探究涉法涉诉信访治理的困境与出路*

□李珊,何国强

（1.中山大学，广东广州 510520）（2.广东警官学院，广东广州 510230）

○治安学研究

探究涉法涉诉信访治理的困境与出路*

□李珊1,何国强2

（1.中山大学，广东广州 510520）（2.广东警官学院，广东广州 510230）

主持人：郭建华

作为权利救济产品的补充供给系统，涉法涉诉信访有其存在的历史价值。但缘于内外部因素的综合作用，当前的涉法涉诉信访工作处于诸般困境之中。法治化是涉法涉诉信访改革的必然选择，解困之路分为顶层设计、具体措施两个层次。具体而言可加快推进《信访法》立法，以《信访法》为指向，坚持诉、访分离和信访依法终结的基本原则和基本出发点。其中，诉、访分离是构成依法终结的观念基础，而依法终结则是诉、访分离的行动策略。

涉法涉诉信访；信访法；诉、访分离；信访终结

信访一事，始于国家高层倾听百姓疾苦、解决人民困难之重大关切，源于处理“人民群众来访来信”的实际需求。在这几十年的时代发展中，这项旨在谋人民福祉的政制制度功能日渐膨胀、错叉和异化，发展至今，已成为极富中国特色的政制参与媒介和权利救济方式。作为我国信访制度的一个重要组成部分，涉法涉诉信访承担着信访制度的基本功能，以司法机关作为主要的受访机构，依照信访法规与政策，处理具有特殊性的涉法涉诉问题。涉法涉诉信访自其诞生之日起，就担负着申诉冤屈、表达意愿、解决纠纷的使命。当前，中国处于社会的转型期，社会矛盾复杂化和利益多元化，导致越来越多的社会矛盾涌向诉讼和信访渠道。作为诉讼程序外的纠纷解决机制，涉法涉诉信访受到了诉讼程序规定性的制约，二者相互交织，这也使得涉法涉诉信访变得更加复杂。而在“稳定压倒一切”的政治任务面前，司法部门在处理涉法涉诉信访案件中遇到了严峻的挑战，涉访涉诉信访渐为“信访问题”中不可忽略的一项分支，问题突出。为此，本文将对涉法涉诉信访现状进行分析，在此基础之上探究涉法涉诉信访治理困局的症结所在，进而挖掘破局之策。

一、涉法涉诉信访的现状分析

近年来，越来越多的社会矛盾以案件的形式进入诉讼渠道，但有部分当事人对司法机关的处理决定不服，对执法行为不满，“弃法转访”，导致涉法涉诉信访总量居高；部分群众为达到个人利益的最大化，采取越级访、缠访、闹访等非正常上访的方式表达诉求，致使涉法涉诉信访案件“终而不结”；有的基层政法单位工作不细致，不能及时发现并纠正原案错误和重大瑕疵，不能统筹解决信访群众的法律问题、民生问题，案结事难了。正是由于这些问题的存在，损害了司法权威，破坏社会秩序的稳定，不利于在全社会形成依法治国、崇尚法治、尊重司法的良好氛围。有鉴于此，党和国家开展了集中整治工作，出台了若干涉法涉诉信访专门文件，具有代表性的有2005年中央政法委发布的《涉法涉诉信访案件终结办法》、2014年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，（以下简称《涉法涉诉信访意见》）。经过一段时间的整治，虽取得了一定的效果，但总体状况仍不容乐观。在实践调研基础上，笔者将涉法涉诉信访之现状撮述如下。

（一）总量高位运行，机制作用有限发挥。基于官方统计数据的保密性，我国官方从未公布有关涉法涉诉信访案件总体情况的统计数字，准确、权威和系统的数据难以获得，但从国家机关工作报告或新闻报道的数据中，仍然可以了解到一些信息以管窥全貌。

首先，涉法涉诉信访在信访案件中占据较大比重，因此其必定与信访总体高位运行的态势保持一致。2013年国家信访总局副局长李皋曾公开指出：“涉法涉诉信访制度改革是中央作出的一个重大决策，涉法涉诉的信访问题占信访总量的比重比较大，在不同的层次、不同的层级、不同的反映阶段有不同的比例，但总的来讲占比比较大。”①此类案件的数量甚至超过了行政复议和行政诉讼案件的总和，如“从2010年到2014年，全国法院受理的行政诉讼案件和行政机关受理的复议案件数量一直都大大低于涉诉信访案件。2010年，行政诉讼案135679件，行政复议案77606件，涉诉信访案1298779件；涉诉信访案件为行政诉讼的9.57倍，为行政复议的16.74倍。2014年，行政诉讼案193240件，行政复议案123859件，涉诉信访案988233件；涉诉信访案件为行政诉讼的5.11倍，为行政复议的7.98倍。与行政诉讼和行政复议的法律途径相比，民众信访不信法，更倾向于选择信访这种救济方式。”②而最高人民检察院2016年工作报告则显示，2015年全年最高人民检察院共接收、办理群众信访114.8万件次，其中涉检信访6.5万件次。③但就其他108.3万件“非涉检”案件而言，也多属于涉法或涉诉的案件，这虽然仅是法检两家零散的数据，但作为受理涉法涉诉信访案件的主要主体，相关情况的总体面貌可见一斑。

其次，在涉法涉诉信访改革，案件受理率、立案率明显提高情况下，涉诉涉法信访总量稳中有降，应当肯定相应的处理机制发挥了一定的作用。据报道，2014年印发《涉法涉诉信访意见》当年，中央政法机关接访量比上年增长近40%。④另外，中央政法委统计的数据显示，从2013年开始政法机关涉法涉诉信访事项受理率、立案率有了明显提高，2013年，各地政法机关登记涉法涉诉信访同比上升38.5%，2014年前七个月，中央政法机关接待群众来访同比上升7.1%。⑤另一方面，由于地方政府同样基本都不公布信访案件的总量，但通常会将涉法涉诉信访法治化或涉法涉诉信访依法终结情况写入政府工作报告向公众发布，所以从侧面资料可知涉法涉诉信访总量稳中有降。如2015年底，吉林全省涉法涉诉信访案件总量已经由2010年前的7000余件减少到1300多件，其中通过律师参与化解和代理息诉罢访的有700多件。⑥又如，广东省信访局2013年统计，以来访人次计算，2012年涉访涉诉信访上访问题在各类诉求中高居第一。2013年上半年虽有下降，但仍排名第三。⑦可见，通过多方努力，陆续出台的处理机制为推进涉法涉诉信访改革提供了强有力的政策支持与保障，涉法涉诉信访数量有所下降，但总量还是在高位运行。

（二）非法上访突出。走访、越级访、集体访等非法上访问题仍然突出。当然，这并非涉法涉诉信访领域的特有现象，而是整个信访领域的普遍现象，只不过由于涉法涉诉信访所涉及之事项往往可能已经过了司法程序，其矛盾之复杂远远超过一般的信访，解决难度大，同时当事人之诉求又非常强烈，因而使得涉法涉诉信访领域的走访、越级访和集体访更容易成为官民冲突，甚至是极端事件的导火索。

首先，走访比较普遍。从笔者对湖北省的调研情况看，该省2011年、2012年以及2013上半年，两年半的时间里，省市县三级信访部门受理群众来访的涉法涉诉信访事项45504批次，占涉法涉诉信访总量的73.5%，来信仅7584件次，占涉法涉诉信访总量的12.3%，网上信访8788件次，占涉法涉诉信访总量的14.2%。其次，越级访比重大。以湖南省为例，2011年至2014年，湖南省涉法涉诉进京非正常访2028批次，占进京访总量的39.3%。再次，集体访案件出现上访人花钱雇人买访、组织家族老人小孩参访、怂恿案外人群体施压上访、相互无关联案件当事人组团上访等情况。越是难处理的案件，当事人越是喜欢选择走访、越级访和群体访的形式，以此向政府部门施压以获得重视，增加问题得到解决的可能性。一旦当事人的问题无法获得妥善解决，由于成本与收获不成正比，当事人有可能会采取一些极端措施。因而，很多时候，涉法涉诉信访案件已非单纯的司法问题，其已逐渐演化成一种社会问题、政治问题，若不妥善解决将影响到整个社会生活和政治生活的安定。

（三）“维权”与“维稳”矛盾突出。一般认为，涉法涉诉信访具有诉讼和信访的双重性质，既涉及法律和诉讼，又关乎社会和政治。信访中“维权”与“维稳”之内在张力在涉法涉诉信访领域表现得尤为突出。在“维权”与“维稳”的双重挤压之下，涉法涉诉信访呈现出以下特征：⑧其一，当事人以社会弱势群体居多。在涉法涉诉信访领域，信访人受教育程度低，普遍缺乏法律知识；家庭收入水平较低使得他们无法承担诉讼的成本，在自身权利受到侵害和遇到纠纷时，往往寄希望于信访制度来解决纠纷。在诉求无法得到满足情况下，这类人采取极端措施的可能性也相对较大。其二，涉及的问题往往与诉讼交织在一起。如反映法官裁判不公、执行不力、法律适用不正确、法院自由裁量权行使不当的信访。这类信访化解难度往往较大，政法机关处理这种案件时，时常运用行政手段和财政救助，而行政手段和财政救助又离不开地方行政部门和财政部门的配合。不同国家机关之间沟通协调之困难使得这类问题解决的可能性一再降低。另一方面，涉法涉诉信访涉及法律问题和诉讼问题，而法律问题和诉讼问题又有着较为严格的程序要求，这种严格的程序要求在访民眼里成了拖延时间和推诿扯皮的代名词，故而信访人往往倾向于“闹”，“大闹一定解决、小闹可能解决、不闹不可能解决”的心理阻碍了涉法涉诉信访案件的常规化处理，增加了化解的难度。其三，形式多样。除了来信来访的形式外，网络信访、电话信访也逐渐增多，并且走访中往往夹杂着这些方式。在信访实践中，不少信访人还选择采取在重大活动时拉横幅、游行集会、拦截交通等形式向信访部门施加压力，更有甚者不惜采取自残自杀等极端行为。

习近平总书记在2014年1月的中央政法工作会议上指出：“要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。”⑨涉法涉诉信访往往是信访人“维权”的表现，如果其权利获得保障，也就无所谓对社会稳定的威胁，因此“维权”实质上等于“维稳”。由于这类人的诉求通过信访通常无法解决，即“维权”无法实现，但是“维稳”又是刚性的，于是便导致了“维权”与“维稳”之内在张力。

二、涉法涉诉信访治理的困境分析

近年来，党和政府对涉法涉诉信访工作都十分重视，伴随着一些政策及其相关制度的推行，在一定程度上维护了公民涉法涉诉信访的合法权利。但与此同时，也存在不少的问题，涉法涉诉信访的现状并没有达到我们预设的良好愿景，多项改革举措也未能按照预期进行，涉法涉诉信访治理遭遇诸多困境。在“维权”与“维稳”双重目标的挤压下，涉法涉诉信访治理存在制度定位困境、法律困境和工作困境这三个方面的困境。

（一）涉法涉诉信访治理的制度定位困境。

1.权利救济职能无限扩大，冲击司法权威。从信访制度的演变来看，信访总体上可以分为两项职能：政治职能和权利救济职能。其中信访的政治职能主要包括：监督职能、信息汇集职能以及政治参与职能。政治因素是信访制度产生的一个重要原因，政治职能不仅是信访制度产生的依据，也是其存在至今的基础。

但是改革开放三十多年来，社会发生了翻天覆地的变化，矛盾加剧，利益冲突大量涌现。在迅速发展的社会时代背景下，权利救济职能作为信访的另一项职能备受关注。这主要是因为，面对大量涌现的社会纠纷，我国司法体制没有跟上经济发展的脚步，有限的司法资源和尚不完善的司法制度不能很好地满足人们日益增长的纠纷解决需求，司法机关疲于应对大量的诉讼案件，无法有效保证审判的质量，不可避免地产生存在争议的判决结果，当事人对审判结果不满，为保障自身合法权益，愤而选择涉法涉诉信访。涉法涉诉信访在我国不仅客观存在，而且因其涉及面广，相关部门往往以行政化手段处置相关棘手问题，显示出在权利救济功能方面的快捷优势，迅速扩张。

我们可以把纠纷解决机制中最重要的政治法律制度相对区分为核心政制与辅助政制。其中，以人民代表大会制度为根本的那部分政制制度是核心政制，政治协商和信访制度作为其辅助政制。⑩理论上看，辅助政制在功能上只能是核心政制的补充，不能取代或部分取代核心政制的功能，更不可以妨碍核心政制正常发挥。但实际上，从历史上看，涉法涉诉信访体制凭借其权利救济职能，不断扩张，曾经一度与核心政制中的某些制度主从易位。这在一定程度上，为党政对司法活动的干预提供了制度化的途径，在很多时候抑制了司法的权威性和法律的自主性。

2.信访考核制度设置与涉法涉诉信访制度定位不相适应。为了能够更好地实现信访制度之预期，从中央到地方，都将信访列入各种政治治理的责任考核目标当中，并制定了一系列严厉措施，如“一票否决制”“首长负责制”等，以便更好地维护人民群众的合法利益。面对严厉的考核标准，一些地方信访部门以“摆平”为目标，甚至认为“摆平”就是实力的体现。虽然国家信访局目前取消了对信访的排名考核制度，但实际中由于上级部门在考核信访过程中对前来信访群众的诉求是否合理及合法，一般都不会作实质性甄别，仍然以信访比例、数量作为主要考核依据。这导致在客观上为信访群众留下一定利益投机的空间，使得信访成为一些群众要挟基层干部的手段，有的甚至威胁绑架国家机关。如此情形下，基层干部不得不选择满足部分信访群众的无理诉求，以达到息诉目的。实际上，这使得信访工作部门与信访人的关系从一起维护正当权利转为各种方式的博弈甚至对抗。部分信访群众使用无理纠缠或越级上访等手段，有些甚至采用在公共场合闹事或威胁要闹事等非常方法来争取信访资源，以期望得到领导重视，来实现利益最大化。而一些地方党政机关对于一些感觉比较棘手的信访问题、信访人，往往采用设法拖延、经济救济以及软硬兼施的手段。而就少数的进京上访的人，往往采取一些诸如堵截，销号等控访方式。信访，本应作为民众权利救济、监督国家机关、参与政治生活的重要手段与途径，但是在信访人与政府部门的激烈博弈中，信访却成了部分群众要挟政府、满足不合理要求的手段，与信访制度定位之初衷背道而驰。

（二）涉法涉诉信访治理的法律困境。

1.由于立法上存在缺陷使涉法涉诉信访工作缺乏明确的法律依据。尽管涉法涉诉信访工作开展得轰轰烈烈，但与党和政府对这项工作高度重视不匹配的是，目前我国规范信访活动的法律规范仅有国务院的一部行政法规，即2005年颁布的《信访条例》，和各地的地方性法规，即各省市人大常委会制定的《信访条例》。从法理上看，这些法规是无法有效规范涉法涉诉信访的，在某种意义上讲，司法系统内的涉法涉诉信访工作目前暂无明确的法律依据。另外，现有的法律法规中，对于一些基本的问题，如什么是涉法涉诉信访、怎样维护合理的涉法涉诉信访秩序、怎样确定涉法涉诉信访人的权利和义务、如何追究违法行为的法律责任等，至今仍无直接相关的法律予以规范。既然没有明确的法律规范依据对涉法涉诉领域基本问题缺乏明确规定，那么人治就有了空间，信访之处理就具有了任意性和随意性，这也就给了信访人寻求法外利益的机会。

2.涉法涉诉信访无休止与司法判决力的冲突。现实中，部分信访人因为得不到自己预期的信访处理结果，尽管已经走完了信访程序，依然认为信访结论不公正，继续没完没了地重复信访。从理论上讲，司法的裁决应当作为权利义务认定的最终标准，当穷尽各种救济手段仍然无法解决矛盾纠纷时，司法应该是最终解决方式。但是在涉法涉诉信访中，社会矛盾纠纷已经以案件的形式进入到了诉讼渠道，有些案件甚至已经有了生效判决，当事人仍然以对司法机关的处理决定或者执行行为不满为由启动信访，案结事难了，司法的既判力受到严峻的挑战。司法公信力丰沛是迈向法治国家的必然要求，是司法权威和司法公正的客观前提，其关乎司法对民众的信用和民众对司法的信服。如果核心政制不能满足定纷止争的社会需求，无法有效地解决纠纷，那就必然发展出某种法外体制，补充核心政制的缺失，比如说涉法涉诉信访制度。事实上，很多时候核心政制需要借助于这种法外体制来推进，久而久之，不仅赋予了该辅助政制一定的合法性，甚至对其过分依赖，以至于对核心政制造成巨大的冲击，在极端的情况下这种冲击甚至严重损害了宪法和法律的权威。

（三）涉法涉诉信访治理的工作困境。

1.涉法涉诉信访制度被赋予较高的期望值，但解决能力有限。随着社会关系的日益复杂和对国家机关工作人员监督的强化，作为反映社会情况，帮助群众解决问题的重要途径，涉法涉诉信访工作与一般信访一起，被赋予日益重要的地位。2004年9月，中共中央《关于加强党的执政能力建设的决定》指出，要“妥善协调各方面的利益关系，正确处理人民内部矛盾。……健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题。”可见，包括涉法涉诉信访在内的信访制度是维护社会和谐稳定的重要制度，被赋予极大的期望值，国家和公民个人都希望通过涉法涉诉信访这个无门槛的绿色通道定纷止争。

然而，当前涉法涉诉信访制度尚不能达到以上的预期效果。程序不规范、工作方法单一均影响其作用的发挥。做信访人思想工作、重启诉讼程序、联合多部门行动、以经济救助手段处理是信访解决问题的常见手段，这些手段人治色彩浓厚，治理能力不足，效率不高，无法达到国家及群众对此项工作的期许，也容易造成新的社会矛盾。

2.受理机构多，但彼此之间缺乏明确的职能分工。在我国目前的信访制度下，人大、党委政法委、纪委、人民法院、人民检察院、公安部门等均有受理涉法涉诉信访的职能。表面观之，设立众多信访机构有利于拓宽信访信息的来源和渠道，方便国家机关了解群众实际情况和困难、更好地维护公民的合法权益，但客观上却造成机构臃肿，职责交叉，互相推诿的现象。具体言之，信访案件多为“烫手山芋”，在案件管辖不明的情况下，容易造成相关部门从部门利益出发，消极对待，能推则推。而对于管辖明确的涉法涉诉信访案件，有的信访人因自身难以分清受理机关，在多个信访部门之间多头奔走，有的信访人则为了达到信访诉求而多头信访，造成同一诉求被多个部门重复受理，降低了工作效率。更为严重的是，多头受理可能出现无人负责的窘况，各部门既不拒绝也不解决，信访请求随着时间的推移，变得日趋复杂和难以处理，最终形成“骨头案”。

3.信访态势日益复杂，信访行为缺乏规范。信访态势的日益复杂表现为：首先，从信访人的诉求原因看，包罗万象，较为随意；其次，从信访人心理层面看，有部分信访者要求过高，想从信访过程中牟取个人利益，期望难以满足；最后，从信访人的行为上看，存在缠访、闹访等无理访，非正常手段突出。此外，涉法涉诉信访的复杂化还体现在涉法涉诉信访与非涉法涉诉信访交织、合理诉求与无理诉求交织、正常信访与非正常信访交织的情况。

信访态势日益复杂，但在实际中未能找到合理而有效的方式约束部分访民非正常访、无理访等行为，面对领导交办、访民上访、信访考核机制的压力下，如何息诉罢访成为了司法部门面临的一大难题。在实践中，一些司法部门往往选择在法律中寻找空隙甚至突破法律规定，以换取暂时的安宁，其直接后果是恶化了信访环境，破坏了法律的公信力，甚至可能引发或刺激出更多的涉访涉诉信访问题。

4.工作制度不规范，过多采用非正式调整手段。近年来，各级相关部门如党委政法委等相继出台了一系列指导性文件，完善了各种内部制度、也采用了多种工作措施，客观上产生了一定的效果，涉法涉诉信访总量逐年大幅下降。但深究这些具体的制度和措施可见，仍以“人治化”的非正式调整手段为主，具体体现为：领导批办、领导包案、专项执法活动等等。

由于方法简单，息访效果好，这些“人治化”的非正式调整手段被广泛采用，使得领导尤其是高级别领导的作用被印证和夸大，强化了信访人“权大于法”“信权不信法”的意识。可能导致的局面是，上访人为了引起高级别的领导重视，为实现其诉求，更趋向于采用集体访，越级访甚至闹访方法，造成更多的社会不稳定因素。

三、涉法涉诉信访法治化路径分析

面对涉法涉诉信访治理存在的制度定位困境、法律困境和工作困境，笔者认为解困之策在于将涉法涉诉信访纳入法治化轨道，即涉法涉诉信访法治化，这既与信访法治化一脉相承，又是由涉法涉诉信访之现状与成因所决定的。事实上，将涉法与涉诉信访两者纳入法治化轨道已成为学界共识。（11）问题在于如何实现，也即具体的路径选择。笔者认为，应当以加快推进信访立法作为顶层设计，以《信访法》为载体，坚持诉、访分离和信访依法终结的基本原则和基本出发点，其中，诉、访分离是构成依法终结的观念基础，而依法终结则是诉、访分离的行动策略。

（一）顶层设计：加快推进《信访法》立法。我国信访领域的规制长期依赖行政法规、地方性法规以及党和政府的政策。这种规范体系为信访制度的运行提供了多元的规范选择，有其灵活性，但是欠缺统一和稳定，各部门之间扯皮、推诿现象时有发生。在这种情况下加快推进《信访法》的出台，具有重要意义。

1.授权有据，规范多元的法律适用。当代中国立法属于“一元多层级”体制，即在全国人大及其常委会总揽立法权的同时，通过法律授权，允许行政部门及地方权力机关在一定范围内行使立法权。在这样的立法体制之下，关于信访的立法活动在过去相当长时期内特别活跃，中央和地方立法机关以社会发展的需要为依据，从现实情况出发，制定了一系列关于调整信访活动的法律规范。据统计，与信访相关的法规数量已超三百部（包括各种内部文件），这说明了信访工作本身的复杂与困难，以及党政机关对信访工作的重视。然而，虽然信访法规数量庞大，但绝大多数位阶不高，通常为地方立法、部门立法，缺少中央层级的法律。具体到涉法涉诉信访问题，更无一部效力层级较高的全国性法规。因此，建立统一的信访法，通过全国人大立法理清信访工作中的各种法律关系，建立完整的信访工作制度，扭转当前信访法规普遍层级较低的局面，是解决法律授权依据首当其冲的问题。

除了建立统一的信访法之外，还应协调人民调解、行政复议、行政诉讼与信访之间的关系，既包括将各自的调整范围界定清楚，也包括从适用法律的角度予以明晰。在理论层面上，我国正处于深化改革的关键时期，信访制度在过去主要以权利救济作为其功能，这样的观念已与社会转型所产生的新需要相背离，新时期的信访制度应明确其辅助政制制度、补充性权利救济的功能。在实践工作里，应以信访的功能为中心，对与其功能不相适应部分进行剥离，将原本应由调解、复议、诉讼解决的问题归还原位，立足全局构建成一个完整而协调的权利救济体系。从现实角度看，涉法涉诉问题是信访工作中的棘手问题。《涉法涉诉信访意见》规定，应当坚持诉、访分离的原则，如群众所上访事项应通过诉讼处理（包括刑事、民事、行政），由各级人民法院依法行使审判权予以解决，信访制度中不应涉及诉讼。当群众将涉法涉诉问题反映到相关的信访部门时，工作人员应依规定的要求指导他们到相应的政法部门进行救济；如信访部门受理了涉法涉诉信访事项或收到群众涉法涉诉信件的，应将相关问题转至相应级别的政法部门依法处理。（12）但是具体的划分指标，法律的适用，依然需要进一步完善。

2.厘权定界，明晰模糊的法律用语。在党的十八届四中全会的报告中，依法治国是核心主题之一。在新时期，国家把完善治理体系、提高治理能力作为主要任务，而法律体系的健全是达成目标的必要条件。在依法治国战略的指导下，才能有效促进经济、社会、政治等各方面建设所遇到的重大问题的解决。信访法的规定既是行为规范，亦是裁判规范。它既为信访人上访提供一种清晰稳定的行为预期，使其明白自己行为的法律后果，同时也为相应国家机关处理信访请求提供了裁判依据。在行为规范与裁判规范统一的前提下，良性的信访秩序才能得以建立，这也是建设和谐社会与法治国家的基石。

这其中突出问题是厘定现行规范中诸多模糊的法律概念。如对于“信访是什么”“信访的场所”“信访的范围”等重点概念必须从高位阶法律层面予以明确界定；又如对于不符合法律规定的上访方式或是接访处理方式，应视为非法行为依法追究其法律责任。因此对于诸如“非正常上访、重复访”等类似于学术性、描述性概念不应出现在立法术语中，对于此类行为应当直接视为非法行为予以处理。

3.梳理总结，构建科学的立法程序。调整信访工作的法规过于庞杂、层级较低、良莠不齐，无法满足当前信访工作的需要。信访法规大多以解决具体问题为目的，呈现出“短、平、快”的特点，以求迅速处理实践问题。这样虽然短期内在处理部分事项上会收到一定的效果，但这种类似于快餐的立法方式，缺乏在大局上的全面考量与科学设计，日积月累反而成为信访工作法治化的障碍。因此，为了克服立法上过急、过快、过多所造成的负面作用，应在构建科学立法程序上下功夫。

信访工作中涉法涉诉问题较为严峻，除了制度设计上的因素外，还有一部分是因为对信访功能的误解与滥用，这背后的原因可能是民众对其他权利救济制度的不信任，将希望寄托于信访制度上。因此，一方面我们需要对权利救济制度的实际运行情况进行反思，另一方面则需要以一种宏观的视角在宪法的基本架构下，探讨信访立法问题的根本方向。当前，随着经济的发展，社会问题逐渐增多，我国核心政制未能充分解决社会发展过程中产生的矛盾与纠纷，使得本应为辅助政制的信访逾越了其适用范围，成为了部分核心政制的替代，这种局面长期存在，在事实上成为一种惯常的机制。（13）可见，目前的信访制度已偏离其在宪法架构中的定位，其功能也已远远不止于辅助政制。举例而言，在宪法框架下，信访制度与司法制度相衔接，但当下却产生群众有问题先信访的现象，这在客观上驱使信访功能扩大，一定程度上削弱了核心政制。信访制度的定位与功能产生错位，使得信访制度内的各项机制问题丛生，同时也导致信访立法陷入“问题不少，立法愈多；立法愈多，问题未少”的尴尬局面，从而演变出许多新的错综复杂的信访问题。（14）

制定统一的信访法，一方面是为了弥补涉法涉诉信访暂无明确法律依据的窘境，解决信访立法在中央与地方间的不同与差别，使群众信访、信访机关有法可依，引导其行为选择和工作方向；另一方面，通过立法前期大量的调研与准备工作，以及在严密的立法程序的保障下，促进信访立法科学性、民主性的实现，使制定出来的法规符合法理，兼具可操作性、实效性，发挥信访制度的作用，逐步走出信访工作的困境。

（二）具体措施：当前涉法涉诉信访改革的思路。涉法涉诉信访治理困境的形成是内外部多种因素纠缠交织的结果。针对涉法涉诉信访中的突出问题，笔者认为，当前现实可行的方案是在“入口”实现诉、访分离以及在“出口”完善信访终结制度。

1.诉访分离，程序衔接勿僭越。诉、访分离原则在两个层次上进行。（15）其一是能够获得司法救济的，不应进入信访领域，应当从涉法涉诉信访领域中分流出去；其二是信访制度作为核心政制的补充，需要减弱信访制度的权利救济功能，改变群众对信访工作的观念，并最终取消信访的权利救济功能，将该类信访导入诉讼领域，只保留信访的民主监督和政治参与的功能，这样涉法涉诉信访就成为了人民群众监督司法机关、参与司法权行使的一种制度，而非提供权利救济产品之制度。彼时的诉、访分离是在国家核心政制和辅助政制分工明确、运行良善的前提下进行的，这也是为何诉、访分离要以统一《信访法》的制定为载体的原因——只有一部由全国人大制定的《信访法》才能调动诉、访分离所涉及到的方方面面资源。

《涉法涉诉信访意见》已经提到上述两个层次的诉、访分离，具有顶层设计的积极意义。《涉法涉诉信访意见》提出五大措施：一是实行诉讼与信访分离制度；二是构建涉法涉诉信访事项导入司法程序工作机制；三是坚决执行法定程序，依法办事，对涉法涉诉事项已进入法律程序的，政法机关应严格在法定期限内处理；四是针对涉法涉诉事项建立依法终结制度；五是健全国家司法救助制度。其中第一、第二、第三和第四项涉及到的是第一个层次意义上的诉、访分离。第二项和第五项则涉及到第二个层次的诉、访分离。“实行诉讼与信访分离的制度”可以起到区分既有的权利救济体系与信访渠道的作用，初步实现诉讼与信访的分离。“建立涉法涉诉信访事项导入司法程序工作机制”则有利于把可以或应当由司法程序予以处理但是最终涌入了信访渠道的事项从信访渠道导入到司法程序，进一步弱化信访权利救济功能，强化司法的权利救济功能，这是实现诉、访分离的长远之道。“严格落实依法按程序办理制度，对已经进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题，政法机关依法按程序在法定时限内公正办结”，这是保障公民合理合法的诉求获得合理合法的满足，只要作为国家核心政制的司法制度能够提供满足人民群众需求的权利救济产品，那么涉法涉诉信访案件总量居高不下之根源就会被斩断。“健全国家司法救助制度”，这是保护弱势群体的表现。我国目前社会贫富差距较大，一些老百姓收入水平还较低，加之受教育程度不高，故而法律知识较为淡薄，也消费不起法律服务产品，这些群体遇到纠纷、困难容易涌入信访渠道。通过健全国家司法救助制度，为这些群体提供免费或低廉的法律服务，既能够有效保障其权利，又能将他们从信访渠道引入司法程序之中。

2014年由中央政法委制定的《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》，在诉、访分离的标准上，重点明确了诉类事项与访类事项的界限，并且确立了应当采用何种法律程序将涉法涉诉信访导入相应的诉讼程序中，为改善范围不明、互相推脱、无视期限的现状，政法机关应当建立起外部机制予以衔接配合，并且应加强监督，确保各项工作依法推进。

这些文件所出台之改革措施是否能够在具体的涉法涉诉信访领域落地生根还有待观察。第一个层次意义上的诉、访分离较为容易实现，难度较大的是第二个层次的诉、访分离。我国目前处于社会转型时期，社会矛盾多发，且不少社会矛盾与历史、政策等因素相关，牵连较广，加之我国司法独立性也相对较弱，故而涉法涉诉信访领域所反映出来的许多问题非司法本身所能解决。法治社会的建设与发展是一个过程，需要投入大量的精力、资金与时间。如果群众认为司法救济无法为其自身利益带来保障，又或者司法腐败严重影响司法公正的时候，信访制度中的权利救济功能还是需要有条件地保留，但应用发展的眼光看待这种现象。我们需要从微观着手，集中矫正其不讲程序，缺乏规范的根本弊端，将信访制度改造成为现有司法救济的过滤机制和补充机制。在这种情况下，如何实现第二个层次的诉、访分离，还有待观察，但可以预见的是，这将是一个较为漫长的过程。

2.畅疏出口，终结机制需得当。探究建国以来的信访制度，我们可以发现自从信访制度产生后，信访终结一直不被立法者重视。2005年实行的《信访条例》第一次建立了以三级终结为主要内容的信访终结制度。依据《信访条例》第二十一条、第二十二条、第三十四条、第三十五条的规定（16），所谓的三级终结是指办理、复查、复核的机制，处理程序最多为三级便应作出终结性的决定，如当事人用同一事实、同一理由再次进行信访的，信访机关有权拒绝受理。在三级终结机制下，信访制度出现几种走向：其一，只需要“办理”即可解决信访事项，无需往下再走流程；其二，除了“办理”外，还需要“复查”程序信访事项才能解决；其三，经过办理、复查、复核程序，不管办理结果如何，信访案件终结。因此，同一信访事项最多只能通过三级机关进行相应的办理、复查和复核程序并作出决定后终结。这一制度对于涉法涉诉信访来说，意义尤为重要，因为无休止的涉法涉诉信访更直接地冲击司法程序，后者具有严谨的程序要求，严格的终结标准。

信访终结制度的建立，试图把非规范化、无序化、随意性强的信访纳入法制轨道。但是在具体的实践中，现行的信访终结标准“形同虚设”。究其原因，一方面，信访终结的程序标准不重视个体对实体正义的基本诉求，且具体标准未能在总体标准的要求下制定，使得制度内部存在矛盾。另一方面，实体标准的缺失导致信访程序“终而不结”，信访倒逼现象导致终结标准被“虚化”，多样的信访案件类型使得总体标准的适用受到限制，从而又造成外部适用的困境。面对信访终结制度内外存在的问题，应当在肯定信访终结机制分类疏导信访高峰的定位上，以一种利益平衡的方式将总体与个体标准相统一。其中，该体系中的总体标准将侧重点放在程序上，着重在大的方面对信访案件进行规定，确保统一性的落实；个体标准主要体现在将信访案件类型化，在实体标准上考虑不同类型案件的特点，使得终结标准表现出一定的个性化。（17）基于涉法涉诉信访案件的法律元素，所涉机关均为政法机关，因其所具备的司法权威和对程序终结的渴求，当事人对信访终结也更可能理解和接受。涉法涉诉信访当前困境，迫切需要有效促使其依法终结的方案设计，而此具体方案的提出，应具有较强的可行性和操作性，以利于实现涉法涉诉信访之有效终结。

注释：

①《国家信访局：涉法涉诉信访问题占信访总量比重较大》，中国新闻网：http://www.chinanews.com/gn/2013/11-28/ 5557499.shtml，2016年6月22日访问。

②郑瑞平：《法治视野下信访制度改革进路探析》，《人民论坛》2016年第3月中期。

③曹建明：《最高人民检察院工作报告——2016年3月13日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上》，中国网：http:// www.china.com.cn/legal/2016-03/21/content_38072760.htm，2016年6月25日访问。

④李恩树：《一降一升反映由访转法渐成趋势》，《法制日报》2014年3月20日05版。

⑤彭波：《畅通出入口终结“缠闹访”》，《人民日报》2014年9月12日11版。

⑥祝大维：《吉林促律师等参与化解涉法涉诉信访难題》，人民网：http://gs.people.com.cn/BIG5/n2/2016/0424/c183342-282086 05.html，2016年6月22日访问。

⑦《涉法涉诉案件拟退出信访领域》，新快网：http://epaper. xkb.com.cn/view/880716，2016年6月22日访问。

⑧董红梅：《涉法涉诉信访法治化路径探析》，内蒙古大学2015年硕士论文。

⑨《处理好维稳和维权关系解决群众利益诉求》，中国新闻网：http://www.chinanews.com/gn/2014/01-08/5713994.shtml，2016年6月22日访问。

⑩童之伟：《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》，《现代法学》2011年第1期。

（11）刘伟丽：《推进我国涉法涉诉信访法治化思考》，《中州学刊》2015年第4期。李栋：《信访制度改革与统一<信访法>的制定》，《法学》2014年第12期。陈在上：《法治视域下涉法涉诉信访运行规范研究》，《中共天津市委党校学报》2015年第1期。刘炳君：《涉法涉诉信访工作的法治化研究》，《法学论坛》2011年第1期。杜爱霞：《对完善我国转型期涉法涉诉信访制度的思考》，《中州学刊》2011年第5期。

（12）胡洁人：《由访转法，回归法治》，《检察风云》2014年第8期。

（13）同⑩。

（14）陈小君、张红、李栋：《涉农信访与社会稳定研究》，中国政法大学出版社2011年版，第404页。

（15）刘伟丽：《推进我国涉法涉诉信访法治化的思考》，《中州学刊》2015年版第4期。

（16）第二十一条：“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理......”；第二十二条：“信访人按照本条例规定直接向各级人民政府信访工作机构以外的行政机关提出的信访事项，有关行政机关应当予以登记；对符合本条例第十四条第一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出......”第三十四条：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”第三十五条：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。......信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”

（17）详细论述参见何国强，蔡若夫，石一峰：《论信访终结标准体系之构建——基于北京市和湛江公安系统的调研》，《政法学刊》2012年第2期。

[1]童之伟.信访体制在中国宪法框架中的合理定位[J].现代法学，2011（1）.

[2]周楠生.困境与出路：信访制度的法治化改革[J].岭南学刊，2011（2）.

[3]张红、李栋.中国信访制度：困境与变革[J].华中科学大学学报（社会科学版），2012（6）.

[4]李栋.信访制度改革与统一《信访法》的制定[J].法学，2014（12）.

[5]徐艳阳.涉诉信访问题研究——以制度博弈为视角[M].北京：人民大学出版社，2013：66-99.

[6]张丽霞.民事涉诉信访制度研究——政治学与法学交叉的视角[M].北京：法律出版社，2010：29-32

[7]蒋冰晶.重复信访行动研究[M].北京：知识产权出版社，2012:105-121.

[8]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004（3）.

[9]陈柏峰.无理上访与基层法治[J].中外法学，2011（2）.

[10]张华.信访性质的追源性追问[J].中国政法大学学报，2011（6）.

（责任编辑：郭建华）

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1674-3040（2016）05-0034-08

2016-07-08

李珊，中山大学新华学院法律学系讲师、法学硕士，主要研究方向为信访维稳法制、民商法学；何国强，广东警官学院法律系副教授、法学博士，法学研究所所长，广东公安廉政建设研究中心研究员，主要研究方向为信访维稳法制、民商法学。

*本文系公安部软科学理论研究项目“涉诉信访问题现状与应对策略研究”（项目编号：2014LLYJGDS T037）的研究成果。