象的原因，提出了下一步在不动产登记工作中的宅基地使用权登记发证建议。

关键词：不动产；宅基地；一户多宅；登记制度

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2015年3月1日，《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）正式实施，同时还发布了《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》），此举标志着建立产权明晰、边界清楚的城乡统一的不动产市场已经指日可待。进一步加快农村集体土地确权登记工作，特别是农村宅基地确权登记发证，是关系到广大农民切身利益的大事。此次，《条例》明确将“宅基地使用权”作为不动产登记内容之一。

当前，农村宅基地存在诸多乱象，不仅严重扰乱了正常的土地管理秩序，也与“美丽中国梦”相去甚远。规划滞后、“一户多宅”、违法占地、“两栖人口”增多，这都不利于农村宅基地管理，更不利于不动产登记工作。为了更好地加强农村宅基地管理，奠定农村不动产登记基础，本文依托不动产登记制度和宅基地登记历史，针对农村“一户多宅”现象，提出农村宅基地登记发证管理建议。

1 农村宅基地登记制度历史与现状

1.1 登记历史沿革

1982年2月，国务院发布《村镇建房用地管理条例》（1986年废止），明确农村社员按规定面积依法申请使用宅基地。

1982年12月，《宪法》明确我国土地分为国家所有和集体所有，宅基地属于集体所有。

1986年3月，国务院发布《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，明确在全面清查非法占地的基础上，对非农业用地进行登记发证，这是在全国范围内首次提出农村宅基地登记发证。

1986年6月，我国第一部《土地管理法》（2004年8月修订）正式颁布，该法规定农民集体所有的土地依法用于非农建设的，由所在县级人民政府登记发证。

1989年7月，原国家土地管理局印发《关于确定土地权属问题的若干意见》（1995年废止），指出了农村宅基地使用权确权的原则。

1989年11月，原国家土地管理局颁布《土地登记规则》（1995年12月修订），规定了农村集体土地权属登记的各项要求，为农村宅基地登记奠定了技术基础。

1995年3月，原国家土地管理局发布了《确定土地所有权和使用权的若干规定》，再次明确了不同情况下的农村宅基地使用权确权登记工作。

2004年11月，国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》，第八条明确市、县国土资源管理部门要加快农村宅基地土地登记发证工作，做到宅基地土地登记发证到户，内容规范清楚，切实维护农民的合法权益。

2008年7月，国土资源部发布《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》，要求各地采取有效措施，加快推进宅基地使用权登记发证工作，确保2009年年底前基本完成宅基地登记发证工作。

2011年11月，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部共同发布《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，对宅基地使用权主体的确认、不同历史阶段宅基地超面积的认定和违法宅基地的处理均做出了明确规定。

2012年9月，国土资源部发文《关于规范土地登记的意见》，再次就宅基地超占面积的登记做出了规定。

2013年1月，国务院正式发布《关于加快发展现代农业进一步增加农村发展活力的若干意见》，在全国范围内开展农村土地确权登记工作，这其中就包含宅基地使用权的确权。

2014年8月，国土地资源部等部门联合发布《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，明确要求加快推进宅基地使用权的登记发证工作，实现“四个统一”。

2014年11月，《条例》正式公布，要求将宅基地使用权实行登记。

1.2 登记现状

尽管国家相关管理部门出台了不少有关农村宅基地登记发证的规定和意见，但农村宅基地实际发证率并不高，效果不明显。1989年，原国家土地管理局正式要求进行土地权属确权，首次在全国范围内开展了土地确权工作，并颁发了《农村宅基地使用证》。1993以后，由于宅基地使用费停止收取，很多基层发证工作缺少经费保障，宅基地登记发证工作处于停滞状态。实际宅基地管理过程中，是以宅基地审批代替了登记发证工作，使得农村宅基地管理工作面临“最后一公里”未打通现象。

此次国家正式实行不动产统一登记，一方面是顺应历史发展趋势，进一步完善土地管理制度，特别是农村宅基地管理制度做出的重要决策；另一方面也是深化和夯实农村改革基础，为赋予农民更多财产权提供有力保障。

2 农村“一户多宅”的成因

“一户多宅”，是指同一家庭户在本集体经济组织中拥有两处及以上宅基地。在农村，这种现象具有一定的普遍性。经过大量调研后发现，造成“一户多宅”的成因主要有以下几种：

2.1 房屋继承

这是造成“一户多宅”的一个重要原因。在农村，由于土生土长的血缘关系，很多人世代居住在本村，子承父产的现象非常普遍。根据《物权法》规定，房屋属于公民个人合法财产，允许继承。因而，承载房屋的宅基地也一同随继承的房屋被继承人使用了。尽管法律上明确规定农村宅基地不能继承，但“房地合一”的事实又使得继承房屋后所在的宅基地被事实上占用。在今后一段时期，因房屋继承而出现的“一户多宅”现象会更加普遍。

2.2 房屋遗赠

在农村，“房屋遗赠”主要发生在近亲属或是有赡养义务人之间，一方将宅基地上的房屋遗赠另一方。如果受遗赠方在同一集体经济组织中有宅基地，则接受遗赠后就出现了受遗赠方“一户多宅”现象。房屋遗赠是民事行为，只要是真实的意思表示，即受法律保护。目前，这种遗赠行为在农村只是少量出现。

2.3 房屋买卖

尽管相关法律明确规定，农村宅基地禁止买卖，但现实生活中，房屋的买卖却从未停止过。不管是同一集体组织成员间进行买卖，还是不同集体组织成员间、城乡人员之间进行买卖，如果买入一方在本集体组织中已有宅基地，其结果都是造成了事实上的“一户多宅”现象。特别是近十几年以来，不少城镇居民到农村购买农民个人房屋，由此而引发的民事纠纷也大量出现。

2.4 审批纰漏

在中国的基层土地管理过程中，由于土地管理工作人员少、管辖面积过大和信息化程度不高，有时就会出现在宅基地审批过程中把关不严，给同一人或同一家庭户审批多处宅基地，造成了“一户多宅”。最常见的是子女在分户后，还不符合单独申请宅基地条件，有时就用父亲或母亲名义进行申请，从而在父亲或母亲名下有多处宅基地。还有就是少部分村干部隐瞒真实情况，为已有宅基地农户提供虚假材料，从而获得土地管理部门的审批。这些都给正常的宅基地管理工作带来不少负面影响，严重扰乱了农村土地秩序。

2.5 宅基地共有产权

宅基地共有产权，是指同一处宅基地使用权分别为两个及以上家庭户所有。在农村，由于父子或是兄弟等血缘关系，在分户前共同拥有同一处宅基地，分户后其中一方再单独申请新的宅基地，此前共有的宅基地并没有退出，从而形成了事实上的“一户多宅”现象。

2.6 建新未拆旧

部分农户由于旧宅出现问题，或是居住条件不好，申请异地新建住房时，按相关规定要拆除旧宅基地上的建筑物，将旧宅基地交回集体。在现实操作过程中，考虑建房有一个过程，往往允许农户在过渡期内仍居住在旧宅基上的房屋里，待新房建好之后再拆。而事实情况则恰恰相反，农户在取得新宅建房审批手续后，新房盖好了，老宅却迟迟未拆，土地管理部门的后续监管也不到位，导致了“一户多宅”现象。这些旧宅基地属于违法用地，地上建筑物也属于违法建筑。

3 登记制度管理建议

根据《条例》规定，不动产登记实行依申请登记，“宅基地使用权”属于不动产登记范围。《条例》第十六条第三、四款要求不动产登记提交“相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书”、“不动产界址、空间界限、面积等材料”，也就是说，“宅基地使用权”进行登记，要有合法的权属来源证明材料等。

对于“一户多宅”的现象，要加以区别对待，实行差别化的不动产登记发证制度，从而保护合法的宅基地使用权，维护农民的合法权益，杜绝和防止不符合条件的宅基地获得登记。登记总的原则是“多宅不多面积”，即在“一户多宅”的情况下，要看其总的面积是否符合当地政府规定。不符合要求的“一户多宅”的“宅基地使用权”，是不能进行登记的。能够登记发证的“宅基地使用权”，都是符合要求，且具有合法权属证明材料的。

为此，针对“一户多宅”形成的不同原因，提出以下登记发证建议。

3.1 房屋继承形成的“一户多宅”准予登记

根据2011年国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》规定，已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。在《条例》实施后，由于房屋继承形成的“一户多宅”，其“宅基地使用权”准予登记，但在不动产权利证书中的“权利其他状况”予以注明是继承所得。

3.2 多处宅基地面积总和符合当地标准的准予登记

针对“一户多宅”的家庭户而言，如果其多处宅基地总面积之和符合当地政府规定的面积，应当准予登记并发证。如某人按规定可以享受120m2的宅基地，其A处有宅基地80m2，B处有宅基地40m2，总面积符合当地政府规定，两处宅基地使用权准予登记发证（发证时要同时满足其它申请要件）。但如果A、B两处宅基地面积之和超出规定，则登记其中一处；另一处待符合规定后再登记。或者让其退出其中一块宅基地，按规定面积重新申请，办理相关手续后再予登记。

这种情况适合房屋买卖和共有产权而形成的“一户多宅”现象，在“多宅不多面积”的原则下，准予登记并发证。

3.3 房屋遗赠的视情况登记

对于因近亲属或是赡养义务人之间发生房屋遗赠而形成的“一户多宅”，准予登记发证。根据《物权法》第二十九条规定，因遗赠取得的物权，自受遗赠开始时发生效力。为了防止变相遗赠而实为买卖行为的，要实行公告和公证制度，再依据《实施细则》的相关条款规定，符合要求后再准予登记。在不动产权证书“其他权利状况”栏注明“受遗赠取得”。

3.4 其它原因的“一户多宅”不予登记

由于审批纰漏、建新未拆旧等原因形成的“一户多宅”，其宅基地使用权不予登记。实施不动产登记，一方面是保护农民的合法产权，另一方面是纠正过去土地管理中的疏漏和错误。建新未拆旧的宅基地使用权，不仅不予登记，还要积极实施拆旧工作，完善土地管理制度，规范宅基地使用。

对于因房屋继承和遗赠而取得的宅基地使用权登记证书，在今后的宅基地管理政策中，对其买卖和抵押要附加限制条款，严禁翻新、加扩建等行为；另外，可以考虑实行有偿使用或是增加保有成本。如果房屋自然灭失，即注销其不动产登记证书。

4 结语

农村“一户多宅”现象由来已久，有其历史的原因，也有土地改革的原因。不动产登记的本意是保护农民的合法产权，维护广大农民的权益，建立城乡一体化的建设用地市场。通过登记，逐步清理历史问题、梳理现有土地管理政策，解决广大农村存在的诸多土地管理漏洞，还“宅基地使用权”一个合法、有序的空间。

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A management study on the homestead registration institution's “one family more homestead” registration under normal conditions

ZHOU Jin-Long1，2
（1.Shanghai Institute of Geological Survey， Shanghai 200072， China；2.Shanghai Institute of Land Resources Survey， Shanghai 200072， China）

Abstract:This study was based on the “one family more homestead” concept in rural homesteads of China as according to the law of homestead registration.We analyzed the trends and provided suggestions for future real estate registration.

Key words:real estate； rural homestead； one family more homestead； registration institution

中图分类号：F301.22

文献标志码：A

文章编号：2095-1329（2016）02-0034-03

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2016.02.009

收稿日期:2015-12-14

修订日期:2016-02-05

作者简介:周金龙（1976-），男，硕士，工程师，主要从事农村地籍更新调查与土地政策研究.

基金项目:上海市规划和国土资源管理局科研项目