超越工具理性：我国户籍制度改革的实践反思

涂一荣　鲍梦若

(1.华中师范大学 湖北经济与社会发展研究院， 湖北 武汉 430079； 2.四川大学 艺术学院， 四川 成都 610207)



超越工具理性：我国户籍制度改革的实践反思

涂一荣1鲍梦若2

(1.华中师范大学 湖北经济与社会发展研究院， 湖北 武汉 430079； 2.四川大学 艺术学院， 四川 成都 610207)

日益强烈的改革需求与成效甚微的改革实践之间的巨大落差，构成当前户籍制度改革的现实困境。从理性视角审视我国户籍制度改革中的关键举措与主要特征，可以发现现存困境的内在原因是政府改革取向中强势工具理性对价值理性的遮蔽，导致理性关系失衡，从而使改革中手段与目的、效率与公平、经济增长与社会发展等价值割裂。在实践层面上具体表现为差别待遇与公民平等权的冲突、有限流动与统一市场的矛盾、常住人口与户籍城镇化的落差。突破当前户籍制度改革困境，要超越工具理性主导，重塑和彰显价值理性，保持政府工具理性与价值理性的合理张力，协调改革成本与收益、均衡效率与公平、统一表征与本质。

户籍制度； 制度变迁； 政府理性； 工具理性； 价值理性

我国现行的户籍制度雏形于上世纪50年代，在计划经济时期，户籍的人口信息统计与民事登记等功能逐渐扩大，成为城乡资源配置与社会管理控制的制度载体。户籍制度改革伴随着改革开放的开启而逐步推进，在过去的三十余年经历了“集镇落户、外来寄住、城镇暂住、当地有效户口、小城镇全面落户、大中城市积分落户”等不同形式、不同深度的改革尝试，形成了郑州、上海、成都、重庆、深圳等典型户改模式。与此同时，学术界也保持着对户籍制度改革的持续关注且形成了诸多重要研究成果。在经过早期“取消论”与“统一论”的户籍改革争论后①，当前以剥离户籍福利、回归制度本原为核心内涵的“剥离论”逐渐成为学界共识。“剥离论”强调，在承认户籍制度的历史作用以及经济社会发展现实难以承受一步到位改革成本的情况下，我国户籍制度改革应采取渐进方式，逐步剥离附加在户籍制度上的各种不平等权益，在改革中兼顾经济效益与社会发展，在操作过程中将户籍制度改革纳入城乡综合改革进程中，使城乡基本公共服务均等化、土地制度改革、产权改革、社会保障改革、财税体制改革等与其相互配套，协同推进。丰富的理论研究与多样的地方试验，为我国户籍制度改革奠定了良好的理论与现实基础，但时至今日，我国户籍制度改革仍成效甚微，改革进程与民众的改革需求之间存在较大差距。基于这一现实境况，本文要回答的问题是：为什么改革共识不断凝聚、地方创新不断涌现，但户籍制度改革却难以在国民待遇平等和开放市场构建等关键方面取得突破性进展，反而陷入“内卷化”？简言之，已经进行三十余年的户籍制度改革为什么仍停留在操作层面，并主要呈现出一种应急性的零碎敲打？到底是什么因素桎梏了改革的深入推进？

当前学界对这一问题的回答主要集中于如下几个方面：第一，改革没有一个合理可行的成本分担机制，地方财政没有足够的动力与能力推动改革，以至整体进展缓慢②；第二，改革缺乏顶层设计与统筹协调，单靠局部性的地方试验难以解决一些深层次的制度难题③；第三，户籍改革过程中制度主体的偏好与利益不一致，改革需要制度供给与执行主体等既得利益者自行削减利益，以此满足制度需求者利益，这使改革陷入零和博弈式的“制度悖论”④；第四，相关制度改革不配套，致使户籍改革缺乏系统性与彻底性⑤。总体上看，既有研究对户籍改革困境原因的分析较为具体而全面，但这些困境分析主要停留在改革执行层面，而较少涉及到改革理念层面，如政策制定与执行中的政府价值取向。本文认为只有从价值层面分析，才能跳出改革中的操作困境，抓取潜藏于困境表征背后的深层次原因。

一、概念引入

从以上问题出发，本文试以理性视角切入，具体运用工具理性、价值理性以及政府理性等分析概念，分析政府在改革进程中的政策选择与价值取向，反思我国户籍改革陷入困境的关键原因。

(一)理性的二分：工具理性与价值理性

马克斯·韦伯最早将理性二分为工具理性与价值理性，并将其运用到社会行动与社会现象分析中⑥，他认为工具理性支配下的社会行动是“目的合理性行动”，它“决定于对客体在环境中的表现和客体表现的预期，行动者会把这些预期用作‘条件’或‘手段’，以实现自身的理性追求和特定目标”；而价值理性支配下的社会行动则是“价值合理性行动”，它强调“主体对某种包含在特定行为中的无条件的内在价值的自觉信仰，无论这种价值是伦理的、美学的、宗教的还是其他的什么东西，主体只追求这种行为本身，而不管成败与否”⑦。总的来说，工具理性和价值理性导向的行动都是理性行动，这种行动本身都内在包含着“手段—目的”关系⑧，不同的是，工具理性更关注效率与效益，重视手段的选择与权衡以及工具的操作性与可行性的比较，而不去关注手段本身的价值性与道德性，是一种“自我利益的理性”；而价值理性则强调对终极目的价值与意义的把握，这种价值包含着人类发展对道德、至善、正义等多方面的需求，是一种“非自我利益的理性”⑨。若从工具理性的观点来看，价值理性总是无理性的，但完全为了达到理性目的而与价值观无涉，这样的行动也是不成立的，因此，在人类的实践活动中两种理性以某种相互关系而存在⑩。

(二)政府理性

在理性二分以及政府目标规定性下，本文认为政府在户籍改革中的工具理性表征为投入、产出、成本和绩效，具体包括如财政投入水平、人口转移成本、经济发展效益等；价值理性则表征为公平正义、社会和谐、城乡整合、市场一体等。换言之，政府的工具理性在户籍改革中更强调改革投入(户籍制度的调整、配套措施的跟进等)对实时经济社会发展关键指标的促进与提升，而相对轻视可能产生的遗患；政府的价值理性则着力于剥离户籍附加、恢复制度本原，实现城乡人口政治、经济、社会权益的平等，而不太强调改革成本与效率。藉此，本文将具体分析我国政府工具理性与价值理性在户籍制度改革进程中的政策与实践表征，探究政府的行为取向与价值选择对改革实践的内在影响。

二、改革开放以来户籍制度改革的基本线路

我国户籍制度改革伴随着改革开放进程的发展而不断深入，根据学术界对户籍制度改革历程的基本研究，我们可以勾勒出户籍制度改革的基本进展线路：首先，打破城乡户籍壁垒，实现乡城人口自由流动；其次，逐步放宽人口流动与落户限制，并逐步废除“农转非”指标限制与管理，实现较小区域范围内户籍的自由迁徙与权利的平等化；再次，实现更大范围内的人口自由迁徙，并逐渐剥离大中城市的户籍附加功能，以实现户籍制度基本功能的回归(见图1)。在这一改革线路中，典型改革措施包括自理口粮政策、暂住证政策、蓝印户口政策、小城镇户口改革、积分落户制等，改革政策出台与运行的基本过程如下：

图1　我国户籍制度改革的基本线路

三、工具理性强势：我国户籍制度改革取向的反思

户籍制度改革中的城市保护主义倾向，主要是指改革进程中对城市人口利益的优先满足。即在整个户籍制度改革进程中都采取较为严格的准入制，以防止流动人口尤其是农村人口的涌入对城市教育、医疗、交通等公共资源的挤占，造成城市人口现有福利水平的下降，这种改革出发点的实质是对不平等身份的承认与巩固。同时，在城市化导向下我国人口迁徙呈单线流动趋势，只有农村人口向城镇、小城市向大城市的流动趋向，而不会出现城市人口向农村迁徙转户的趋势，这一现象的根本原因在于城乡之间巨大的经济社会权益差异。规模越大的城市所能创造的就业机会、提供的公共服务以及其他社会福利就越多，对流动人口的吸引就越大。但我国户籍政策却与人口迁移意愿相背离，即对流动人口吸引力越大的城市其人口管控越严、落户难度越大，这从本质上说明地方政府只想分享流动人口为地方发展创造的收益，而回避应该由其为流动人口生存和发展提供的必要保障与权益。

四、工具理性与价值理性的二律和合：我国户籍制度改革的内在要求

综观我国户籍制度三十余年的改革历程，虽然各阶段都强调打破壁垒、缩小差异，但地方实践中户籍制度所附加的各种不平等、不合理权益并未有效剥离，反而在某些方面又增加了新的不合理利益，这体现了改革进程中强势的工具理性取向。工具理性的张扬遮蔽了价值理性，导致了户籍制度改革中手段与目的、效率与公平、部分与整体的价值割裂。理性的审视整个户籍制度改革历程，在不否定工具理性作用的同时，我们更需要反思这种以城市发展为中心价值的户籍制度设计与改革取向，对社会主义法治国家建设，对城乡统筹背景下的新型城镇化、新型工业化以及农业现代化建设的现实制约甚至某种背离。今天户籍制度改革所面临的问题，从表面上看是包括教育制度、财政制度、社会保障制度等在内的各项配套措施滞后所形成的改革困境，但究其实质，户籍改革的核心问题乃在于国家与社会层面价值取向的失衡，即追求经济快速增长、城市居民充分就业和社会稳定等工具性目标，而轻视保障流动人口权益、缩小城乡差距、促进社会公正等价值性目标。

第二，均衡效率与公平。三十余年的改革开放创造了中国经济增长的奇迹，但经济快速增长的同时社会差异也日益扩大，尤其是以户籍制度为基础所形成的城乡发展差距更成为当今中国经济社会健康发展的突出问题。在户籍制度改革进程中着力解决经济增长与社会公平的失衡问题，并不是要求“一刀切”的废除当前户籍制度，而是强调在户籍制度改革中更加关注社会公平问题。协调好户改效率与公平问题，一方面要求将户籍制度改革内化到我国经济社会发展进程中，用发展的办法来解决发展中所面临的所有问题，通过渐进的方式，实现基础设施、教育、医疗、社保、住房等公共物品的均等化提供，逐渐缩小以户籍为载体所形成的城乡经济社会发展差异，促进并保障城乡人口生存与发展机会的平等；另一方面，必须要把社会公平问题放到更加突出的位置上，在渐进改革中更加强调将有限社会资源向农村、向流动人口倾斜，尽管这一投入并不能实现资源的最优配置，但对落后地区与弱势群体进行及时的弥补性投入对于整个社会的长期稳定发展和社会公平正义形成具有重要意义。

五、总结与讨论

户籍制度改革是我国深化农村综合改革，实现城乡一体化发展的关键问题。当前户籍制度改革的主要矛盾表现为迅速增长并日益强烈的改革需求与进展缓慢且成效甚微的改革实践之间的巨大落差。纵观我国土地制度改革、产权改革等其他单项改革，我们也能发现类似的改革困境，即各项制度都进入深化改革的关键期，也都顺理成章的被纳入到综合改革进程中，但相互促进的理想设计在现实中更多表现为相互制约、相互牵制，各项改革都陷于“惠而不至、推而不动”的内卷化困境。

现代社会的发展就是不断理性化的过程，但它又内在地隐含着工具理性与价值理性之间的分裂与悖离。重视技术、强调效率的工具理性为现代社会发展注入无尽动力，但工具理性的极端化，倒置了发展的手段与目的，荫蔽了人类的情感与道德追求，也异化了人与自然、人与社会的关系，最终成为套在人类身上“铁的牢笼”。通过对户籍制度改革历程的分析，本文认为当前户改困境的内在原因在于政府改革取向中的强势工具理性对价值理性的遮蔽，导致理性关系失衡，从而使改革中手段与目的、成本与收益、效率与公平、经济增长与社会发展等价值割裂。在当前经济社会发展条件下，应保持政府工具理性与价值理性的合理张力，在改革实践中更加注重流动人口的权益保障和社会福利配给，调整改革形式与深度、重构改革价值与理念，让改革政策落地、使户籍差异缩小，让城乡公民享受平等的发展权益。更重要的是，应坚持政府理性的有机统一，在发挥工具理性驱动作用的同时，更要超越工具理性，重塑并进一步彰显价值理性的作用，使改革所蕴含的价值取向契合于政府行政理念，这是包括户籍制度在内的任何一项社会改革取得突破进展的关键。

注释

①“取消论”是指在户籍制度改革研究的初期，这个时候户籍制度的诸多问题暴露出来，由于缺乏对户籍制度历史与基本功能的全面认识，部分学者主张彻底取消户籍制度，用身份证制度代之；“统一说”是指二元户籍制度带来的二元经济结构阻碍了城乡社会发展，部分学者认为消除城乡差别的当务之急就是废除二元划分，实行一元户籍制度，尽管统一论也强调要除去户籍福利与差别待遇，但其核心强调的是一元化。

②李振京等：《我国户籍制度改革的主要问题与总体思路》，《宏观经济管理》2014年第3期。

③⑤魏后凯等：《我国户籍制度改革的进展、障碍与推进思路》，《经济研究参考》2015年第3期。

④张国胜等：《我国户籍制度改革的利益分配与重组研究》，《中南财经政法大学学报》2015年第4期。

⑥王彩云、郑超：《价值理性与工具理性及其方法论意义——基于马克思·韦伯的二分法》，《济南大学学报(社会科学版)》2014年第2期。

⑦⑩马克斯·韦伯：《经济与社会》(第一卷)，上海:上海世纪出版集团，2005年，第114页，第116页。

⑧塔尔科特.帕森斯：《社会行动的结构》，张明德等译，南京：译林出版社，2012年，第720页。

⑨彭国甫等：《追求价值理性与工具理性的整合—地方政府公共事业管理绩效评估的发展方向》，《中国行政管理》2007年第6期。

责任编辑王敬尧

Transcending Instrumental Rationality：Practical Reflection of the Household Registration System Reform

Tu Yirong1Bao Mengruo2

(1.Hubei Institute of Economic and Social Development, Central China Normal University, Wuhan 430079;2.College of Art, Sichuan University, Chengdu 610207)

The huge gap between the increasingly strong reform demand and the little success in the reform practice is the reality plight of the current household registration system reform. Exploring the key initiatives and main features of the reform from a rational perspective，this paper finds out that, the underlying cause of the reality plight is that, the instrumental rationality obscures the value rationality, which results in the imbalance of the rational relations in the reform, and the value rupture of means and ends, efficiency and fairness, economic growth and social development. At a practical level the reality plight is concretely showed in the following aspects as, the conflict between differential treatment and citizen right of equality, the contradiction between limited mobility and unified market, the gap between resident population and household registration urbanization. In order to break through the plight, it calls for transcending instrumental rationality, remodeling and highlighting value rationality, keeping government instrumental rationality and value rationality in reasonable tension, coordinating the reform costs and benefits, balancing efficiency and fairness, and unifying the manifestation and nature.

the household registration system; institutional change; governmental rationality; instrumental rationality; value rationality

2016-04-18

教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“新时期我国农村综合改革研究”(12JZD023)；国家社会科学基金项目“新型城镇化进程中人口-土地及其财政投入的均衡协调发展研究”(15BZZ045)