加强城市地下空间防洪排涝应急管理的思考

翟怀海



加强城市地下空间防洪排涝应急管理的思考

翟怀海

摘 要

关键词：城市地下空间 防洪 排涝 应急管理

前言

城市地下空间主要有地下综合体、地下商业街、地下交通干线、隧道、人防工程、地下车库、地下管廊、共同沟等。这些地下空间的投入使用，为缓解城市地面空间供需矛盾发挥了巨大作用。然而，一到雨季，无论是内陆城市还是沿海城市，内涝现象频频出现，“到某某城看海”的新闻屡见不鲜，内涝给城市带来的损失可谓巨大，对城市的公共安全也造成严重威胁，城市地下空间受到安全威胁首当其冲。因此加强城市地下空间防洪排涝应急管理显得十分重要而且紧迫。

宏观上看，城市地下空间防洪排涝做得好的前提是城市地面防洪排涝工作做得好，城市单位时间内向江河湖海泄洪的能力要强，同时又要是海绵型城市，雨水向地下渗漏能力要强，只有这样，城市地下空间受洪水威胁才会从根本上减轻。本文仅探讨在极端强降雨等气象条件下，城市泄洪能力不足时，如何在平时把城市地下空间的防洪排涝应急管理工作做实做细，达到减轻或化解地下空间防洪排涝压力、最大程度降低灾害损失之目的，城市地下空间防洪排涝应急管理是城市防洪排涝体系中不可或缺的重要内容之一，应围绕“堵得住、排得畅”开展工作。

1.加快修订完善城市地下空间防洪排涝规章制度

我国现行的主要有《中华人民共和国防汛条例》（1991年7月实施），《中华人民共和国防洪法》（1998年1月实施），以及《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号），对城市防洪排涝工作做了宏观规定，但对城市地下空间的防洪排涝方面的规定还不够具体，地下空间防洪排涝还存在职责不清、推进难、执法难等情况，因此，关于地下空间防洪排涝立法、修法应提上议事日程。地方相关部门也要牵头制定相关规章制度，使城市地下空间防洪排涝有章可循、有据可依。只有通过修订城市地下空间的相关法律、法规及规章制度，加大宣传力度和执法力度，才能引起全社会的高度重视，才能扭转社会公众“不淹不治”的心态。

2003年9月，上海市实施《上海防汛条例》，2009年5月，该市颁布《上海市防汛防台专项应急预案》，对地下空间防洪排涝工作均提出明确要求。2013年8月，该市防汛指挥部办公室印发了《关于进一步做好本市地下空间防汛工作的意见》，城市地下空间防洪排涝工作做到了三落实：一是落实各责任主体；二是落实地下空间各项防汛措施；三是落实地下空间防洪排涝应急行动。其他城市应学习借鉴该市的做法，结合本市地下空间防洪排涝工作实际，及早制定并实施相应的规章制度。

2.加快修订完善城市地下空间防洪排涝设计规范

近年来，我国加快了城市防洪排涝设计规范和相关标准的修订工作，《城市防洪工程设计规范》（GB/T50805-2012），《防洪标准》（GB50201-2014）相继修订完成。但城市内涝现象频发，既说明极端强降雨天气频发是气候变化的新常态，也充分说明《城市排水工程规划规范》（GB50318-2000），《室外排水设计规范》（GB500014-2006），《地铁设计规范》（GB50157-2003）等还存在标准还不够高、规范还不够严的问题：城市地下空间出入口的设计无防雨顶棚的比例很多，地下空间通风竖井设计较低矮，其换气格栅距离地面较近，一旦遭遇强降雨天气，这些部位就直接变成注水口；相当一部分地下空间出入口口部无反坡设计，雨水顺势而下，出入口坡道设计的集水沟集水能力不够，或集水管沟易堵塞，加上地下空间内的排水泵排水能力不足，地下空间频频遭遇灭顶之灾就不足为怪了。因此，要加快包含地下空间防洪排涝在内的相关设计规范和建设标准修订，要根据不同城市年降水量及城市设防标准，并根据极端强降水频发程度，提高地下空间出入口防雨棚、挡水墙、挡水板、集水管沟、排水设备设施、口部反坡、通风竖井防水等设计标准，对人员密集或有重要设备设施的地下空间，还须再提高标准，有些防洪排涝设计要求应为强制性条款，如人员密集的地下空间出入口必须强制安装防雨顶棚等。

据我国气象有关规定：24小时内降水量25～50毫米为大雨，38～75毫米为大到暴雨，24小时内雨量超过50毫米的称为暴雨，超过100毫米的称为大暴雨，超过200毫米的称为特大暴雨。2013年受台风“菲特”与冷空气的共同影响，甬江流域在四天时间内的均匀面雨量到达440毫米左右，为百年一遇洪水，而重灾区余姚，总降雨量高达7.5亿立方米，相当于68个西湖的水一下子倒在了这里。日本东京也是极端强降水频发的城市之一，历史上也遭遇过多次强降水之灾，东京都政府2007年制定的长期目标，东京将强降雨的防御标准分为三个级别，一是在每小时降雨量达60毫米的情况下避免严重积水；二是在每小时降雨量达75毫米的情况下避免房屋或地下建筑进水受灾，在以往曾出现过的最大降雨的情况下，仍能保证人员生命安全；三是，目前东京采取的“最大”标准是2000年名古屋遭受“东海暴雨”袭击所创下的纪录，即一小时降雨量114毫米，总降雨量589毫米。由此可见其地下空间防洪排涝设计标准冗余量之高。

3.加快已建地下空间的防洪排涝能力的提升

对已建地下空间防洪排涝能力的提升，需要政府和社会共同努力。政府要积极出台政策，采取以权属单位出资为主、政府财政补贴等形式，鼓励和推动地下空间权属单位、使用单位开展防洪排涝能力提升工程：在出入口加盖防雨棚、增设防水挡板和砂包、疏通出入口集水和排水管沟、维修更新排水泵、增高出入口挡水墙、增设反坡、提高通风竖井换风格栅离地高度等，尽最大可能将洪水堵在地下空间之外，或缓解洪水入侵地下空间的进程，为地下空间排水设施发挥作用创造条件。

上海市建立了地下空间防汛影响评价制度，通过对地铁及交通隧道等地下空间在运行期遭遇暴雨的防洪排涝能力分析评价，提出预防和减轻洪涝灾害的对策和措施，值得相关城市学习借鉴。

在城市防洪排涝投入方面，日本东京的做法也值得学习借鉴，该市不惜血本修建下水道，下水道管径最大达8.5米，主干管径3-5米，总里程达1.58万公里，是地面道路里程的一半，由此可见其投入之巨大。

4.加快地下空间防洪排涝应急管理机制的形成

城市地下空间防洪排涝应急工作是一个系统工程，涉及部门和单位较多，既有应急办、防汛指挥部、住房和城乡建设、人民防空、交通、水利等部门，又有地下空间的权属单位和实际使用管理单位，因此需相关部门和单位未雨绸缪、齐抓共管，才能做好此项工作。

4.1要加强防洪排涝预警机制的建立和完善

城市防汛指挥部应将地下空间防洪排涝作为整个城市防洪排涝的重要内容之一，加以管控。要依托广播、电视、网络、移动通信终端等信息平台，构建包含地下空间防洪排涝在内的城市防汛预警信息、应急救灾信息、善后信息发布机制，第一时间将汛情和抗洪排涝指令传达到相关责任单位，为各责任单位闻“汛”而动创造条件。

4.2加强防洪排涝工作日常管理

相关责任单位要加强地下空间的防洪排涝设备设施的维护、保养，对排水泵和各类阀门要定期启动和保养，防止关键之时设备设施罢工；对集水管沟要定期疏通；对挡水板防水砂包及锹铲等也要定期检查，看是否遗失、锈蚀，该补充的补充，该更新的更新。对防雨棚漏雨的，要及时补修。

4.3要加强防洪排涝应急演练

各地下空间权属单位或使用管理单位有责任也有义务开展防洪排涝日常应急准备工作，要加强应急管理专兼职人员队伍建设，在雨季来临之前，要组织相关人员进行演练。演练要根据相关预案进行，内容主要有：（1）宣布进入防洪排涝机制和工作方案，明确人员职责分工，确定人员值班计划和工作程序；（2）模拟组织地下空间使用单位和人员（含小业主）转移人员、转移贵重设备设施（含汽车）及物资；（3）检查和补充防洪排涝物资器材；（4）组织临汛转换，加固加高挡水墙，安装挡水板，挡水板后堆设防水砂包；修补防雨棚等；（5）疏通集水管路；（6）启动并检查排水泵、阀；有条件的筹措并调试移动排水泵等。

5.结语

总之，加强城市地下空间防洪排涝应急管理是城市防洪排涝的重要内容之一，我们必须提高认识，多措并举，固强补弱，常抓不懈，才能有备无患。

参考文献

［1］《上海市防汛指挥部关于转发〈关于进一步做好本市地下空间防汛工作的意见〉的通知》（中国上海市人民政府门户网站政务信息公开栏）

［2］《东京防洪排涝体系建设的启示》（2012年7月28日新华网新华国际）

针对近年来城市内涝频发，城市地下空间防洪排涝应急管理工作面临的严峻形势，借鉴国内外城市地下空间防洪排涝先进经验，提出“完善法律、法规和规章制度，修订完善城市地下空间防洪排涝设计规范和提高建设标准，提升现有地下空间防洪排涝能力，建立健全地下空间防洪排涝应急管理机制等”四个方面的工作建议。

作者单位：江苏省南通市民防局