财政公共支出绩效评估对象及其层次分析

郭永霞

摘要：作为一种先进的支出管理制度，公共支出绩效机制在公共财政中的应用有利于形成一种全新的、目标导向的管理模式。政府作为社会事务的法定管理者，其基本职能的履行主要在于公共财政的运行。目前，我国的财政收入的连年升高与人民日益增长的物质文化需求有重要联系，它要求政府提供更多的公共产品和公共服务。但是从以往的经验来看，我国的财政支出管理往往存在分配比例失衡、重资金轻效益等问题。随着我国市场化的不断深化，改革政府职能，变革管理模式势在必行。

关键词：财政公共支出 绩效评估 对象 层次分析

一、相关内涵

1.公共财政支出

从政府职能角度来看，公共财政支出指的是以政府职能部门核心，为履行其公共职能所支出的一切费用总和。公共财政支出的数量是政府为提供公共服务和公共产品所耗费的成本最直接的体现。

2.绩效

绩效包含了效率、质量、数量，是衡量支出成本与收益的核心概念，包含了节约、效益和效率三个具体方面。所以绩效我们可以认为是一个组织或者部门为了达成某个目标所进行的活动是否满足节约、效率、效益的要求。

总的来讲，财政支出绩效评估是指财政部门及预算部门依据事先设定的管理目标，采用科学、合理的评估方法、指标及评价标准，对公共财政支出的结果和效果进行客观、公正的评价。但是由于绩效评估对象各自的特殊性和差异性，评估对象所处的层次也不一样。所以，在设立绩效评估指标时，要根据具体的评估对象来设置。只有在明确了评估对象所属的层次，才能建立起一个合理的绩效评估机制，也才能更科学地进行绩效评估。

二、关于确认公共财政支出绩效评估对象

1.财政部门

财政部门的绩效评估主要是由其直属上级机构来进行，主要评估其工作的合法性及效率。财政部门对于财政预算、部门支出细则等方面的管理作为整个公共财政支出活动的基础部分，同时也是政府完成提高公共财政支出效率目标的第一步。例如区财政部门，除了执行国家的税收政策外，还要指导全区的财政工作，包括拟定符合管辖区的具体政策、承担本级各项收支管理。可见对财政部门的绩效评估是整个公共财政支出的基础部分。

2.资金使用部门

资金使用部门的绩效评估可分为单位财政支出和部门财政支出。通常把财政部门和单位主管部门作为单位财政支支出绩效评估的主体，以主管部门下属的二级和基层的财政支出效益作为评估对象。单位财政支出是财政部门预算管理的基层单位，其支出效益与财政支出政体效益息息相关，所以它是财政部门预算管理的基本内容。

部门财政支出以单位财政支出为基础。通常把各级人民政府、代表大会和财政部门作为部门财政支出绩效评估的主体，把政府各个部门的财政支出所带来的效益作为评估对象。作为部门财政支出效益评估，其重点应该放在与政府部门职能密切相关的事务上。一般来讲，这些事务都具有具有比较明显的社会影响和社会价值。以区社会保障局为例，其主要负责本辖区城乡养老保险、医疗保险等切关人民基本保险的统计与结算。其财政支出的效率与人民的切身利益息息相关。

3.公共财政支出项目

一般把财政部门、项目实施单位及项目主管部门作为公共财政支出项目绩效评估主体。把公共财政支出在此具体项目上所带来的效益作为评估对象。项目支出作为财政支出的重要组成部分，由于各项目之间的内容、领域、目标不同，导致了项目效益的不确定性较大。因此，要想提高资金的利用率，对公共财政支出项目进行绩效评估则必不可少。这方面的支出主要是地区基础设建设、产业发展、环境保护等项目。

4.公共财政专项支出

上面提到过的财政部门以及专项实施单位、该专项主管部门、该专项实施单位一般作为财政专项支出的绩效评估主体，与财政支出项目一样，把公共财政专项支出的效益作为评估的对象。公共财政专项是指由共同专项目标组成的一类项目的综合，所以怎样能有效地整合资源，加强各部分之间的协作则成为公共财政专项绩效评估的主要方向。在这里要指出的是，财政专项支出绩效评估是以财政公共项目支出的管理单位为主体的。

三、关于公共财政支出绩效评估的层次分析

1.综合绩效评估层次

通常来讲，综合绩效层次属于宏观层面评估，是对于公共财政支出对于经济发展和社会繁荣安定所起到的作用的一个综合考量，主要包括对于公共财政支出综合和结构等大框架进行评估。换句话说，综合绩效评估就是对宏观财政政策效能的评估。一般采用的是因素分析法，例如在人力资源的社保基金以及就业专项资金等方面可以通过列举分析影响社保基金和就业专项资金发放的内外因素，综合分析评价绩效目标完成情况，以此来确定基金使用的绩效状况。此外综合绩效评估的基础和数据主要来源于公共财政项目支出、部门支出、单位支出。由此可见，科学、合理的综合绩效评估结果为政府调整财政政策的重要参考。

2.项目绩效评估

项目绩效评估的基本构成单位是财政项目支出。狭义的财政项目是指具体的项目，而财政项目和财政专项则属于广义的财政项目。但是不管是财政项目还是财政专项都是由具体的项目所组成。作为基本的财政支出形式，财政项目的绩效评估是对政府支出进行绩效评估的基础。同时财政项目的绩效评估也是财政专项绩效评估的基础。但是按照系统与部分的关系来看，财政专项评估又是高于项目评估的，因为财政专项不是各个项目之间简单的相加，而是一个有机的政整体。因此，将项目的绩效评价结果简单相加作为财政专项的绩效评估结果是不科学不合理的。例如，人力资源专项除了社保基金还有就业专项资金等，这几项具体的项目并不是简单的相加就可以组合成人力资源。在对人力资源方面进行绩效评价时，要把这几个具体的项目联系在一起，相互影响相互作用，从系统与要素之间的关系来看待人力资源及其内部的具体的项目。

四、公共财政绩效评估的重要性和必要性

首先绩效评估作为一种科学的管理手段对于优化资源配置起着重要作用。在市场经济条件下，市场自身在公共产品和公共服务方面资源配置的失灵，使得政府需要采取有效的手段加以弥补。财政是实现政府职能的物质基础，实现财政资源的合理配置在具体实践操作中必然归到绩效评估上来，因为绩效评估机制为合理整合资源提供了依据和方法。

其次，公共财政绩效评估是实现制度创新的必要手段。制度决定财政运行机制，而公共财政制度创新必然意味着对财政制度进行改进创新。但是财政制度创新和财政体制改革并不相同。体制创新不仅包括制度改革，还包括财政决策、财政监督等方面的规则。只有对制度进行广泛深入的创新，才能在更有效的社会范围内进行资源配置。

最后，公共财政绩效评估是强化科学管理的有效方式。绩效评估是针对活动的投入与产出进行的比较，以节约、效益为标准。这恰好可以从结果入手，促进管理方法的科学化。

五、结语

科学的公共财政支出绩效评估对于政府开展财政活动具有重要的指向意义。而公共财政绩效评估是否科学则取决于评估指标的制定、评估对象的确定、评估层次。由于评估指标的制定需要根据具体的目标来制定，本文主要从公共财政绩效评估的对象和层次两方面来分析，综合阐述了各层次的区别与联系，为绩效评估提高了指导。

参考文献

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[2]任晓辉，朱为群.新型城镇化基本公共服务支出责任的界定[J].财政研究，2015（8）