土地财政依赖与公共服务供给水平
——基于全国286个地级及以上城市面板数据的研究

陈淑云　曾　龙

(华中师范大学 经济与工商管理学院、湖北房地产发展研究中心， 湖北 武汉 430079)



土地财政依赖与公共服务供给水平

——基于全国286个地级及以上城市面板数据的研究

陈淑云曾龙

(华中师范大学 经济与工商管理学院、湖北房地产发展研究中心， 湖北 武汉 430079)

土地财政是地方政府推动城市经济与公共服务水平的重要资金来源。本文以财政自主作为土地财政依赖与公共服务供给水平关系研究的视角，基于2003-2013年286个地级及以上城市市辖区数据进行实证研究。研究结果表明，在财政自主影响下的土地财政依赖抑制了公共服务供给水平的提高，且土地财政依赖程度对公共服务供给水平影响呈现出一定的地域与城市类别差异性，东部地区土地财政依赖对公共服务供给水平的影响要小于中西部地区，土地财政依赖程度较低与财政自主性较强的城市，其土地财政依赖对公共服务供给水平的抑制作用均相对较小。因此，减少土地财政依赖，加大对中西部地区的扶持力度，对地方政府的财政行为加以监管并且实现产业升级转型等是避免公共服务供给水平下降的必要举措。

财政自主； 土地财政依赖； 公共服务； 供给差异

一、引言

土地财政与公共服务是影响我国城市经济持续健康发展的两个重要方面。土地财政与地方的社会经济发展息息相关，是地方政府发展经济的重要依赖。一方面，随着城镇化、工业化加速发展以及住房制度改革的推进，城市土地需求急速增加。另一方面，随着我国分税制的实施，基于社会经济发展的外在要求和地方政府官员晋升激励等内在动力，地方政府被迫寻找新的财政资金来源。在土地需求增加与地方政府财政压力背景下，土地财政的快速积累能在短期内满足地方政府的资金需求，使得地方政府为达到发展经济等目标而推高土地出让价格，依赖土地财政成为地方发展的常态；但从更加长远的角度来看，这可能产生两个方面的严重后果：一是土地出让价格的上涨无疑会影响城市产业结构和居民生活成本及社会福祉，进而对城市的可持续发展产生重要影响。二是土地财政是公共财政支出的重要资金来源，过于依赖土地财政可能因人口的快速城镇化，在缺乏其他财政资金来源的情况下影响公共服务的供给。由此，本文从财政自主的视角，对土地财政依赖度和城市公共服务供给水平的关系进行定量研究，以期为我国土地财政扩张和公共服务供给水平提供一个逻辑较为一致的经验证据。

综上所述，已有研究虽然意识到土地财政对公共品供给的重要影响，但主要是从土地财政对经济与非经济公共品的供给结构角度，或者从人口流动与地方政府行为出发，研究土地财政对公共服务的影响。地方政府土地财政依赖程度对地区间的整体公共服务供给水平的影响未能给予足够关注，尤其是在人口的集聚并对公共服务需求日益增加的背景下，近些年地方政府在财政分权体系下，通过土地财政获取了更多的财政收入，财政自主权也得到一定程度的提升。那么，由土地财政支撑起来的财政收入是否有效投入到公共服务水平的改善中？更大的财政自主是否会影响土地财政依赖向公共服务改善的转换？这些问题在地区间是否存在差异？显然，不论出于研究的严谨性，或者是政策的现实意义，深入分析土地财政依赖与公共服务供给水平之间的关系都十分重要。

本文余下部分结构安排如下：第二部分为理论假说与模型构建；第三部分为数据与变量说明；第四部分研究并讨论财政自主、土地财政依赖对公共服务供给水平的影响及其区域差异性；第五部分为本文的结论与政策启示。

二、理论假说与模型构建

(一)理论分析

图1　理论逻辑关系示意图

基于上述理论分析，本文的理论假说1：土地财政依赖抑制了公共服务供给水平的提高，且土地财政依赖程度对公共服务供给水平的影响存在地区差异性，可能在东、中、西部地区之间以及不同土地财政依赖程度的城市之间存在差异。

在财政自主的影响下，地区的经济发展需要快速且较大规模的财政资金积累，结合自身城市发展阶段、环境与偏好等地区经济发展水平的差异性，地方政府的财政自主也表现出差异性，对于产业较为发达的地区，本身具备更强的财政自主性而不需要过多依赖于土地财政以提高地区的公共服务供给水平。因此，在地方政府财政自主可能影响土地财政依赖程度的背景下，更大的财政自主可能会影响土地财政依赖向公共服务改善的转换。

据此，本文提出理论假设2：不同财政自主性的城市，其土地财政依赖程度对公共服务供给水平的影响存在差异。

(二)模型设定

lnPSit=β0+β1LFEit+β2FDit+β3LFEit*FDit+γXit+δi+εit

其中，PSit表示第i个城市第t年的公共服务人均供给水平；LFEit表示第i个城市第t年的土地财政依赖程度，FDit表示第i个城市第t年的财政自主性，lnLEFit*lnFDit为土地财政依赖程度和财政自主性的交互项，其思想是对于财政自主性不同的城市，其土地财政依赖程度可能具有不同的影响。X为一组控制变量，包括产业结构、预算内财政自主、人口密度、人均GDP、人口结构、晋升激励和房地产投资影响因素。下标i和t分别代表城市和时间；β0位截距，β1、β2、β3和γ分别表示各变量的系数，δi为不随时间变化的固定效应；εit为扰动项。

三、数据与变量说明

表1　各变量统计性描述

续表

四、实证分析

根据上述研究方法与数据，本部分对土地财政依赖是否有效促进了公共服务水平的提高进行了实证分析。在进行回归分析之前，需要对各变量之间相关性进行检验，避免因存在严重多重共线而导致估计结果偏误。本文主要通过考察面板数据中各变量的膨胀方差因子(VIF)均值为3.24，因此可以判断不存在严重的多重共线问题。此外，对于计量模型的估计方法，首先，在处理面板数据时通常需要选择固定效应或随机效应，本文采用hausman检验方法，若检验结果拒绝解释非观测效应与解释变量无关的假设，则选择固定效应模型。其次，为更加客观分析估计结果，本文还报告了随机效应估计与混合估计结果。

(一)全国层面的检验结果

表2　全国样本基本回归结

续表

注：(1)RE、FE和POLs分别表示随机效应回归、固定效应回归和混合面板回归，根据Hausman检验结果表明应选择固定效应模型(FE)；(2)***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平上显著；(3)括号中是聚类在城市层面的标准误差(cluster standard error)。

对于控制变量而言，产业结构和人均GDP分别代表了地方经济的质量和数量，其中，产业结构对公共服务供给水平的提高具有负向影响。而人均地方生产总值对公共服务供给水平的增长具有显著正向作用。其原因可能是整体而言，产业结构中第二产业的提高使得人口数量快速增加，但公共服务支出并没有与之匹配，故出现负向影响；而经济发展能有效带动公共服务水平的提高，也为地方增加土地财政来源提供了持续动力，公共服务供给水平也随之快速提高。人口密度对公共服务供给水平存在正向但不显著影响，可能是由于人口密度越大代表人口数量多，对公共服务供给的需求也越多，因此政府更容易向该类地区倾斜，因而可能并不会显著对公共服务供给产生影响。人口结构显著抑制了公共服务供给水平，这也符合现实情况，可理解为普通中学学生数量越多，在公共财政支出能力有限的情况下，造成人均公共服务水平的下降。晋升激励和房地产投资对公共服务存在不显著的正向影响。对此可能的解释是地方政府越注重外来资本并促使房地产业作为经济发展支柱型产业，使得人口快速集聚的同时，可能越容易忽视某些类型公共服务的供给，因此总体而言对公共服务供给水平的影响并不显著。回归3和回归4分别报告了随机效应和混合效应的回归结果，回归的符号和显著性大致相同，显示了回归结果的稳健性。

(二)区域层面的检验结果

对于控制变量而言，因交互项系数在中、西部不显著，故依据回归6、7、9可知，产业结构、人口密度在中部地区对公共服务供给水平分别存在显著的负向与正向影响，而东、西部地区不显著，可能的解释是相比之下，中部地区的产业结构在快速转型的过程中，在一定程度上使得城市人口总数快速增加，故抑制了公共服务供给水平的提高。与此同时，人口密度在一定程度上又迫使地方政府加大该区域内的公共财政支出，故呈现正向影响；在东部地区的产业结构较为合理而西部地区产业不发达，因此产业结构与人口密度均对公共服务供给水平的影响不显著。人口结构对公共服务供给水平的影响表现出东、中部地区存在显著的负向影响，而西部地区不显著，这可能与西部地区普通中学生数数量相对较少有关。晋升激励对公共服务供给水平的影响均不显著，解释同上。东、中、西部地区的人均GDP对公共服务供给水平的影响表现为中部地区较小、东部和西部地区较大的显著正向影响，这主要是因为东部地区经济较为发达，用于公共服务支出规模较大，西部地区的人口较少，故表现为东、西部地区人均GDP对公共服务供给水平的影响相对较大。房地产投资表现出对东部地区公共服务供给水平存在显著正向影响，但中、西部地区不显著，这是因为相对于中、西部地区而言，我国东部地区的房地产业发展速度较快，有效提高了地区公共服务水平。

表3　区域样本基本回归结果

注：(1)根据Hausman的检验结果，除回归6选择随机效应回归(RE)外，其他均选择固定效应回归(FE)；(2)***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平上显著；(3)括号中是聚类在城市层面的标准误差(cluster standard error)。

基于不同地区的土地依赖程度与财政自主性上存在显著差异，其土地财政依赖程度对公共服务供给水平是否依然存在与此相同的结论，也需要进一步进行检验。

(三)不同土地财政依赖程度样本检验

表4　不同土地财政依赖类型城市估计结果

注：(1)根据Hausman的检验结果，除回归13选择随机效应回归(RE)外，其他均选择固定效应回归(FE)；(2)***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平上显著；(3)括号中是聚类在城市层面的标准误差(cluster standard error)。

(四)不同财政自主性样本的检验

表5　不同财政自主性类型城市估计结果

续表

注：(1)根据Hausman检验结果，均选择固定效应模型；(2)***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平上显著；(3)括号中是聚类在城市层面的标准误差(cluster standard error)。

(五)稳健性检验

事实上，公共服务的供给水平与土地财政依赖程度之间存在互相影响的可能性，因为当公共服务水平提高，意味着地方政府可能减少对土地财政依赖程度，因此，如果反向因果问题存在，则可能出现回归估计系数的偏误。对于遗漏变量而言，尽管控制了产业结构、人口结构、财政自主性、晋升激励等变量，但遗漏变量的问题可能依然存在，如个人偏好和预期等因素的影响无法在计量检验中得到有效控制，但这些因素对估计的系数方向并不明确。对于这些可能出现的内生性问题，基于前文模型构建了动态面板模型，具体表示为：

lnpsit=α0+α1lnpsi，t-1+α2lfeit+α3fdit+α4lfeit*fdit+δχit+μi+εit

表6　总样本的系统GMM估计结果

注：(1)***、**、*分别表示在 1%、5%、 10%的水平上显著；(2)AR(1)和AR(2)的零假设分别是差分后残差存在一阶自相关和二阶自相关，Sargan test 的零假设是工具变量过度识别约束有效，这里均给出了其统计量所对应的 P 值。

五、结论与政策启示

探讨土地财政依赖与公共服务供给的关系有利于解决当前地方政府通过“卖地”行为来发展地方经济与公共服务供给的双重困境问题。本文借助我国286个地级及以上城市市辖区2003-2013年的面板数据剖析了该时期在财政自主影响下，土地财政依赖程度对公共服务供给水平的影响关系，并从区域层面进行了分类讨论，具体结论如下：第一，土地财政依赖程度高，会抑制公共服务供给水平的提高，主要是因为地方政府容易依赖土地财政以发展地方经济，并且在以“政绩竞争”的情况下，容易忽视在人口规模扩大的情况下，教育、科技以及环境保护等公共服务供给水平的提高。此外，土地财政依赖对公共服务供给水平的影响存在一定的区域差异性，具体表现为经济欠发达地区的土地财政依赖对公共服务供给水平影响最大。因此，这也可能进一步加剧东部地区与中西部地区之间的公共服务供给水平的区域不平衡，造成我国经济社会发展的整体环境恶化。第二，财政自主对公共服务供给水平也呈现负相关性。这是因为财政自主性越高，意味着地方财政支出可能受到政府偏好等影响程度更大，在其他条件不变的情况下，导致公共服务的供给水平相对较低。第三，人口结构、人口密度、产业结构以及房地产投资对公共服务供给水平的影响均表现出明显的区域性差异，人均GDP系数均表现出显著的正向作用，晋升激励的系数均不显著。这些结论应引起我们对现有的土地财政依赖与财政自主导致的地方政府行为给予足够重视。当然，本文只是探索土地财政依赖程度对公共服务供给水平关系，关于城镇化进程与居民行为选择、中央财政转移支付等对地方政府在公共物品供给水平影响的探索性解释还需要进一步研究证实。

近年来我国地方政府愈发关注公共服务供给水平的提高，尤其是在人口不断流动与集聚的过程中，提高公共服务供给水平成为我国社会经济制度改革的重点，为更好引导地方政府财政支出行为，并为财政制度改革提供经验支撑等，基于以上认识，本文得到如下政策启示：

第一，尽量减少地方政府对土地财政的依赖，促使地区间的公共服务供给水平的平衡发展。基于土地财政依赖没有提高地区公共服务供给水平的事实，地方政府需要积极谋求其他财政资金来源，如扩大税收来源等以减少土地财政依赖。尤其是中西部地区土地财政依赖对于公共服务供给水平的抑制作用相对东部地区较为明显，因此，在我国东部地区经济发展较为发达的情况下，应该逐步加大中西部地区的财政扶持力度，通过对劳动力与资金等生产要素的引导，并且合理分配中央与地方政府的财政支出责任，以提高中西部地区的公共服务供给水平。

第二，正确认识财政自主的作用，加大对地方政府行为的约束与监督。财政自主能影响土地财政依赖对公共服务的影响，财政自主性越强意味着财政收入多而支出较少，因此其他条件不变的情况下，尤其是东部地区，政府需要进一步扩大公共财政支出以应对当前公共服务不足问题。此外，更深层次的问题在于地方政府的财政自主性越高，意味着财政支出分配越容易出现偏误，因此需要进一步完善对地方政府的公共服务供给行为约束与监督机制。

第三，改善中西部地区的经济产业结构，通过拉动投资提高地区经济发展水平，将可控财力用于提高地区的公共服务水平上来。从控制变量的回归结果来看，由东、中、西部地区的比较可知，产业结构不合理显著抑制了地区公共服务的供给水平，地方政府应致力于加快产业结构的转型，并扩大居民的消费水平，促使地区GDP的快速增长，在人口不断集聚的前提下，扩大房地产投资规模并减少地方政府的土地财政依赖程度，以此提高公共服务供给水平。此外，基于不同区域或类型城市发展特征与资源禀赋等差异，需要有计划、分阶段的提高公共服务供给水平，尤其是人口结构和人口密度对公共服务供给水平具有显著的地域差异，地方政府财政支出水平应该与地区经济、人口相互匹配。

注释

①Blanchard,O.， and A.Shleifer. “Federalism with and without Political Centralization: China versus Russia.” IMF Staff Paper,no.148,2001；Hongbin, Li, and Li-An Zhou. “Political Turnover and Economy Performance: The Incentive Role of Personal Control in China.”JournalofPublicEconomics, 89(2005):1743-1762．

②高琳：《分权与民生:财政自主权影响公共服务满意度的经验研究》，《经济研究》2012年第7期。

③傅勇、张晏：《中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价》，《管理世界》2007年第3期。

④公共品可分为两大类：一类是基础设施类公共品，包括交通、能源与通讯等；另一类是公共服务类公共品，包括教育、医疗与社会福利等。

⑤丁菊红、邓可斌：《政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权》，《经济研究》2008年第7期。

⑥刘成奎：《自豪感、政府偏好与城乡基本公共服务供给的影响研究》，《管理世界》2012年第9期。

⑦李红霞：《基本公共服务供给不足的原因分析与强化政府财政责任的对策》，《财政研究》2014年第2期。

⑧倪红日、张亮：《基本公共服务均等化与财政管理体制改革研究》，《管理世界》2012年第9期。

⑨张开云、张兴杰、李倩：《地方政府公共服务供给能力:影响因素与实现路径》，《中国行政管理》2010年第1期。

⑩Benet,M.E. “Testing for Fiscal Competiton among French Municipalities: Granger Causality Evidence in a Dynamic Panel Date Model.”RegionalScience, 82(2003):277-289．

责任编辑张静

Fiscal Autonomy, Land Finance Dependence and the Level of Public Service Supply——Evidence from the Panel Date of 286 Cities above Prefecture Level in China

Chen ShuyunZeng Long

(School of Economics and Business Administration, Hubei Real Estate Development Research Center, Central China Normal University, Wuhan 430079)

Land finance is the important source of funding for local governments to promote the city economy and the public service. From the perspective of fiscal autonomy, this paper makes an empirical research of the relation between land finance dependence and public service supply level based on the data of 286 cities above prefecture level in 2003-2013. The result shows that, land finance dependence curbs the improvement of public service supply level under the influence of financial autonomy, and the influence of land finance dependence on the supply level of public service shows regional differences, the influence in the eastern region is weaker than that in the central and western regions. Therefore, the necessary measures to avoid the reducing of the supply level of public service could be, reducing land finance dependence, increasing fiscal support to the central and western regions. Besides, it is also necessary to supervise the fiscal behaviors of local governments and realize industrial upgrading and transformation and so on.

fiscal autonomy; land finance dependence; public service; difference in supply

2016-04-18

教育部新世纪优秀人才支持计划项目“我国住房保障体系优化与运行机制创新研究”(NCET-13-0814)；国家社会科学基金项目“公共租赁住房后期管理研究”(12BGL101)；国家社会科学基金重大项目“我国住房保障问题与改革创新”(11&ZD039)