北京市群众体育政府公共服务供给的调查与分析

郝晓岑

摘要：从政策保障、经费支出和供给结构3方面调查北京市群众体育公共服务供给现状。研究发现：北京市群众体育公共服务在良好的政策环境下运行有序，保障有力；北京市群众体育公共服务供给仍以政府为主，财政经费投入增幅明显，郊区县增幅高于城区；北京市群众体育公共服务供给6大体系虽存在城区间发展的不均衡，但增长态势明显，发展效果显著。研究结论：北京市群众体育公共服务需扩大公共服务购买的供给主体，引入公共服务需求分析、供给设计及绩效评估的理论和实操手法，提升北京市体育公共服务供给的有效性和科学化；搭建全民健身服务平台，发展全民健身社会组织，发挥社会体育指导员的作用，加强科学健身指导和服务。

关键词： 北京；群众体育；政府公共服务；公共服务供给；体育活动服务；政策保障；体育经费支出；供给结构

中图分类号： G 80051文章编号：1009783X（2016）04029905文献标志码： A

2012年国务院颁布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称规划），规划中针对群众体育提出：“加快建立健全公共文化体育服务国家标准体系。依据国家文化体育相关法律法规，为保障服务的供给规模和质量，明确工作任务的事权与支出责任，促进城乡均衡发展，制定‘十二五时期公共文化体育服务国家基本标准。”[1]

北京成为“国际一流的和谐宜居之都”的城市战略定位，要求北京市群众体育必须以增强人民体质、满足人民群众日益增长的多元化、多层次体育需求为出发点，以发挥政府公共服务职能为主线，借冬奥会、京津冀协同发展的有利环境，全面推进全民健身服务体系建设，提高体育公共服务水平，促进体育的社会化、生活化、科学化、规范化进程。北京群众体育公共服务体系建设正是在这样的顶层制度设计下开展和实施的。

2014-2015年北京市体育局以《全民健身计划（2011-2015年）》《〈全民健身计划（2011-2015年）〉实施情况评估标准（试行）》及《北京市全民健身实施计划（2011-2015年）》《〈北京市全民健身实施计划（2011-2015年）〉任务分解方案》《北京市区县群众体育业务考核标准》为依据，以16个区县政府、28个北京市全民健身联席会议成员单位及北京市体育局系统有关单位为评估对象，对各级政府和各相关单位、部门贯彻落实《计划》和《实施计划》的情况进行全面、系统、综合的评估，整合、梳理各项目标任务的完成情况。本研究即从相关数据中攫取最能反映北京市群众体育政府公共服务供给的相关数据进行分析，形成北京市群众体育公共服务供给调研报告，从而最真实、最全面地呈现北京市群众体育公共服务供给现状，并在此基础上提出思考和建议。

1研究方法

1.1问卷调查法

本次调研主要由北京市体育局群众体育处设计调研表格，调研项目内容根据北京市2次群众体育调查项目，并结合近几年北京市群众体育工作实施开展情况进行设计，具有很强的实操性。调研包括6大项，58小项群众体育公共服务供给数据。调研采用发布表格，请北京市16个区县（包括燕山、亦庄2个开发区）群众体育科负责人组织人员进行核实填报。

1.2实地调查法

本次调研在获取各区县数据的情况下，由北京市体育局群体处处长分别带队，与北京市16个区县群众体育管理职能部门负责人、数据上报人进行面对面的数据核实，并就数据变化进行分析。

1.3逻辑推理法

通过数据调研和实地调查，2015年初北京市体育局群众体育处获得了大量的有效数据。本研究对这些数据进行分层归类，获取各区县的发展数据，形成北京市总体数据。研究再进一步利用逻辑推理法分析每一类项数据的全市平均值、最高值、最低值，并对产生这些数据的原因进行分析归纳。

2数据来源

本研究所采用的数据主要来自2方面。1）北京市群众体育政府统计数据，包括《〈北京市全民健身实施计划（2011-2015年）〉实施效果评估指标统计》《2014北京市群众体育基础数据》《贯彻落实〈全民健身计划（2011-2015年）〉以及〈北京市全民健身实施计划（2011-2015年）〉实施效果评估情况报告》《第6次全国体育场地普查数据公报》等。2）实地调查数据，主要采用问卷和实地调查的方法收集数据，数据由北京市16个区县（包括燕山、亦庄2个开发区）群众体育科负责人组织人员进行核实填报。

本研究调查数据截止于2015年5月底，因此，仍采用原有的区、县设置和称谓。

3研究结果

基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责[1]。体育公共服务属于国家基本公共服务的组成部分。本报告将从北京市群众体育公共服务供给的政策制度保障、经费支出和供给结构进行现状分析与探讨。当前群众体育政府公共服务供给渠道多样，包括体育部门、教育部门、民政部门等，本研究的所有数据只涉及体育部门这一单部门群众体育公共服务供给。

3.1北京市群众体育公共服务供给的政策制度保障

我国群众体育公共服务供给有着充分的制度和政策保障。北京市政府将全民健身工作纳入为民办实事及社会建设各个领域。同时，推动依法治体，2014年便启动《北京市全民健身条例》的修订工作，研究制定了《北京市全民健身场地设施建设资助暂行办法》《北京市社会体育指导员发展规划》《北京市体育特色村标准及评选办法》《关于推进北京市体育社团实体化发展的意见》等文件。对《北京市全民健身工程管理办法》《北京市国民体质检测站管理办法》等进行了修订，北京市群众体育公共服务供给有了市级层级的政策和制度保障。

3.2北京市群众体育经费支出情况

群众体育经费投入是开展全民健身工作的基本资源保障。“十二五”期间，北京市群众体育经费在总量和人均经费上不断增加，极大地促进了群众体育工作的开展和全民健身的数量和质量。

2014年北京市、区2级政府在全民健身事业方面的财政投入资金总额为2亿2 327万2 000元，比2013年增长67.6%。就群众体育人均事业经费而言，北京市群众体育人均事业经费为9.41元。2014年北京用于全民健身的彩票公益金总计1亿8 458万7 000元；社会力量捐助、出资全民健身工作经费3 268万6 000元；北京市体育产业发展引导资金投入全民服务业经费总额2亿3 500万元。

就区县投入而言，2014年北京市区县政府投入全民健身财政预算均值为6 031万3 640元，东城区贡献明显（如图1所示）。2014年东城区财政用于全民健身工作的经费为1 736万5 000元，常住人口人均全民健身经费达到19元，在全市位列第一。2011年到2014年东城区财政用于群众体育工作的经费总额达6 265万5 000元，群众体育人均事业经费共计64.3元[2]。

就增幅比例而言，2011-2014年北京市区县群众体育财政经费逐年增加，平均增幅为23.3%，在增幅程度上，郊区县增幅比例高于城区，平谷区增幅最高，达到50.1%（如图2所示）。近年来，郊区县群众体育财政经费投入总量不及城区，但增幅有明显提高，这是新农村建设过程中城乡体育均衡发展的必然结果。

3.3北京市群众体育公共服务供给结构分析

依照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，本研究将供给结构进一步细分，分为国民监测服务、体育活动服务、体育指导服务、体育组织服务、体育场地设施服务、体育信息服务，通过6项内容分析北京市群众体育公共服务供给水平。

3.3.1国民监测服务

北京市国民体质监测工作自2000年开始运行，在全国率先启动《国家体育锻炼标准》实施推广工作。2001年“北京市体质监测中心”挂牌并建立一级国民体质监测站，2008年5月北京市各区县分别建立了二级国民体质监测站。截至2014年底，北京市市级国民体质测试站（点）总数1个，区县级22个，街道（乡镇）级227个，其中2014年区县级国民体质测试站（点）新增2个，街道（乡镇）级国民体质测试站（点）新增61个。

2014年北京市经常参加体育锻炼人数比例为49.8%。随着大众科学健身意识的增强，北京地区参与体质监测工作的人数逐年增加，仅2014年市级国民体质测试站（点）接受测试人数1 500人，区县级接受测试人数为9万6 555人，街道（乡镇）级接受测试人数为3万279人[3]。有4万8 000名成年人、老年人和6 000名幼儿接受体质测试任务[4]。预计2015年将有13万6 130人参加国民体质测试。

北京市国民体质监测内容主要涉及3项指标——身体形态、身体机能和身体素质，监测目标人群划分为幼儿、学生、成年人和老年人4类。近年来，3～6岁幼儿和60～69岁老年人体质达标率有所增加，其中，乡村幼儿和女性老年人的达标率增幅最大。市民达到《国民体质测定标准》合格率为90%，在校学生《国家学生体质健康标准》合格率超过90%。与同期相比，2014年上海市各级体质监测中心、站（队）共为15万3 688名市民提供体质测试服务，受测市民体质达标率为96.8%，学生体质健康综合评价达标率为93.8%，其中小学为94.0%，初中为93.3%，高中为94.4%[5]。

3.3.2体育活动服务

“十二五”期间，北京市创建国际性群众体育品牌赛事10项；定期举办全民健身体育节、北京市体育大会、和谐杯乒乓球赛和体育公益活动社区行等市级群众品牌赛事活动100余项；16个区县和燕山、开发区的一区一品活动20项，区县日常系列活动500余项，各具特色、精彩纷呈；广大青少年、职工、老年人、农民、少数民族、妇女、残疾人等各类人群健身活动丰富多彩；百姓经常性、传统性、品牌性的全民健身活动常年不断。

区（县）级全民健身运动会、全民健身活动保持在至少1年1届的频次。“十二五”期间年区县组织各类体育活动次数为2 961次，18个区（县）平均组织167项活动。区县体育活动形式内容不同，形式各异，带动了群众体育健身的热潮，但各区县体育活动的开展仍存在不均衡。例如：2014年体育健身志愿服务活动，开展最多的区（县）高达160次，最少的仅有1次。从总体来看，海淀区、东城区、延庆县开展体育活动的数量位列全市前三。

2022年北京-张家口冬奥举办权的获得，以“快乐冰雪健身、助力申办冬奥”为主题的北京市民快乐冰雪季系列活动如火如荼地开展起来。京津冀协同发展，群众体育健身活动呈现“城市群”特点。各类活动年参与人数1 000余万人次，具有北京特色的全民健身活动模式已经形成。“十三五”期间，北京市将在巩固“一区一品”群众体育品牌活动内容及质量的同时，不断丰富和推进“一街（乡、镇）一品”“一社区（村）一品”的群众体育品牌活动的创建与推广。

3.3.3体育指导服务

体育指导服务水平可以从千人拥有社会指导员比例，及科学健身宣传活动频次、参与实践人数等进行数量化衡量。目前，北京市获得技术等级证书的公益社会体育指导员数量为4万4 869人，每千人公益社会体育指导员比例达到3.41‰。2014年培训各级别社会体育指导员7 436人。

从数量和每千人拥有公益社会体育指导员比例来看，北京市社会体育指导员数量在未来几年将不会有太大增长。“十三五”期间，北京社会体育指导员的培养将向纵深发展，通过理论和技术培训，着力提升社会体育指导员的整体素质。各区县经常服务的社会体育指导员人数平均比例为71.5%，尚有改进空间。未来还需强化社会体育指导员再培训工作力度，在方法手段上通过购买服务的方式，鼓励各级社会体育指导员从事科学健身指导，发挥社会指导员的“种子”效应方面多下功夫，促进居民科学健身、科技健身。

3.3.4体育组织服务

经过数年的培育发展，北京市全面建立了立体的四层级全民健身组织网络。一是充分发挥行政推动作用，建立全民健身工作联席会议制度，形成了群众体育行政管理网络。二是高度重视工、青、妇、职工、老年、民族、残疾人等社会团体管理网络的组织和发动作用，组建社会团体管理网络。三是推进体育协会规范化和实体化，以“枢纽型”组织为依托组成体育社团网络。四是将基层体育团队、站点纳入到社会体育管理的范围之中，带动基层体育网络的发展。一个由政府主导、社会团体协作、体育协会和专业委员会指导、俱乐部和群众体育自治组织运作、市民广泛参与的“大群体”网络已经构建成型。目前，100%的区县建有体育总会，市级体育社团84个，区县级体育社团、俱乐部342个。社区体育健身俱乐部增加到144个，青少年体育俱乐部发展到211个，全民健身辅导站6 360个。注册的体育社会组织789个，每万人达0.6个。

体育社团组织是最基层的体育类民间组织。近年来，北京市不断加强各级各类体育社团培育与服务力度，按照“政府主导、社会承载、全民参与、共同推动”的要求，形成了以市区体育总会为龙头，以区县体育总会、人群类体育社团、体育单项协会为骨干，以街道（乡镇）社区体协、健身团队为基础的较为完善、健全的“三级体育社团组织网络体系”。2014年北京市体育总会制定了《关于推进北京市体育社团实体化发展的意见》，明确了社团实体化发展方向，分2批共培育市桥牌协会等17个体育社团为体育社团实体化工作试点协会，并拨付每个协会30万～50万元，共计750万元的实体化引导资金，在引导资金的帮扶下，试点协会相继组建经营实体、创建品牌赛事、建立培训基地，探索出了多种社团实体化发展的道路，实现社团依托社会，自我生存、自我发展的目标，拉动体育产业与文化、旅游等相关产业的合作，推动体育社团创建群众体育品牌赛事活动，全面推进体育社团工作向规范化、规模化、产业化方面发展。

3.3.5体育场地设施服务

体育场地设施是满足大众体育健身服务需求的硬件环境，是群众进行体育健身活动的基本硬件资源保障，是衡量政府提供体育公共服务能力的重要硬件指标。

截至2014年底，北京市共有体育场地2万75个，场地面积4 768万8 300 m2，总投资391亿2 500万元，按北京市户籍人口数为1 316万3 000人计算，人均体育场地面积达到2.25 m2。同期相比，上海市人均体育场地面积达到1.74 m2，天津市人均场地面积2.12 m2。

目前，北京市全市100%的街道（乡镇）、有条件的社区和100%的行政村建有体育设施；建有大型多功能综合全民健身体育中心17个，覆盖率为93.75%；建有中型全民健身活动中心26个，覆盖率为93.75%；城市街道室内外健身设施304处，覆盖率为97.14%；建有农村乡镇体育健身中心243处，覆盖率为86.74%；建有行政村农民体育健身工程4 963处，覆盖率为97.15%；具备开放条件的公共体育场馆66个，开放率为100%；本市已配建全民健身路径工程共7 989套；建设篮球、网球、乒乓球、笼式足球、门球、棋苑等全民健身专项活动场地2 321片；创建社区体育健身俱乐部144个，其中14个社区体育健身俱乐部已晋升为国家级社区体育健身俱乐部；加强健身步道、骑行绿道建设，建设各类步道1 240 km、骑行绿道200 km；学校体育场地数为1 171所，符合开放条件的864所，开放率为73.8%；打造全民健身设施建设“一区一品”，推动京津冀健身休闲圈建设。本市已形成各级各类体育设施布局合理、互为补充、覆盖面广、普惠性的网络化格局。

3.3.6体育信息服务

体育信息服务主要是指通过互联网、LED、大屏幕、电话热线、广播电视、报刊杂志、体育健康知识讲座等多种渠道传播体育信息，为大众提供体育健身知识、体育活动信息、体育场馆信息、体育竞赛信息及运动康复指导等，以强化大众健身意识，使社区居民长期保持科学、健康的生活方式，提升居民生命质量。2014年，北京市体育局与北京广播电台合办贯穿全年的“1025”动生活栏目，宣传科学健身，年累计播出2 190 h；与市公园管理中心共同举办北京市全民健身科学指导大讲堂，每年举办15场次，4 000余人次参与；启动体育生活化社区体质促进项目进社区推广活动16场，围绕改善市民体质加强科学健身指导；每年发放全民健身书籍、宣传册1万3 000册。市民科学健身意识和健康素养不断提高。区县在全民健身宣传活动中发挥着补充性、基础性推动作用。

4结论

“十二五”期间，发展群众体育、构建公共服务体系的国家政策为北京体育公共服务运行提供了良好的政策环境，北京市群众体育经费逐年提升为群众体育公共服务供给提供了资金保障，国民监测服务、体育活动服务、体育指导服务、体育组织服务、体育场地设施服务、体育信息服务等6大服务内容，全面提升了北京市群众体育公共服务质量。

4.1北京市群众体育公共服务在良好的政策环境下运行有序，保障有力

《中华人民共和国体育法》《全民健身条例》《全民健身计划（2011-2015年）》《公共文化体育设施条例》从法律层面保障公民享受体育公共服务的权利与国家为公民提供公共服务的职责；2012年《基本公共服务体系“十二五”规划》为体育公共服务体系的构建和实施提出了指导性意见和操作细节。北京市政府先后颁布多项体育法规制度。各区县政府将全民健身发展工作全部纳入区县政府工作报告，将全民健身事业纳入区县政府国民经济和社会发展规划。良好的政策环境有力地保障了北京市群众体育公共服务供给。

4.2北京市群众体育公共服务供给仍以政府为主，财政经费投入增幅明显，郊区县增幅高于城区

1）北京市群众体育公共服务供给政府仍占主导地位，2014年北京市市、区2级用于全民健身的财政投入资金和群众人均事业经费均处于历史最高水平，总金额为2亿2 327万2 000元，与2013年相比，增幅为67.6%，增幅显著。其中，区县政府投入全民健身财政预算均值为6 031万3 640元，东城区贡献明显。2014年北京市群众体育人均事业经费为9.41元，低于上海市的14.1元，高于天津市的8.5元，尚有提升空间。

2）2011-2014年北京市区县群众体育财政经费逐年增加，平均增幅为23.3%，在增幅程度上，郊区县增幅比例高于城区，平谷区增幅最高，达到50.1%；但就增幅总量而言，郊区县群众体育财政经费投入总量仍不及城区。

4.3北京市群众体育公共服务供给6大体系虽存在城区间发展的不均衡，但增长态势明显，发展效果显著

1）国民监测服务方面。随着大众科学健身意识的增强，北京地区参与体质监测工作的人数逐年增加，海淀区接受体质测试的人数高于其他区县。

2）体育活动服务方面。“十二五”期间，北京市创建国际性群众体育品牌赛事10项。区（县）级全民健身运动会、全民健身活动保持在至少一年一届的频次。多样的体育活动带动了群众体育健身的热潮，但各区县体育活动的开展仍存在不均衡。从总体来看，海淀区、东城区、延庆县开展体育活动的数量位列全市前三。随着京津冀协同发展，群众体育健身活动呈现“城市群”的特点。

3）体育指导服务方面。各区县经常服务的社会体育指导员人数平均比例为71.5%，尚有改进空间。

4）体育组织服务方面。由政府主导，社会团体协作、体育协会和专业委员会指导、俱乐部和群众体育自治组织运作、市民广泛参与的北京市“大群体”网络已经构建成型。

5）体育场地设施服务方面。北京市已形成各级各类体育设施布局合理、互为补充、覆盖面广、普惠性的网络化格局。

6）体育信息服务方面。市民科学健身意识和健康素养不断提高。市级和区县2级政府在全民健身宣传活动中发挥着主导性、补充性和基础性的作用。

5建议

5.1做好公共服务供给的顶层设计和战略部署，强化政府公共体育服务职责，加强公共体育设施建设与管理

将公共体育健身设施建设纳入北京市规划和土地利用总体规划，合理布局，统一安排。进一步推动学校、社会单位体育设施向社会开放。鼓励公共体育场馆向公众低偿免费开放。完善北京市公共体育设施管理制度，加强对体育设施的维护更新，提高使用效率。在公共服务供给资源和供给能力有限的情况下，政府应根据公共体育需求信息进行科学的勘定，做好公共服务供给的顶层设计，包括体育公共服务供给的范围、层级、质量、投入机制、供给渠道及评估机制等，例如，当前北京市社会指导员总数基本达到多少人一个社会指导员，这与管理学意义的数据基本接近，因此，未来社会体育指导员工作重点应放在提高质量而不是提高数量上。

5.2扩大公共服务购买的供给主体，引导社会组织和社会力量开展全民健身活动

20世纪八九十年代，上海市政府便尝试开展了购买社区公共服务的实践，2009年广东省湛江市启动了城乡医保一体化建设，破解城乡二元分割，创造出政府与社会机构公共服务供给的全新合作模式。当前，北京市群众体育公共服务供给机制尚未形成政府、市场和社会良性互动的发展模式。2014年社会资助北京市全民健身事业资金总量为5 236万1 500元，占2014年北京市、区2级政府在全民健身事业方面的财政投入资金2亿2 327万2 000元的1/4，体育公共服务的供给主体仍然主要为政府。体育公共服务供给的主体不仅包括政府和体育行政部门，准政府组织、非政府组织（体育社团、体育基金会、民办非企业体育单位等）、企业、个人等也都可以成为公共体育服务的供给主体，它们出于公共利益目的的体育事务都可视为公共体育服务范畴。政府应积极鼓励社会力量提供公共服务，充分带动和发挥社会各类人群、社会团体和社会组织、社会力量的积极作用。

5.3借鉴其他省市公共服务需求分析、供给设计及绩效评估的理论和实操手法，提升北京市体育公共服务供给的有效性和科学化

在群众体育公共服务需求分析、供给设计及绩效评估的理论和实操方面，各兄弟省市摸索出符合本城市发展的手段和办法。例如，上海市体育局为评估群众体育发展质量，2014年制定了《上海市全民健身发展300指数评估办法》（简称“300指数”），并由上海体育学院作为第三方承担了“300指数”评估工作[5]。北京市可以借鉴上海市的供给需求评估手段和模型，在现有第三方公司评估的基础上，细化对学校、机关、企事业单位、社区、社区健身苑点、公共运动场、对外开放学校、综合性体育场馆等满意度调查，对市级、区县级及乡镇级公共服务体系的综合指数和各单项指数发展水平进行绩效分析，从而为体育公共服务需求、供给、绩效评估提供科学完善的改进措施。

5.4搭建全民健身服务平台，发展全民健身社会组织，发挥社会体育指导员的作用，加强科学健身指导和服务

创建北京市、区2级全民健身公共服务信息平台，开发手机App系统，实现对外服务、对内管理、省市间相互交流功能，不断完善大数据系统应用，为全民健身提供优质服务。充分调动和发挥市、区（县）、街道（乡镇）各级体育社团的积极性。进一步解放思想、简政放权，激发体育社团的活力，提高体育社团在北京市全民健身工作中的主动性和积极性。社会体育指导员是促进政府公共服务供给的生力军。北京市社会体育指导员队伍庞大，投入的培养经费巨大，因此，应以社会体育指导员为主体，发挥优秀运动员、教练员、体育教师、体育科研人员、体育院校学生等的作用，不断扩大全民健身志愿者队伍，提高全民健身志愿服务队伍的专业化水平和服务质量。利用“全民健身日”等重要时间节点和重大活动，广泛开展志愿服务活动。

参考文献：

[1]国务院.国家基本公共服务体系“十二五”规划[A].北京：国务院，2012.

[2]东城区贯彻落实《北京市全民健身实施计划（2011—2015年）》实施效果评估报告[R].北京：出版者不祥，2014.

[3]2014年北京市群众体育基础数据统计表[EB/OL].[20160601].http：//www.bjsports.gov.cn/publish/main/116307/116338/index.html.

[4]2014年市体育局承办的市政府实事、折子工程完成情况[EB/OL].[20160601].http：//www.bjsports.gov.cn/publish/main/116307/116337/2015/03/04/20150304103201107410890/index.html.

[5]2014年上海市全民健身发展公告[EB/OL].[20160601].http：//www.shsports.gov.cn/ShSportsWeb/HTML/shsports/annoucement/20150807/Detail_134539.htm.

[6]蒋牧宸.地方政府公共服务供给机制改革研究[D].武汉：武汉大学，2014.