广东山区跃上脱贫致富新台阶（1991—1997）

师春苗

广东山区坚定不移地走造林种果、治山致富的道路，绿化荒山，培植资源，取得了可喜的成绩，至20世纪90年代初初步实现了“消灭荒山”的目标。1991年3月，中共中央、国务院授予广东“全国荒山造林绿化第一省”的称号。随着造林绿化的发展，山区的经济也取得了较大的发展。400万贫困人口中，有95%越过温饱线，从此广东山区发展进入了脱贫致富的新阶段。1991年以来，广东积极贯彻邓小平南巡讲话精神，解放思想，深化改革，扩大开放，加大扶贫力度，到1997年消灭了绝对贫困，提前3年实现了“国家八七扶贫攻坚计划”。

一、“脱贫致富”战略的提出

改革开放以来，尤其是1985年第一次山区工作会议以后，山区人民以“治山致富”为基本方针，立足山区，开发山区，取得了可喜的成绩：一是造林绿化，生态环境得到明显改善。全省消灭了3700多万亩荒山，培育了大批森林资源，乱砍滥伐的现象基本消失，“人穷山光，山光人更穷”的恶性循环已被打破，“林兴民富，民富林更兴”的良性循环正在形成。二是因地制宜，大搞综合经营，农林牧副渔全面发展。不少地方出现了“山上造林种树，山腰种果栽竹，山脚养禽放牧，山沟蓄水养鱼”的喜人景象。有些地方还开发了一批拳头产品和支柱产业，建立了一批商品生产基地，比如梅县的沙田柚基地，高州的香蕉基地，英德的茶基地，和平的猕猴桃基地等等。全省山区共开辟1130万亩果、药、茶、杂等基地，大大提高了山区农业的规模经营和集约经营。三是努力发展资源性工业，工业生产开始起步，工业的主导地位正在逐步形成，1990年山区县的工业总产值占工农业总产值的比值已达六成多。山区逐步开始把资源优势变为商品优势，努力发展有本地特色资源性工业，如新兴的水果加工，云浮的石料加工等。部分山区还积极引进外资，大力发展乡镇企业。

通过造林绿化、综合经营和发展资源性工业，山区的经济有了很大发展。据统计，1990年与1985年相比，49个山区县工农业生产总值增长99.5%，乡镇企业总收入增长285%，国民收入增长138%，财政收入增长142%，粮食增长19%，水果增长261%，农村人均收入从1985年的392元增加到1990年的758元。400万贫困人口中，有95%的人越过温饱线（年人均收入超250元，口粮超过200公斤）。但与全省的平均水平相比，仍存在很大差距，县的财力和集体经济还十分薄弱。还有30个县靠财政补贴过日子，近一半的管理区集体经济一年的纯收入不到3000元，近1/4的乡镇年机动财力不到10万元，还有25万人没有解决温饱问题，400多万人仍未脱贫。①如何把山区脱贫致富的工作做好，是摆在广东各级党委和政府面前的一项艰巨任务。

为此，1991年10月，广东召开全省第六次山区工作会议，对“八五”期间加快山区脱贫致富的步伐，进行了总体部署。同年11月，省委、省政府作出了《关于加快山区脱贫致富步伐若干问题的决定》，提出了山区“八五”期间“四个层次”的发展目标：县级财政实现自给有余，乡镇年集体纯收入分别达30万、50万、100万元以上；管理区①年集体纯收入分别达3万、5万、8万元以上；农民年人均纯收入达 1000元以上。并提出了十点具体措施：一是把开发性农业推上一个新的台阶；二是实现绿化达标，提高林业水平；三是扎实发展县级工业，建立县级财政自给的基础；四是加快发展乡镇企业，壮大集体经济实力；五是加强基础设施建设，改善投资环境；六是进一步发挥经济发达地区向山区辐射的作用；七是完善服务体系，搞活商品流通；八是大力扶持山区发展对外经济贸易的发展；九是增强科技意识，搞好科技扶贫；十是切实加强对山区工作的领导。

1992年9月，省委省政府召开全省第七次山区工作会议，以邓小平南方谈话为指针，部署了“解放思想、调整结构、扩大开放、搞活金融、各方支持”这五方面的工作，要求山区实现超常规发展，成为新崛起的地区。广东山区不负众望，苦练内功，大力发展“三高”农业和乡镇企业，大搞基础设施建设，大力开展外引内联，使山区经济走上超常规的高速发展阶段。

二、苦练内功，综合开发迈上新征途

谢非同志在全省第八次山区工作会议上的讲话中指出，“山区要加快脱贫致富奔小康步伐，要突出地坚持两个‘两手抓。第一个是：一手抓发展种养业，走高质、高产、高效的‘三高路子；一手抓发展乡镇企业，走股份合作经济的路子。第二个是：一手抓扩大开放，从山外境外引进资金、技术和人才，开拓市场；一手抓交通建设，把基础设施搞好。”②广东山区1991-1997年正是坚持了两个“两手抓”，大力发展“三高”农业和乡镇企业，大搞基础设施建设和外引内联，苦练内功，才使综合开发迈上新征途。

（一）发展“三高农业”，大搞农业综合开发。

广东山区“三高”农业发展迅速，涌现了不少“三高”农业快速发展的典型。为了进一步鼓励和支持山区发展 “三高”农业，1994年11月，省委省政府在广州召开全省第九次山区工作会议，积极推广高州、梅州及新兴县发展“三高”农业的经验，并作出《关于加快发展“三高”农业的决定》，对“三高”农业的发展做出具体的部署和安排。

广东山区市县积极主动抓好“三高”农业的各项工作，各级各部门也从资金、技术、管理、市场等具体方面，采取得力措施，扶持山区加快发展“三高”农业：因地制宜制定“三高农业”发展规划，加强对产品区域布局和生产基地布局的管理和指导，形成了“西学高州东学梅州”的大好局面；依靠科技进步，实行科教兴农，大力开发、引进和推广良种良法，推广先进生产技术和科学管理经验，培养了如曲江的“马坝油粘”、高州的“储良大广眼”龙眼、“白糖罂”荔枝、“高脚遁地雷”香蕉、梅县的金柚等诸多质优价高畅销新产品；深化农业经营体制改革，积极组建“三高”农业企业，大力发展农技贸一体化和综合经营的“三高”农业基地，推行连片承包，推行区域化生产形成“一县一业”、“一镇一品”的“三高”农业生产专业片（带），促进规模经营；改革投资体制，增加对“三高”农业的投入，并积极引进外资开发“三高”农业项目；大力发展和健全社会化服务体系，健全农科服务网络，建立农业信息发布中心，重点抓农副产品的生产、加工、流通、仓储、科技和信息服务，指导农民按市场需求进行生产和销售。

通过努力，山区“三高”农业获得了长足发展，形成了优质稻、果、药、茶、桑、笋竹、烟叶、蔬菜、家禽、水产等十大“三高”农业支柱产业，山地平均每亩产值由1990年的9元提高到1995年的40元；高州市达到207元，相当全省山区平均水平的5倍。1997年与1991年比，50个山区县，水果总产由140万吨增加到216万吨，增长54%；茶叶总产由1.69万吨增长到2.83万吨，增长75%；农业总产值由235亿元增长到420.6亿元，增长79%。①

（二）大力发展乡镇企业，壮大集体经济实力。

20世纪80年代末到90年代初，珠三角一带随着“三来一补”、“三资”企业的快速发展，乡镇企业也异军突起，蓬勃发展。山区的乡镇企业也开始起步，云浮、肇庆等乡镇企业发展比较快的山区市，经济发展速度也快。事实证明，无论是平原还是山区、经济发达地区还是经济欠发达地区，都应把发展乡镇企业作为振兴当地经济的战略任务来抓。为了促进山区乡镇企业的发展，1993年10月，全省第八次山区工作会议，形成了省委、省政府《关于加快发展乡镇企业若干问题的决定》，强调在落实好适应于全省发展乡镇企业的各项政策措施外，特别制订了扶持山区发展乡镇企业的十项措施。

在省委省政府的支持下，各个山区县面向市场，立足自身的资源优势，依靠群众，因地制宜，实行乡镇、村、联户、个体“四个轮子”一齐转和“三个一齐上”（即一、二、三产业一齐上，大、中、小企业（项目）一齐上，集体、联户、家庭一齐上）的方针，扩大开放，外引内联，重点发展石材、水、农林产品等三大类资源，取得了丰硕的成绩，涌现出不少先进典型。比如云浮模式，主要是利用本地丰富的云石资源，选准以石材加工业为突破口，撤消了县政府过去作出的“保国营、限集体、卡个体”的决定，实行“有计划有领导地放开资源，放开经营，放开流通”的政策，号召国营、集体、个体企业一起发展建材业，云浮很快把过去“满山石头不如草”的穷山区，变成了“满山石头满山宝”的富饶山村，成为闻名全国的花岗岩加工、集散地。云浮模式对广大山区发展乡镇企业起了很好的示范作用。其他山区的乡镇企业也取得了长足的进步。据统计，20世纪90年代以来，50个山区县乡镇企业总收入逐年增加，1990年为151. 75亿元，1995年达到1043. 93亿元，比1990年增长5.88倍，平均年增长率为142%，2000年达到2061.9亿元，比1990年增长12.6倍，10年平均增长率为129%。②

（三）大搞基础设施建设，改善投资环境。

基础设施落后，是制约山区经济发展的一个重要因素。第六次山区工作会议上，进一步明确了要加快山区交通、通讯等基础设施建设。公路建设要实现山区县通货柜车、乡镇通大货车、绝大部分管理区通汽车；通讯建设山区县以上长途大通路通道，75%的县实现电话程控化，50%以上的乡镇实现电话自动化，所有管理区开通电话。此后，山区市县掀起了一个声势浩大的基础设施建设高潮。省交通、电力、水电、邮电等部门都按业务职能分工，制定各种优惠政策，对山区实行重点倾斜，各个山区市、县的基础设施建设进入了发展最快的时期，取得了很大的成绩。

交通建设方面，全省坚持一手抓国道、省道改造，一手抓乡镇公路建设，对山区公路建设实行倾斜性政策，认真抓好山区公路发展规划，千方百计筹集资金，逐步建立和完善山区公路建设管理制度，掀起了山区公路建设的高潮。“八五”期间，全省山区公路建设共投入资金185亿元，新建县乡公路19120公里，总通车里程突破50000公里，每百平方公里公路密度由“七五”期间的30公里提高到45公里，所有乡镇和95.5%的管理区通了公路。此外，还建成了三茂铁路、广梅汕铁路和京九铁路广东段。①

电力建设方面，省委省政府把扶持山区发展小水电作为增加管理区、乡镇集体经济乃至县级财政收入的重要措施，实行“谁建设、谁管理、谁收益”的方针，制定建设发展规划，并采取一系列优惠政策，包括提高小水电收购价格，增加对小水电的贴息补贴等等，山区电力建设也取得长足进步。“八五”期间，总投资6.79亿元，新增中小水电站装机容量57万千瓦。省电力系统把实现全省行政村全部通电作为“一把手”工程来抓，落实了资金、物资、时间、责任。在各级政府和部门的支持下，于1997年11月26日，实现了行政村村村通电的目标，全省农户通电率达到99.2%。②

通信方面，“八五”期间共投入建设资金50亿元，开通了山区6条邮路，实现县以上邮路自办；建设城乡电话交换机53.7万门，长途电话1.3万条，长途电话交换机1.5万吨，实现了山区县以上进入长途大网，实现电话程控化和长途传输数字化，94%的管理区开通了电话。③基础设施的大发展，改善了投资环境，为“三高”农业、“乡镇企业”和外资企业的发展，提供了良好的硬环境。

（四）大力发展外向型经济，实现超常规发展。

改革开放以来，山区对外开放的力度不大，到1990年广东山区县实际利用外资也不到一亿美元。“八五”期间，山区也开始大力发展外向型经济。1991年10月，全省第六次山区工作会议提出了“进一步解放思想，深化改革，扩大开放”的指导方针。1992年，邓小平发表南巡讲话，国务院正式决定将广东的韶关、河源、梅州三市列入沿海经济开放区，为广大山区进一步扩大对外开放提供了良好的思想基础和外部条件。为了扶持山区发展外向型经济，省政府和有关部门还制定了一系列优惠政策：支持山区扩大开放，凡山区市、县要求建立扶贫开发试验区及其他经济开发试验区的，只要条件具备，省将尽快审批、上报；在创汇留成、进出口配额和许可证分配及物资分配等方面，继续给山区优先照顾安排；进一步放宽山区利用外资的政策，在山区、贫困地区兴办的资源开发和综合利用的“三资”企业，其产品内销比例可适当放宽到40%-50%，并允许进行综合补偿；进一步鼓励山区开展“三来一补”业务。④

广东山区不负众望，灵活运用各项政策，以开放促发展，加强基础设施建设，创办经济开发区或工业区，引进境内境外资金，大力发展外引内联，使山区经济走上超常规的高速发展阶段。广东所有山区市县，都办了经济开发区，清远、河源市和信宜县还办了扶贫经济开发区。所有山区市县都办起一批“三来一补”企业和“三资”企业。据统计，50个山区县实际利用外资从1990年几千万美元增至1994年的12.56亿美元。⑤

三、借助外力，大搞山区扶贫开发

广东大部分山区底子薄，困难多，工作难度大，改变山区面貌的任务最终要依靠山区人民自己的力量，但外界的支持和帮助也是非常必要的。

积极贯彻邓小平同志提出的“先富帮后富，实现共同富裕”的理论，积极组织沿海城市对口帮扶山区发展经济。1990年12月5日，省委、省政府作出《关于进一步支持山区和新建市发展经济的决定》，要求“经济发达地区的市县与经济落后的市县建立长期稳定的经济挂钩关系，帮助穷区发展经济，培训人才，解决生产和建设中碰到的特殊困难。经济发达地区的市县要抽调得力干部到经济落后的市县去挂职，为贫困地区改变面貌出谋献策，帮助挂扶对象办好几个有效益的经济项目”。决定还要求建立市与市、县与县、乡镇与乡镇的对口扶持责任制。具体安排是：广州、深圳、佛山、江门、中山、东莞、珠海7市分别对口扶持清远、梅州、汕尾、韶关、阳江、河源6市和和平县。

广东沿海各市积极贯彻对口扶持工作规划，开展了一系列工作：一是健全办事机构，建立联席会议制度，建立多层次的对口扶持关系。双方成立对口帮扶领导小组，每年召开联席会议，确定工作计划。市与市、县（区）与县、乡镇与县（区），甚至村与村都建立了对口帮扶。二是组织干部对口交流。省委组织部根据省委指示，在7个结对市县中组织干部双向交流。双方从1991年到1996年共安排了4 批756人（其中沿海市361人，山区市395人），①进驻对方开展工作，收到了较好的效果，既锻炼了干部，增强了山区干部的改革开放意识、市场意识和进取精神，又发挥了桥梁纽带作用。三是设立对口扶持基金，使扶贫措施有了资金保证。深圳市从1990年开始，每年从市、区两级财政可支配财力中提取2%左右的资金，设立“深圳市经济合作发展基金”，采取有偿低息或无息借款，滚动使用，用于帮助贫困地区发展经济和办公益事业。其他沿海各市都向深圳学习，设立对口扶持基金支援山区。1997年，国务院研究室在一份调查材料中称深圳市运用基金扶贫是“发达地区的一个创举”。四是扶持山区办“造血型”项目。沿海各市坚持“优势互补，互惠互利”的原则，把优惠性支援与经济协作结合起来，把“输血”与“造血”结合起来，开展多层次全方位的对口帮扶。据统计，1991—2000年，沿海八市共到位帮扶资金16.4亿元，其中无偿资金7.57亿元，援助项目1487个。五是积极支援山区兴办学校、医院等公益事业。据统计，1991—2000年10年间，沿海7市无偿支援山区资金7.5亿多元，大部分资金用于助教办学，改善医疗卫生条件和抢险救灾。

（二）强化省直机关挂钩扶贫。早在1986年10月，省委省政府就批转了省委组织部、省委农村工作部和省人事局联合起草的《关于选调省直机关干部帮助山区治贫致富的意见》，决定从1987年开始，从省直机关选调干部到贫困县开展帮扶工作。自1987年以来，省委省政府每年年初都召开省直机关扶贫工作总结动员大会，由省领导主持，总结上年工作，评选表彰先进，布置新一年任务，并由省直扶贫办对当年准备下乡帮扶的工作队员进行培训。省直扶贫工作队深入实际，加强调查研究，把省直机关的优势和当地的资源优势相结合，帮助扶持县制定经济发展和扶贫开发规划，帮助贫困县筹措资金、物资，落实建设项目，抓好科技开发，大力发展“三高”农业和乡镇企业，为山区的扶贫开发做出了极大贡献。据统计，1991—1997年，省直机关先后7批共派出200个工作队1394名扶贫干部分别到31个省定贫困县挂钩扶贫，共帮助贫困县解决扶贫资金145614万元，其中无偿捐赠44325万元，扶持项目3441个，培训人才653204人次。②同时，各扶贫工作队还积极为贫困县招商引资，帮助山区县发展外向型经济；发动社会捐赠，办公益事业，捐献大批医疗器材、图书、电脑、衣被等物资。

（三）打好扶贫攻坚战，消除绝对贫困。 为了更好地贯彻落实国务院印发的《国家八七扶贫攻坚计划》，1996年1月，全省第十次山区工作会议明确指出，“九五”的目标是消除贫困，实现小康，两年内使80万贫困人口解决温饱。会议在贫困县中划出16个县为特困县，将省直机关挂钩扶贫和沿海地区对口扶贫调整为集中帮扶16个特困县。1997年1月，全省扶贫攻坚工作会议明确提出，1997年为广东省的扶贫攻坚年，要求决战一年，解决60万绝对贫困人口的温饱问题，提前3年实现《国家八七扶贫攻坚计划》的奋斗目标。

为了如期实现消除绝对贫困，提前3年实现《国家八七扶贫攻坚计划》的奋斗目标，广东采取了一系列措施：一是制定了重点扶持16个特困县的重大决策，强化省直机关扶贫和对口扶贫，加快脱贫步伐。专门成立了省特困县经济发展领导小组，先后颁布《广东省特困县脱贫考评办法》、《广东省直属单位扶贫工作责任制》和《广东沿海市对口扶持特困县脱贫工作责任制》，明确了特困县脱贫和沿海市对口扶持特困县及省直机关单位扶贫工作的目标和责任人，提出了具体的考评内容及奖惩办法，建立脱贫考评制度和扶贫工作责任制，使广东的扶贫攻坚工作走上了制度化规范化的道路。二是强化社会扶贫，全方位筹集资金。1996年是联合国确定的国际消除贫困年。在省委、省政府统一领导下，由省扶贫开发领导小组和省扶贫基金会发起，开展了“国际消除贫困年”扶贫募捐活动，发动港澳同胞、省市机关和社会各界捐款1.6亿元，为推动我省消除绝对贫困作出了贡献。三是组织石灰岩地区移民。粤北石灰岩地区1985年人均收入不足200元，被称为临近金三角的“寒极”。省委省政府从部分地方不适合居住的现实出发，实施了行之有效的粤北石灰岩地区大规模的人口迁移，取得了显著的效果。从1991年开始试点，1993年全面铺开，至1998年基本结束。共投入资金31856.03万元（不含农户自筹资金），组织了4.7万户22.5万石灰岩特困地区和高寒山区少数民族贫困农民易地迁移。至1998年底，共调整落实耕地131507.9亩，人均0.67亩，74.9%的农户建了住房，98.2%的农户办妥了户口随迁手续，外迁农户人均纯收入达1761元。①石灰岩地区移民，为消灭贫困，提前三年实现“国家八七扶贫攻坚计划”写下了浓墨重彩的一笔。四是实施“千干扶千户”，认真落实“六个到户”（对象认定到户，资金结算到户，干部挂靠到户，项目落实到户，服务到户，检查验收到户）。全省从省直机关到各市、县、镇、村组织动员了106833名干部与126776个绝对贫困户结成帮扶对子，实行蹲点挂户责任制。每一绝对贫困户无偿扶持解决温饱生产启动资金1000元，发展生产项目少则1个，多则2-3个。②人民日报对此作了专题报导，国务院扶贫办也在全国推广此经验。

经过各种努力，到1997年底，广东省基本消除绝对贫困，提前三年实现了《国家八七扶贫攻坚计划》的奋斗目标。60万绝对贫困人口中有58.3万人越过了温饱线（当年收入1000元），全省贫困发生率由1996年的0.96%下降到0.04%。50个山区县有11086个管理区集体经济收入达到或超过3万元，达标率达到94.6%；957个乡镇有99.2%机动财力达到或超过30万元。50个山区县中，有40个山区县实现脱贫达标。③

四、经验与启示

广东山区的经济社会发展尽管与珠三角及沿海地区还存在较大差距，但经过近20年的扶贫开发，取得了显著的成就，有不少成功的经验和有益的启示，值得以后借鉴。

（一）各级党委和政府充分重视山区的开发建设。广东“七山一水两分田”，山区建设在全省经济的持续、稳定、协调发展中有着极其重要的作用。“山区不富，全省难富”。改革开放以来，省委省政府采取一系列政策措施加快山区经济建设。特别是1985年以来，全省每年召开一次山区工作会议，总结并推广一批先进典型经验，研究解决存在的问题，制定有关方针政策，部署检查相关工作，不断推动山区的发展建设。每次会议都由省委书记、省长亲自主持并讲话。各地党委和政府也积极贯彻山区会议精神，不断推动山区工作。

（二）既要重视开发式扶贫，更要自力更生。哲学上，内因外因的辩证关系告诉我们，内因是事物变化的根据，外因是事物变化的条件，外因通过内因起作用。具体到山区建设来说，广东大部分山区底子薄，困难多，工作难度大，改变山区面貌的任务很艰巨，上级和沿海富裕地方给予一定的支持和帮助，是非常必要的。为此，广东省委、省政府制定一系列优惠政策措施，并组织省直机关挂钩扶贫，沿海地区对口扶贫，极大地促进了山区经济的发展。但是，外部的支持和帮助毕竟是有限的。改变山区面貌最根本的办法是依靠山区人民自己的力量。广东山区广大干部和人民群众克服了“等、靠、要”的思想， 自力更生，因地制宜，立足于当地资源，大力发展“三高”农业和乡镇企业，大力开展外引内联工作，走出了适合自己的发展道路。

（三）敢于开拓，勇于创新，创造出山区开发建设的新路子。广东山区在开发建设的过程中，创造了许多新鲜的方式，对全国的扶贫开发和山区建设都具有很大的借鉴意义。如“三高”农业蓬勃发展，涌现出梅州、高州这样的全国典型，使得全国“三高”农业现场会于1992年9月在广州召开；设立“深圳市经济合作发展基金”帮助贫困地区发展经济，被国务院研究室称为“发达地区的一个创举”；兴办“扶贫经济开发区”和组织粤北石灰岩地区进行移民开发等，实现了从“就地开发”到“异地开发”，从“体内造血“到“体外造血”的历史性跨越；“千干扶千户”迈出了“精准扶贫”的第一步，人民日报对此作了专题报导，国务院扶贫办也在全国推广此经验。

（作者系广东省委党史研究室科研管理处副处长）