中国特色社会智库管理与发展的政策性建议*

张广汇 张 朝

中国特色社会智库管理与发展的政策性建议*

张广汇 张 朝

中共十八大以来，中国作为世界上正在崛起的新兴大国，GDP总量已居世界第二，且发展势头强劲。为适应中国速度，中共中央提出了“四个全面”的战略布局。国家发展、社会进步、军事外交等现实需求，迫切需要建构多元的中国特色新型智库作为智力支撑。顺应时势，相对弱小，具有独立、公益、民间和第三方的社会智库迎来了发展壮大的契机。所谓社会智库，就是民间智库，是指经费自筹、人事独立、利益中立的非官方的第三方研究机构，是中国特色新型智库不可或缺的组成部分。2015 年1月20日，党中央出台了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下称《意见》）。《意见》指出：“社会智库是中国特色新型智库的组成部分。坚持把社会责任放在首位，由民政部会同有关部门研究制定规范和引导社会力量兴办智库的若干意见，确保社会智库遵守国家宪法法律法规，沿着正确方向健康发展。进一步规范咨询服务市场，完善社会智库产品供给机制。探索社会智库参与决策咨询服务的有效途径，营造有利于社会智库发展的良好环境。”这是我国在官方文件中首次系统阐述“社会智库”的科学定位和全新内涵。中国特色社会智库的推出是党和国家在新常态下给予我国正在蓬勃兴起的民间智库的全新定位，是改革完善决策机制，实现决策科学化、民主化，完善和健全国家软实力在国家层面的制度性安排。《意见》明确了中国特色社会智库的作用及扶持社会智库的发展道路和方向，从顶层设计的高度，将社会智库纳入了中国特色新型智库发展大格局之中，具有鲜明的时代特征。

自新中国成立以来，鉴于社会发展和体制上的因素，我国智库的发展格局总体上是政府强、社会弱。据权威统计，我国社会智库尚不足中国智库总量的5%。在全国知名智库中，社会智库仅占20%，排位最靠前的中国（海南）改革发展研究院仅排在第10位，其他均为官方智库。实力不强，公信力、影响力偏低，发展滞后，是桎梏社会智库的症结所在。除了上述原因外，社会智库的发展还面临着诸如身份定位、政策资源获取受限、人员编制、资金来源、信息来源、发展环境、社会培育机制等诸多方面的制约，这与现已颁行的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》及新常态下中国社会发展、综合国力提升、全面建成小康社会进程、打造负责任大国形象极不相称。因此，发挥民政部门特有的社会组织管理工作优势和规范引领作用，积极探索中国特色社会智库科学发展的新路径，提出一揽子有价值的政策建议十分必要。

建议之一：尽快出台规范引领中国特色社会智库健康发展的法律法规

社会智库在国家最高层面的顶层设计已经出台，民政部门要在落实党和国家相关政策的同时，把培育引领社会智库健康发展的内容明确写入《民政事业发展第十三个五年规划》，切实把社会智库建设纳入中国特色新型智库强势发展的大格局中；以完善社会组织建设入手，争取以国务院令的名义出台《社会智库管理条例》和《关于规范和引导社会力量兴办社会智库的若干意见》，具体规范社会智库科学发展必须遵循的指导思想、基本原则、总体要求、行业职能和规范管理细则，营造有利于社会智库发展的政策环境，确保中国特色社会智库沿着正确的方向健康发展；建议国家立法机关出台《公益法人法》，明确社会智库的法人身份，赋予社会智库公益法人的法律和社会地位，依法依规放开社会智库在注册、非营利组织认定和审批方面的限制，构建社会智库健康发展的法律框架；建议国家出台制定《关于政府向智库购买决策咨询服务的指导意见》和《关于政府购买决策咨询服务条例》，在制度上确立政府购买智库决策咨询服务等思想产品的市场准入机制、标准化体系、制度化规则及相关程序，确保政府购买智库产品的机制科学规范、切实可行，为打造公正、合理、规范、可行的思想产品市场，推进智库领域的“大众创新，万众创业”在政策上保驾护航；建议国家立法机关修改1999年出台的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，明确规定实行以捐代税的具体内容，引导企业、社会组织、个人捐赠，助力社会智库发展。在美国，像布鲁金斯学会、兰德公司、卡内基国际和平基金会、胡佛研究所等国际一流高端智库都得益于源源不断的社会捐助。据《2015年全球财富报告》的统计，我国自本世纪初以来的15年间，家庭的财富总量已增至之前的5倍，人均财富占有量也从2000年的5672美元增长到现在的22513美元。中国家庭财富总额2015年已达22.8万亿美元，较去年增加了1.5万亿美元，超过日本跃居世界第二位，仅次于美国。国家的兴盛，造就了难以计数、实力雄厚的企业、富豪和1亿多的中产阶级。应借鉴发达国家的做法，鼓励有实力、有意愿的企业、社会组织和个人捐助社会智库，完善中国社会公共政策的研究事业。

建议之二：积极探索中国特色社会智库参与决策咨询服务的有效途径

《意见》指出，“探索建立政府主导、社会力量参与的决策咨询服务供给体系，稳步推进提供服务主体多元化和提供方式多样化，满足政府部门多层次、多方面的决策需求。”这是研究探索社会智库参与决策咨询服务的指导思想。社会智库源于社会，是有别于政府、市场的“第三部门”。在社会服务和治理过程中，社会智库与政府是互动与合作的关系。党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次使用了“社会治理”概念，提出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。”社会治理的核心思想，就是处理好政府、市场和社会三者之间的关系，充分调动党政以外的其他社会主体参与社会治理的积极性，不断激发社会组织活力，加快政府简政放权，政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治。民政部门要依托社会组织建立社会智库的培育孵化机制，支持民间机构成立专门的“社会智库服务中心”，为社会智库的日常运行提供保障服务。同时，推动社会智库和政府、公众相互合作机制化、常态化，改进政府、公众与社会智库互动合作模式，有效落实社会智库参与决策咨询服务的政策通道，增强社会智库参与社会管理的责任意识、主体意识和进取意识，并放手让其自由发展、独立运作，充分展示其客观公正、公益的第三方特质，引导社会智库把社会责任放在首位，自觉增强自我管理、自我提升，加强行业自律的积极性、创新性，使中国特色新型社会智库有效发挥正能量。

建议之三：进一步规范咨询服务市场，完善社会智库产品供给机制

《意见》明确指出“建立政府购买决策咨询服务制度。”《意见》从核心层面制定了政府购买决策咨询服务制度的核心架构，旨在打造中国特色思想产品市场，催化形成中国特色的思想产业。政府通过购买公共服务简政放权，转变和优化政府职能，降低行政成本，实现建构服务型政府的目标；社会智库可以通过竞争获取决策咨询等思想产品的生产权以赢得自身发展，发挥其参与社会治理的功能，又可以形成新的思想产品市场化的业态格局，加速社会转型和变革。政府职能的转变与优化能够最大限度发掘自身、社会和市场的优势与潜能，合理配置公共资源；社会智库能够提供决策咨询服务所需要的专业技能和人力资源。政府购买决策咨询服务的实质是在思想产品的生产过程中引入竞争机制，让社会智库参与公共服务的供给，利用其专业人才、智力支撑和接地气的产品，为政府、社会和公众提供低成本、高质量、高效率的专业化的决策咨询服务，实现公共资源的最大价值。政府向社会智库购买决策咨询服务机制，不仅让专业的社会智库自身勃勃生机，还可以使其充分利用政府提供的资金和资源，提供人性化、个性化和多样化的决策咨询服务，公共服务的质量由此得以提升。在具体的操作层面，要建立思想产品市场准入制度和管理机制，依法保护社会智库知识产权等方面应有的合法权益，为社会智库科学发展建立可靠的制度保障。要结合中国国情特点，参考国际通行标准，在成本核算的基础上，加强评估监督体制建设。要建立新的规制，避免或杜绝可能出现的社会智库成员在思想观点和政策建议中，寻求个人私利或伙同他人渔利，进而导致社会智库缺乏标准、鱼龙混杂、“一哄而上”等乱象发生，确保政府有关决策和公众的多元诉求不被可能出现的不法行为所绑架，为构建思想产品市场良性运转提供可靠的保障。

建议之四：畅通信息来源渠道，构建共享决策咨询服务大数据平台

国家要完善信息公开制度，打破信息发布壁垒，依法主动向社会发布政府信息，保证信息发布的权威性和时效性，使社会智库能够得到与官方智库同步的、享有与官方智库同等的信息资源获得权。在此基础上，国家层面要建立官方智库和社会智库共享决策咨询服务的大数据平台。21世纪的头十年，人类社会已经进入大数据时代，数据信息是争夺所有资源的制高点。在大数据、云计算和互联网领先世界的美国，全美的智库系统通过大数据、云计算的方式裁量着收集到的以PT（海量数据）为计算单位的源源不断的信息，以此作为其提供决策和咨询的第一手依据。仅美国用于信息搜集、整理、分析的高水准专业数据库、互联网站就达4800多个，约占全球数据库总量的近80%；驰名于世的大型联机检索系统有十几个，专供各类智库研究使用。美国的做法值得借鉴，我国应抓紧建设旨在实现信息共享的数据化、信息化智库应用共享平台，把握网络空间发展的主导权、安全的主动权，建立健全举国体制的智库网络信息互联互通机制，通过大数据、云计算和“互联网+”的应用模式，为国家提供优质的决策咨询服务，跟上时代和国际发展的步伐。

建议之五：引导社会智库强化自我创新，提升参与决策咨询服务的实力与公信力

社会智库自身要利用国家的培育、引导，强化自我创新。要规范内部管理，扩大资金筹集渠道，比如承接地方政府或企业委托课题、研究成果的社会传播、接受符合法定程序的个人或社会机构捐赠等等，通过多方筹集资金，建立研发资金公共积累机制，使社会智库的资金用于加强自身建设，扩大研究方向，提高科研人员的综合素质，形成合理的智库成果考评机制和激励机制，提升竞争力和影响力；要大量引进深谙国家政务、懂业务、多学科的优秀实用型人才，加强梯队建设，提高社会智库的专业化程度，拓宽资政视野，增强社会智库自身把握项目运作的能力；要把恪守社会责任放在首位，加强公信力建设，赢得政府、社会及公众的信任和支持；要利用自身公益性、客观性、第三方和接地气的特点，为政府、社会和公众提供更实用、更具可操作性的决策咨询服务，拓展更广阔的发展空间。这方面，作为全国顶尖社会智库的中国（海南）改革发展研究院做出了很好的范例。从上世纪90年代中期开始至今，中国（海南）改革发展研究院向中央提交了一揽子集聚社会效应的咨询决策成果，其提交的“赋予农民长期而有保障的土地使用权”的建议，被十五届三中全会《决定》采用；“改革跑赢危机的行动路线（30条建议）”，被用作十八届三中全会文件起草的参阅件。可见，社会智库通过自我创新，不断提升参与社会决策咨询服务的能力和水平，在平等竞争的条件下，就能够掌握更多政府转出的公共服务资源，实现参与决策、管理的根本目标，发挥更好更大的决策咨询、引导社会舆论的作用。

建议之六：借鉴发达国家经验，构建中国特色的“旋转门”机制

跨部门、跨学科的人员组成是社会智库成功运转的基础；创新型、复合型、多岗位历练型的人才资源是社会智库发展的不竭动力。从体制上看，目前我国在这方面尚有差距。在西方发达国家，智库人才流动很大，其中最著名的就是美国的“旋转门”制度。美国由于两党轮流执政，国家的政治安排一般是随着总统选举而进行的。由于政党轮流执政，卸任的官员会带着执政的经验到智库从事政策研究，而智库学者很多会充实到政府担任要职。从研究者变为执政者，或由执政者变为研究者，这种学者和官员之间的流通和角色互换就是美国的“旋转门”。我们不妨借鉴美国顶尖智库做法，探索制定适应新常态下中国本土化的“旋转门”制度。具体设想是：国家可以制定社会智库人才的标准，结合其经历和资政水平，不拘一格，打破公务员、事业单位、企业、社会智库等各类成员的身份界限，建立社会智库成员与政府官员之间活化互换、能进能出的人才流动机制。当然，这样的改革牵一发而动全身，事关各阶层的多元利益再平衡，事关新一轮的国家人事制度改革，必须结合我国国情实际，科学论证，统筹考虑，既不能急于求成，更不能站着不动。可以率先在国家人事部门立项调研，局部先行试点，有步骤地向前推进。这样，有智库积累的人进入政界能够施展智库方面的专业知识、能力和政策研判线路，在执政过程中换位思考，提升政策执行力；有政界经验的人进入智库，能够强化智库决策研究和咨询服务的针对性、实效性和可操作性，这种机制不仅使政府充满活力，社会智库更加了解政府、社会、公众所需，更能进一步促成我国良好的人才循环和生机勃勃的政治生态。

建议之七：建立广泛的具有影响力的合作交流机制

社会智库应利用机制灵活的优势，建立广泛的合作交流机制，不断提升自身的实力和影响力。社会智库可以通过提交研究报告、组织跨界跨国交流、举办政策论坛、组织项目研讨展示自己，扩大影响；可以建立和应用大数据、云计算、“互联网+”等信息化手段，提高数据搜集、共享的能力，与国际接轨；可以门户网站为依托，通过互联网无所不在的网络宣传、报刊学术杂志等主流媒体宣传，提升社会智库的影响力和介入决策咨询的综合实力；可以利用占有基层信息的独特优势，增加参与决策咨询的机会，提高参与决策咨询的质量，使这种来自于民间接地气的智慧，更好更多地体现在治国理政的决策中；可以打破学科界限，突破体制限制，实施走出去的战略，跨国界寻求合作。在美国，智库在为本国政府提供政策建议的同时，还积极拓展国际交流与合作，在国际舞台上扮演着重要的角色，通过开展具有影响力的国际交流提高自身的地位，注重研究国际性、全球性问题；通过采取设立办事机构和分支机构、购买当地智库等形式，开展智力领域的跨国扩张，组建全球性或地区性智库网络，在“第二轨道”外交中发挥着不可替代的作用。我们可以学习借鉴美国智库的做法，以开放的胆量和胸怀，与发达国家智库开展合作研究和业务竞争。与强者同行，必将成为强者！最终达到相互学习，交流互鉴，凝集智慧的效果，不断扩大中国特色社会智库在国际上的话语权和影响力，更好地实现社会智库服务于“四个全面”的战略布局，服务于中华民族伟大复兴的战略目标！

（张广汇系黑龙江省减灾中心主任；张朝系大连海事大学公共管理与人文学院在读硕士研究生）

* 基金项目：本文是“民政部2015年中国社会组织建设与管理理论研究部级重点课题资助项目‘中国特色社会智库功、能管理与发展研究’（2015MZ001—67）”部分成果