精准扶贫需要社会救助精准发力

江治强

精准扶贫需要社会救助精准发力

江治强

推动农村贫困人口全面脱贫，打赢脱贫攻坚战的号角已经吹响。以低保等制度为主要内容的社会救助将在“十三五”脱贫攻坚中肩负着不可替代的使命。在精准扶贫视角下探讨社会救助的改革发展问题，迫切需要研究如何与扶贫新战略的要求“合拍”，打造社会救助“升级版”。从这一目标出发，未来五年社会救助要在扶贫战略中精准发力，必须清楚应该在哪些方面进行创新，在哪些薄弱环节进行加强。

一、厘清扶贫对象与救助对象认定方式上的差异，增强救助政策瞄准精准性

扶贫战略的重大转向是更加注重“精准”，其中包括精准确定扶贫人口，并以此为基础实施针对性政策和项目。作为一项选择性社会保障制度，社会救助的实施同样把精准识别救助对象作为制度设计的重要一环。从现实来看，救助对象的认定与扶贫对象的识别在方法和程序上还存在不少差异。扶贫人口的识别主要有两个环节：首先，各省将抽样测算得出的贫困人口数逐级分解到县、乡镇和行政村，即“分指标”；其次，贫困人口数量指标下达到村后，根据总量控制的原则，通过村级评议、乡镇审核、县级审批等环节确定贫困户，并对识别出来的贫困户建档立卡。贫困户认定的标准主要是家庭收入低于扶贫线，也会综合考虑住房、教育、健康等情况。低保对象与扶贫对象识别的方法既有相同之处也存在明显差异。比如，低保对象的认定不存在“分指标”的政策依据，并且已经做到了动态管理，而扶贫对象的认定由于受成本制约，动态审查调整的周期比低保要差很多。与此同时，很多省市的扶贫标准与低保标准还不尽一致。对象识别方式的不同以及标准上的差异，导致部分扶贫对象不能纳入低保制度。

社会救助要发挥扶贫托底的作用，从精准认定救助对象来看，首先要落实法定的救助申请对象家庭经济状况核查审批程序，同时扩大家庭经济状况信息比对技术的应用，使社会救助对象的认定不因扶贫目标而放宽标准。在此前提下，应当进一步细化与低保、医疗救助、住房救助等救助项目相衔接的扶贫对象评估和认定的指标。比如，针对医疗救助，可以细化家庭成员健康信息的采集项目以及医疗费用支出情况的认定。理想状态是，扶贫部门识别贫困户（潜在救助户）的标准，能直接与各类救助项目对申请对象的认定标准相一致。同时，还需要建立扶贫对象信息与救助信息共享机制。目前，扶贫部门识别的贫困户信息还不能完全对接社会救助对象信息管理的需要，亟待建立相互兼容的信息登记、传输平台，增强信息的共享性。

二、提高低保标准与提高补差水平双管齐下，筑牢农村低保脱贫的制度基础

对丧失劳动能力的贫困人口实行低保兜底脱贫是脱贫攻坚战略的重要措施。这需要低保标准与扶贫标准保持合理的匹配关系。数据显示，截至2015年9月，我国有5个省份、879个县区的年人均低保标准低于2300元；处在2300至2400元区间的县区占比为6.5%；低于2400元的县区占比36.7%，低于2800元（2014年现价扶贫标准）的县区占比达55.8%。理论上讲，扶贫标准理应高于低保标准，但是两个标准的差距不能过大，而应当保持在合理的区间范围内。不妨按照恩格尔系数的方法，将扶贫标准换算成“生存标准”和“发展标准”两个部分，［1］其中用“生存标准”来关照低保标准是否合理，也可以以此来明确两者之间的联系。若比照国定贫困线，并按照0.6～0.8的贫困家庭的恩格尔系数测算，现阶段低保标准的合理区间将大体在1800～2380元之间。目前低于区间上限的县区尚有1000多个，主要分布在中西部和集中连片特困地区。只有提高这些地区低保标准的幅度，才能使低保制度达到脱贫的目标。

在当前不能完全以核定收入与低保标准之间的差额来定补差的条件下，还需要研究提高低保的实际补助水平。因此，“十三五”时期，农村低保能否真正能够“脱贫”，关键要取决于保障标准的增幅和财政投入是否充分。

三、创新医疗救助，有效遏制和消除因病致（返）贫现象发生

中国已经迈入全民医保时代，发生因病致贫的几率确已大为下降。但事实表明，贫困家庭致贫返贫成因中罹患重病大病的情况仍排在前列，一人得病、全家返贫的现象不时发生。在扶贫攻坚中，配套实施医疗救助政策，必须研究如何增强医疗救助可及性、扩大政策惠及面、提升支付和管理服务水平。首先应根据患病种类、医疗费用负担、家庭经济状况等指标，及时将符合现行政策的贫困对象纳入资助参加基本医疗保险、住院救助、门诊救助等不同方式的医疗救助范围。以扩大可及性、增强精准性为导向，通过识别是否建档立卡、是否符合规定病种和诊疗目录等简明方式，进一步降低大病医疗救助门槛，扩大大病医疗救助的可及性。要方便困难群众跨地域求医看病，可以先从省级行政区域起步，逐步放宽大病医疗救助异地就医限制，为大病患者提供更多异地就医的选择。针对特困地区因病致贫的具体情况，还需要研究赋予地方调整用药和诊疗目录的权利，将一些地方病、慢性病纳入医疗救助制度，同时进一步提高大病救助的报销水平，增强这一制度的“含金量”。此外，医疗救助要注重与医疗保险制度和计生医疗服务等政策的协同配合，尤其在信息互联共享、即时结算、服务对接等方面强化衔接和整合，形成整体合力。

四、引导社会参与，有效链接社会慈善救助资源

慈善与社会救助制度同属于社会保障体系的构成内容，在扶贫战略中发挥着重要补充作用。目前企业、社会组织等捐助主体汇聚的慈善扶贫资源日益增多，但在扶贫对象的需求与慈善救助资源的分配方面还缺乏完善的供需对接机制；国家的正式救助制度存在的“空档”和“盲点”也需要民间慈善救助发挥低规则性、灵活性等优势来及时“补位”。要将慈善资源有效地链接到扶贫战略中来，打通扶贫部门与慈善组织之间的信息壁垒，建立扶贫供需对接机制至关重要。扶贫或救助职能部门需要依据授权及时将扶贫对象的救助需求予以公开，使慈善组织可以获取相关需求信息；要考虑建立救助信息需求受理制度，允许慈善组织向社会救助管理部门获取符合其宗旨和项目需要的救助对象信息，提高救助信息的共享化程度；同时，可以围绕不同的救助项目，探索与募集经费规模大且基金相对稳定的慈善机构签订合作协议，实行“政府救助+慈善救助”的方式，实现慈善救助与政府救助优势互补，有效提高扶贫对象救助水平。

五、探索开展社会救助服务，增强综合性救助效果

2015年统计数据显示，农村低保对象中老年人占比41%，未成年人占比11%，残疾人占比8%。根据对11个集中连片特困县（区）统计数据分析［3］，低保老年人占比37.4%，低于全国均值4个百分点，儿童占比高于全国均值1.5个百分点，残疾人占比低于全国均值1个百分点；累计无劳动能力人口占比低于全国均值6个百分点。由此可以看出，特困地区低保对象中不仅老年人口占据大头，而且有劳动能力的低保人口也高于全国平均水平。对于连片特困地区贫困对象的生活保障，虽然可以通过低保制度直接增加其货币收入，从而在统计指标上达到预定的脱贫目标，但是单纯提供现金救助对其中的老年人、残疾人等特殊人群而言，不见得生活会有实质性改善。衡量扶贫的成效除了收入指标外，还要看扶贫对象生活改善的状况。因此，为贫困对象提供除收入补偿之外的支持是社会救助托底扶贫不可或缺的重要方面。

开展贫困家庭的救助服务，首先需要立足于当前贫困群体的结构和现实需求，把发展生产性扶持服务放在优先发展位置，包括引入社会工作者，通过社工的专业干预，对有劳动力者“扶志”，增强其自我脱贫的主观动机；其次需要大力发展照料服务，包括通过支持群众自治组织、延伸特困人员供养服务等途径，为失能或高龄贫困老年人、重度残疾人员提供必要的照料服务，缓解照料负担较重家庭的压力。要注意，社会救助服务有别于低保等收入支持型救助项目，它更多地需要项目化设计、社会化运作，并要引导社会慈善资源有效参与。

六、加快引入政府购买服务，推动社会救助的管理服务方式升级

精准实施扶贫脱贫，要求精准实施各项社会救助政策，这对贫困地区社会救助的经办管理工作提出了严峻挑战。必须探索引入购买服务的方式，助推社会救助管理走向精细化和个案化。现阶段，可以探索两大类服务的购买：其一是购买管理服务，即在社会救助基层部门通过设置岗位或购买基层自治组织服务等方式，充实和协助基层社会救助部门有效开展对象认定、家计调查、个案发现等工作。其二是探索建立政府“购买项目”机制。针对某些贫困地区、贫困群体的个性化脱贫需求，设计相应救助服务项目，并向社会公开发包，或者允许当地社会组织提出具有针对性的救助服务项目，经过政府评估后立项实施。在提供项目资助的同时，也可以运用财政资金吸引更多社会资源的投入。

（作者系中国社会保障学会社会救助分会理事、民政部政策研究中心副研究员）

注释：

1. 1998年之后，国家统计局测算公布的贫困标准实际上是“食物贫困标准+非食物贫困线”，本文是对这一计算原则的倒推。

2. 在11个集中连片特困地区的498个县区中随机抽取其中189个，并根据2015年9月的样本县区农村低保数据计算得来。

3. 国家公布的六盘山等11个集中连片特困地区县区共有498个（不包括已明实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州）。本文通过随机抽样，抽取其中189个县区，并根据2015年9月的存量低保数据进行分析。