台湾社会救助制度主要特点和启示

民政部低收入家庭认定中心

台湾社会救助制度主要特点和启示

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一、台湾社会救助制度基本情况

台湾的社会保障制度主要由社会保险、社会救助、社会福利三部分组成。与社会保险相比，台湾的社会救助制度处于辅助地位，主要用于弥补社会保险制度的不足。但它对于编织毫无漏洞的社会保障“安全网”，仍具有不可替代的作用。以社会救助的立法为分水岭，台湾社会救助制度的发展可分为三个阶段，第一阶段为立法建制前时期（1980年前），第二阶段为立法建制与施行初期（1980年到1996年），第三阶段为制度修订与完善时期（1997年至今）。台湾社会救助制度的目标有两个方面，一为“安贫”，即保障低收入群体的基本生活，是“被动救助”；二为“脱贫”，即帮助低收入对象早日脱贫，过上富裕生活，是“主动救助”。台湾社会救助的对象包括低收入者、急难患者和受灾者，其中低收入者又分为三类，等级越低表示贫困程度越深。台湾社会救助分为生活救助、医疗救助、急难救助和灾害救助四类，生活救助类似于我们的城乡低保，以现金救助为主、物质救助和精神救助为辅。医疗救助主要面向低收入群体；急难救助面向所有人群，类似于我们的“救急难”工作。此外，台湾社会救助中还有婴儿营养补助、教育补助、房屋修缮补助等特殊项目救助，是对四大常规救助的补充和完善。

二、台湾社会救助制度的主要特点

第一，立法先行。综观台湾社会救助制度的发展历史，不难看出，该制度的建立、发展和完善均表现出“立法先行”的特点，法律成为台湾社会救助制度的有力支撑点。1980年，台湾制定出台了《社会救助法》替代《社会救济法》，之后又分别于1997年、2000年、2005年、2008年和2011年进行了五次修改。特别是2011年的修正，上调了贫困线、降低了救助门槛，首次将中低收入者纳入救助范围。从《社会救助法》的修改频率，不难看出台湾当局和社会对社会救助立法的重视程度。相比之下，我们的社会救助立法进程相对滞后，社会意见各异。2014年5月1日，国务院颁布《社会救助暂行办法》，这是我国社会救助领域首部行政法规，但离出台社会救助法仍有一段距离。

第二，方式多元。在社会救助实施过程中，台湾社会救助主管部门根据受助对象的不同需求，采用了现金给付、物质帮困、技术支持、心理疏导、精神抚慰等多种方式，注重提供的救助质量和受助对象人格尊严的维护，充分体现了物质救助和服务救助并重的理念。在台北的台湾心路社会福利基金会，以社区为依托，强调与社区居民的互动，十多年来致力于为社区低收入群体特别是残障人士提供技术教育、康复训练和精神抚慰，为低收入者量身设置就业岗位，劳动强度因人而异，使他们在获得一定劳动报酬的同时提升了社会认同感和成就感。

第三，社会参与。政府是社会救助的主体，台湾当局还通过制定优惠政策、服务外包、培育私立基金会、建立志愿者服务等方式，积极引导和支持社会力量参与社会救助活动。早在1997年，台湾就出台了《社会工作师法》，奠定了社会工作者参与社会救助等活动的法律基础。考察期间，我们感到，台湾的社会工作起步早，基础好；本土化意识强、程度高，社区服务工作主要依靠专业的社会工作者开展，这些社工具有专业素质且敬业精神强，提供的各项服务效率也较高。佛教慈济基金会是台湾最大的慈善社会组织，在台湾历次灾害救助中，该基金会总能在第一时间到达灾害一线，第一时间组织社工力量开展抗灾救灾工作。此外，林林总总、大小不一的协会在台湾社会弱势群体救助和社区建设中作用突出。在南投县，我们参访了永兴社区发展协会，该协会致力于让社区居民生活幸福、快乐、有尊严，从现代农业、环境保护、社区治安、老人健康照料、弱势儿童托管以及妇女技能培训和传统文化传承等多方面多角度开展工作，成为政府工作的得力助手，并多年被台湾政府表彰。

第四，信息核对。台湾《社会救助法》明确规定，对于符合申请生活救助的家庭，社会救助主管部门应于5个工作日内组织力量对其家庭环境、经济状况等项目逐一进行核查。考察中，我们了解到，台湾只在生活救助申请中对家庭经济状况进行核对，而在医疗救助、急难救助和灾害救助申请中，则没有明文规定。台湾的信息核对，体现了技术主义与人文主义的统一，既有通过网络的在线查询比对，也有入户调查、邻里访问、信函索证等实证调查，基本实现了动态化、常态化。

三、台湾社会救助制度的几点启示

第一，实现社会救助与扶贫开发“两线合一”。台湾社会救助政策将“安贫”和“脱贫”目标合为一体，启示我们应加快推进社会救助与扶贫开发两项政策的有效衔接和两项标准的“合而为一”。台湾在五次修订《社会救助法》时，都强调低收入群体的自立问题，注重研究脱贫举措。生活救助的目的，一方面是维持低收入者的基本生活，另一方面是注重提高低收入群体的社会参与度，通过技能培训、就业引导等方式增加其社会融入度，在一定程度上避免主流社会对其产生排斥心理，从根本上帮助受助者走出困境。当前和今后一个时期，我们应顺应精准扶贫的新要求，主动作为、深谋远虑，进一步强化低保政策的兜底责任，逐年提高农村低保标准和补助水平，使丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的农村低保一、二类对象年年实现政策性脱贫，做到精准救助与精准扶贫在制度安排、对象识别和工作推进上相衔接，逐步达到“两线合一”。

第二，实现社会救助物质保障与精神关爱的有机结合。台湾的社会救助方式多样化，体现了物质救助与精神服务救助并重的理念，值得学习借鉴。过去，我们研究社会救助政策，主要从物质因素上考虑有多少资金投入，定什么补助标准。随着经济社会的发展，群众致困原因多样化和复杂化，困难群众对技术培训、心理慰籍、社会功能修复、精神关爱等需求日益迫切，这就要求我们主动适应社会救助发展的新情况、新要求、新常态，不断修正“重物质、轻精神”的传统救助思维，把物质保障和精神关爱有机地结合起来。目前，我国社会救助政策尚未上升为法律，但《社会救助暂行办法》的颁布实施，无疑从法制上实现了物质救助与心理抚慰、精神关爱相结合。

第三，加快推进居民家庭经济状况核对机制建设。在台湾，低收入者申请生活救助，须接受社会救助管理部门组织的家庭经济状况核查。经过长期的实践，“凡进必核、定期复核”的做法已深入人心，操作的规范化和核对的信息化，值得研究借鉴。笔者认为，持续推进核对机制建设，一是应继续加大政策创制力度。以贯彻落实《社会救助暂行办法》为主线，坚持依法核对、规范核对，不断加强制度的顶层设计，完善政策措施。二是应全面实现信息共享。实现资源共享、信息互通，可通过签订信息共享的行政协议、联合发文等形式来确定双方的法律义务和责任。三是应尽早建成核对信息平台。在线自动比对是核对工作发展的方向。目前，受建设资金、技术标准等因素的制约，全国大部分地方仍处在手工比对阶段，信息比对的质量和效率受到很大的影响。因此，需要合理制定建设计划，多渠道筹集建设资金，分层分步实施，逐步积累，力争早日完成建设目标。