基于资源禀赋和经济发展区域分异的中国新增建设用地指标分配研究

郭 杰，包 倩，欧名豪

（1.南京农业大学土地管理学院，江苏 南京 210095；2.统筹城乡发展与土地管理创新研究基地，江苏南京 210095； 3.农村土地资源利用与整治国家地方联合工程研究中心，江苏 南京 210095）

基于资源禀赋和经济发展区域分异的中国新增建设用地指标分配研究

郭 杰1，2，3，包 倩1，欧名豪1，2，3

（1.南京农业大学土地管理学院，江苏 南京 210095；2.统筹城乡发展与土地管理创新研究基地，江苏南京 210095； 3.农村土地资源利用与整治国家地方联合工程研究中心，江苏 南京 210095）

研究目的：新增建设用地指标合理分配是实现建设用地总量控制和减量化，建立节约集约用地激励和约束机制的重要途径之一。本文考虑资源禀赋和经济发展区域分异，构建包括人口、二三产增加值、固定资产投资、耕地保有量、建设用地可拓展空间的新增建设用地计划下达指标分配体系，并结合区域建设用地经济增长贡献率分配城乡建设用地增减挂钩折抵指标，为全国新增建设用地指标分配提供方法参考。研究方法：综合评价法、经济计量法和对比分析法。研究结果：（1）基于经济发展阶段和资源禀赋差异构建新增建设用地计划下达指标分配体系，既考虑社会经济发展的用地需求，又兼顾区域资源禀赋的供给约束，评价体系更为全面；（2）考虑不同区域建设用地对经济增长的贡献，分配城乡建设用地增减挂钩折抵指标，优化了新增建设用地供给结构，能够兼顾资源配置的效率。研究结论：本文为新增建设用地指标分配提供了更为科学的方法。

土地管理；新增建设用地；资源禀赋；经济社会发展；建设用地贡献率

土地资源优化配置是促进土地资源合理利用的重要途径，现有研究多探索区域土地资源如何在各部门间、各用途间的合理分配，而研究区域间合理配置的较少。规划期内新增建设用地分配是土地利用总体规划的主要任务之一，其合理分配是实现建设用地总量控制和促进节约集约利用的重要途径［1］。中国对新增建设用地指标分配的管控，通过土地利用总体规划和土地利用年度计划来实现［2］，新增建设用地指标通常依据省域GDP、固定资产投资等反映经济发展水平的指标进行分解下达。

然而随着城镇化和工业化快速推进，中国部分城市建设用地规模接近极限，而建设用地布局分散、结构不合理、用地效率不高等问题较为普遍，以牺牲资源环境为代价换取经济增长的发展模式已广受诟病。2014年，国土资源部出台《节约集约利用土地规定》和《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，提出“实施建设用地总量控制和减量化战略”。2015年，中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》明确提出“完善资源总量管理和全面节约制度”，明确“实施建设用地总量控制和减量化管理”，建设用地减量化管理上升为国家战略举措。转方式、调结构，更加重视生态和资源环境承载力逐步成为中国经济发展的新方向［3］。目前新增建设用地指标分配，仅仅考虑社会经济发展水平，而不考虑资源禀赋的区域差异［4-5］，致使经济发达地区往往获得过高的新增建设用地计划指标，挖潜存量的动力不足，延缓了产业结构的优化升级；经济欠发达地区分配的新增建设用地指标相对不足，经济发展必要的土地代价性损失难以保障［6］。

中国国土幅员辽阔，区域差异明显，应根据区域经济社会发展阶段和资源禀赋状况，同时考虑区域土地投入对经济增长的边际贡献率［7-10］，合理分配新增建设用地指标，形成建设用地集约利用的指标管控机制［11-13］。鉴于此，本研究基于全国31个省级行政单元（台湾、香港和澳门除外）资源禀赋和经济发展水平的区域差异，构建新增建设用地计划下达指标体系，测算省域新增建设用地计划下达指标分配结果；然后运用全国经济发展与生产要素投入的面板数据，计算区域建设用地的经济增长贡献率，并据此测算城乡建设用地增减挂钩折抵指标分配结果，从而得到省域新增建设用地指标分配总额，为中国新增建设用地指标合理分配提供参考。

1 研究方法

结合中国土地管理实际，新增建设用地指标可分为新增计划下达和城乡建设用地增减挂钩折抵指标。“建设用地总量控制和减量化管理”战略实施下，新增建设用地指标分配不仅需要考虑经济发展需求，同时也需要兼顾生态和资源环境承载力约束，因此，新增建设用地计划下达指标可由经济发展需求和资源禀赋供给约束决定。地方政府从中央取得的新增建设用地计划配额实际上就是中国特色的土地开发权，在农地非农化开发指令性配额管理体制下，现行法律法规规定还可以通过“土地整理折抵指标”的途径追加新增建设用地配额［14-15］，而城乡建设用地增减挂钩折抵指标就是这种指标奖励，其分配应由区域经济发展阶段、经济发展对土地的依赖、政府存量建设用地挖潜动力等因素确定，因此，其分配可由不同区域建设用地贡献率来决定。新增建设用地计划下达指标和城乡建设用地增减挂钩折抵指标二者之和即为区域新增建设用地指标分配总额。

1.1 新增建设用地计划下达指标分配

1.1.1 分配指标体系构建 影响新增建设用地指标分配的因素很多，应综合选取与新增建设用地指标分配最紧密、最直接的影响因素。不同地区资源禀赋和经济社会发展阶段的差异，是制定差别化土地调控政策的原由［16-18］，因此，本文遵循目的性、综合性、层次性、可操作性和系统协调性等原则，从社会经济发展水平和资源禀赋两方面构建全国新增建设用地分配指标体系。

（1）社会经济发展水平。工业化、城镇化快速推进，社会经济迅速发展，生活、生产等活动增加，推动了建设用地需求量的刚性增长。经济发展包括经济规模的扩大和产业结构的变化，前者将引起建设用地需求的增长，后者则导致建设用地需求结构的变化；人口的增长需要更多的工业产品、商业服务等，也将推动建设用地规模的扩张。本文选取常住人口、二三产增加值、固定资产投资三项指标，衡量区域社会经济发展对新增建设用地的需求。鉴于社会经济发展指标内涵的明确性，本文重点阐述资源禀赋指标的内涵及其选择的必要性。

（2）资源禀赋。资源禀赋反映区域土地生态系统维持经济发展、粮食安全和生态保护的资源供给能力，其丰沛程度将决定建设用地扩张的极限约束。本文选取耕地保有量和建设用地可拓展空间，反映制约建设用地规模的资源禀赋因素。

耕地保有量。1978—1989年，中国年均建设占用耕地数量为15.8×104hm2，1990—1999年，年均建设占用耕地数量为16.8×104hm2，2000—2006年，年均建设占用耕地数量为21.7×104hm2［5］。耕地资源的加速占用威胁国家粮食安全和社会稳定。中国实施的“城乡建设用地增减挂钩”试点实行农村居民点整理折抵指标与新增耕地面积挂钩，而折抵指标的区际分配不仅引导资本从发达地区流向落后地区，而且有利于平衡耕地保护和建设开发之间的利益关系［2］。既然农村居民点整理折抵建设用地指标可以与新增耕地面积挂钩，同理，全国中长期新增建设用地指标的分配也应可以与耕地保有量挂钩。另外，从公平、合理的视角，牺牲发展机会保护更多耕地的区域，对改善生态环境和维护国家粮食安全做出贡献，理应从新增建设用地配额中得到合理的补偿［5］。

建设用地可拓展空间。指可被作为人口集聚、产业布局和城镇发展的后备适宜建设用地，由后备适宜建设用地的数量、质量和空间分布状况三要素构成。建设用地可拓展空间可评价不同区域潜在的建设用地适宜空间，其反映该区域对人口集聚、工业化和城镇化发展的承载能力［19］。建设用地总量控制目标的实现，通过合理的新增建设用地分配和存量建设用地挖潜来实现，因此将反映潜在利用空间的建设用地可拓展空间纳入新增建设用地分配指标体系十分必要。建设用地可拓展空间较大的区域可适当增加新增建设用地指标，而较小的区域应更注重建设用地的存量挖潜，提高集约利用水平。

表1 全国新增建设用地分配指标体系Tab.1 Indicators of incremental construction land quotas allocation

1.1.2 指标标准化及权重确定 采用极值标准化，对指标值进行无量纲化［20］。

式（1）中，Ci为标准化指标值，根据指标与新增建设用地分配的正负相关性（表1），当第i项指标正相关时，ai= 1 且Xj= Xmin；当第i项指标负相关时，ai=-1且Xj= Xmax；Xi为指标值，Xmin为该项指标的最小值，Xmax为该项指标的最大值。为降低确定指标权重的主观性，采用变异系数法确定［21］，其权重定义为：

式（2）中，Si为指标权重，δi为第i项指标的标准差；xi为第i项指标的平均数。

1.1.3 新增建设用地计划指标分配 基于指标标准化值及权重，测算全国省级单元新增建设用地计划指标分配量，公式为：

式（3）—式（4）中，Aj为j省综合分值，Qj（plan）为j项省新增建设用地计划下达指标分配额，Q为规划下达全国新增建设用地指标，θ为年度计划下达指标占年度新增建设用地指标的比例，参考2011—2014年各省区实际增加的建设用地指标和增减挂指标数据确定θ。

1.2 城乡建设用地增减挂钩折抵指标分配

不同区域建设用地对经济增长的贡献存在明显的区域差异。因此，需在基于经济发展需求和资源禀赋供给约束分配新增建设用地计划下达指标的基础上，考虑资源配置的效率因素，依据建设用地对经济增长的贡献率，确定城乡建设用地增减挂钩折抵指标配额，修正新增建设用地指标分配方案［22］。

1.2.1 建设用地对经济增长贡献率测算 不同要素产出弹性的大小反映要素投入对经济增长的边际影响与贡献，体现不同区域经济增长方式的差别［23］，建立经济产出与资本、劳动力、建设用地等生产要素的函数关系：

式（5）中，G表示GDP，K、L、CL分别表示资本存量、劳动力和建设用地投入量，t表示时期；α、β、γ分别表示资本、劳动力和建设用地的产出弹性；λ为技术进步率。式（5）两边取对数，得到：

通过参数估计不同要素的产出弹性，依据参数估计值大小及显著性，分析推动经济增长的主要因素。一定时期内经济产出的增长率可以分解为：

建设用地扩张对经济增长的贡献率C为：

1.2.2 新增建设用地指标分配修正思路 城乡建设用地增减挂钩折抵指标，根据建设用地对经济增长贡献的区域差异分解。建设用地对经济增长贡献较低的区域，表明其经济增长更多的依赖结构优化调整，用地需求更多的依赖存量建设用地挖潜，需分配较多的挂钩指标，以激励其盘活存量。据此，确定公式为：

式（9）中，Qj（plus）为j省城乡建设用地增减挂钩折抵指标分配额，Cj为j省建设用地增长对经济增长的贡献率。

1.3 新增建设用地指标分配总额

新增建设用地计划下达指标和城乡建设用地增减挂钩折抵指标，求和即得省级行政单元的新增建设用地指标分配总额。

2 数据来源及处理

2.1 数据来源

为对比本文与土地利用总体规划（以下简称“规划”）方案的新增建设用地指标分配结果，选择规划的近期目标年（2010年）作为本文的基期年，2020年为规划目标年。社会经济发展数据来源于2011年《中国统计年鉴》，并进行可比价折算［24］；土地利用数据均来自于历年《土地利用现状分类统计年报》 和 《国土资源统计年鉴》。

2.2 数据处理

（1）建设用地可拓展空间测算。根据可利用土地资源评价方法［25］，测算建设用地可拓展空间，公式为：

式（10）—式（11）中，SCL_expansion表示建设用地可拓展空间，SCL、SCL0、SBasic_farmaland分别表示适宜建设用地面积、已有建设用地面积和基本农田面积；Sslope、Sheight和Swater、Sforest、Sdesert分别表示地形坡度适宜面积、海拔高度适宜面积和水域面积、林草地面积和沙漠戈壁面积。

（2）固定资本存量测算。固定资本存量使用永续盘存法［26］估算，得到1999—2010年全国各省（自治区、直辖市）的固定资本存量，以此反映地区投资水平，公式为：

式（12）中，Kit为i区域第t年的资本存量；I为全社会固定资本形成总额（用固定资产投资价格指数转换为1998年可比价）；δ为经济折旧率。

折旧率釆用张军的研究成果［26］，即在相对效率呈几何递减的模式下，求得各省（自治区、直辖市）固定资本形成总额的经济折旧率为9.6%。

基期资本存量测算公式为：

式（13）中，g99- 04指1999—2004年的固定资产投资I的几何平均增长率。

3 结果分析

3.1 新增建设用地计划下达指标分配结果

按照上述方法，结合省级行政单元经济发展和资源禀赋状况，计算省域新增建设用地计划下达指标分配综合得分；再根据中国近年来年度计划下达指标占年度新增建设用地指标的比例，得到全国新增建设用地计划指标；最后，依据综合得分和全国新增建设用地计划指标，计算省级行政单元新增建设用地计划下达指标分配结果（表2）。

3.2 城乡建设用地增减挂钩折抵指标分配结果

3.2.1 不同发展阶段建设用地经济增长贡献率

（1）经济发展阶段划分。参照钱纳里经济增长阶段划分方法［27］，基期年处于发达经济阶段的地区包括北京、上海、天津、江苏、浙江、广东、福建、内蒙古、山东、黑龙江、辽宁11省（市、区）；处于工业化阶段的地区包括重庆、湖北、湖南、安徽、河北、河南、陕西、山西、吉林、海南、新疆11省（市、区）；处于初级产品阶段的地区包括四川、江西、广西、贵州、云南、甘肃、西藏、青海、宁夏9省（市、区）。

表2 新增建设用地计划下达指标分配结果（2011—2020年）Tab.2 Results of incremental construction land quotas allocation（2011-2020）

（2）不同发展阶段建设用地产出弹性。利用STATA进行异方差和自相关检验，检验结果表明同时存在异方差和自相关，运用Xtscc命令对回归方程进行修正估计［28］。

表3 1999—2010年不同发展阶段地区C-D生产函数参数估计结果Tab.3 Parameters of production function in different regions during 1999 and 2000

回归拟合优度（R2）98%以上，表明固定资本存量、从业人口和建设用地投入较好地解释GDP的变化。不同经济发展阶段的固定资本存量、劳动力对GDP的影响都在1%的水平上显著（表3），但发达经济阶段和工业化中级阶段地区，资本存量对经济增长的拉动作用比初级产品阶段地区大，而劳动力投入则相反。同时，不同发展阶段地区建设用地投入对GDP的作用差异明显：初级产品阶段地区，建设用地的产出弹性系数为0.163；工业化中级阶段地区，建设用地的弹性系数为0.076，发达经济阶段地区，建设用地的弹性系数为0.021，经济增长对土地依赖度较低。可见，随着经济发展水平的提升，技术进步、资本对劳动力、土地等生产要素的替代作用显现，建设用地扩张对经济增长的贡献减少。

（3）不同发展阶段地区建设用地扩张对经济增长贡献率。根据式（8）计算不同发展阶段地区建设用地扩张对经济增长贡献率（表4）。随着经济的增长，经济发展阶段的变化，建设用地作为生产要素之一逐步被资本、技术等生产要素替代，其在经济发展中的作用也呈下降趋势。发达经济阶段、工业化中级阶段和初级产品阶段，建设用地扩张对经济增长的贡献率分别为0.089%、0.156%、0.510%。

表4 各经济发展阶段地区建设用地对经济增长贡献Tab.4 Contribution rate of construction land in different regions

3.2.2 基于经济增长贡献率差异的挂钩折抵指标分配结果 根据不同经济发展阶段地区建设用地对经济增长贡献率的差异，结合式（9）计算得到全国省级行政区的城乡建设用地增减挂钩折抵指标分配结果（表5）［29］。

3.3 全国新增建设用地指标分配方案

对新增建设用地计划下达指标和城乡建设用地增减挂钩折抵指标求和，得到2011—2020年全国省级行政单元新增建设用地指标分配方案，通过其与原规划方案的比较（表5），分析新增建设用地指标分配方案的合理性。

增幅较大区域（增加35%以上）：北京、上海、黑龙江、吉林。北京、上海是全国经济发展水平最高的区域，该区域处于发达经济阶段，建设用地对经济增长的贡献率低，经济增长更多的依赖资本及技术创新驱动，促进产业结构优化调整，资源禀赋决定其建设用地可拓展空间有限，支撑经济发展的用地需求更多的依赖存量建设用地挖潜，需分配较多的城乡建设用地增减挂钩折抵指标，但特大城市应严控建设用地总量，实施建设用地减量化，通过存量建设用地挖潜使建设用地总量得到有效控制；东北振兴区域（黑龙江、吉林）虽然经济发展水平不高，但其资源禀赋状况良好，耕地保有量大，建设用地可拓展空间充足，能够支撑经济发展所必须的新增建设用地需求，应分配较多的新增建设用地计划指标，建设用地用地总量也会适当增长。

表5 全国新增建设用地分配方案与原规划方案对比（2011—2020年）Tab.5 Comparison of new and original allocation scheme on incremental construction land quotas（2011-2020）

减幅较大区域（减少35%以上）：广西、贵州、西藏、青海、宁夏和新疆。该区域多处于初级产品阶段，经济发展水平相对较低，对建设用地的增量需求有限，且为主体功能区中禁止建设区和限制建设区的集中分布区域，资源禀赋条件较差，耕地保有量和建设用地可拓展空间相对缺乏，难以支撑较大规模的建设用地外延扩张；但同时需要注意到，该区域建设用地对经济增长的贡献较高，是国家“一路一带”战略实施的重点区域，促进西部土地合理开发，在更大的范围内优化生产要素配置，加快西部和边境地区的人口集聚及城镇发展，特别是具有广泛对外联系的区域性中心城市和边境口岸中心城市的发展，使内陆沿边地区逐渐成为国土开发的重要空间。因此，可适当安排重点产业、互联互通的基础设施必须的增量建设用地，造就新的经济增长热点区域。

其他省级单元的经济发展需求、资源禀赋约束和经济增长对建设用地的依赖等都较为平均，相对原有规划方案，新增建设用地指标的调整幅度不大。

4 结论与讨论

（1）基于社会经济发展水平和资源禀赋差异，构建全国新增建设用地计划下达指标体系。在考虑影响新增建设用地指标分配的社会经济发展水平因素的同时，从资源禀赋视角引入耕地保有量、建设用地可拓展空间等建设用地总量约束指标，评价体系更为全面，能够为新增建设用地指标分配提供更科学的方法。

（2）不同经济发展阶段建设用地对经济增长贡献率差异明显，应依据不同发展阶段地区经济增长对建设用地的依赖程度，确定城乡建设用地增减挂钩折抵指标配额，修正新增建设用地指标分配方案。将新增建设用地指标分为计划下达指标（常规指标）和城乡建设用地增减挂钩折抵指标（奖励指标）两部分，通过调整后方案与原规划方案的对比分析，发现调整后规划方案更符合其区域特征及发展需求。但城乡建设用地增减挂钩折抵指标分配方法及其区域交易与补偿的研究，仍有待进一步探讨。

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（本文责编：陈美景）

Study on Incremental Construction Land Quotas Allocation in China based on Resource Endowments and Economic Development Regional Differences

GUO Jie1，2，3， BAO Qian1， OU Ming-hao1，2，3
（1.College of Land Management， Nanjing agricultural University， Nanjing 210095， China； 2.Center of Urban-rural Joint Development and Land Management Innovation， Nanjing 210095， China； 3.State and Local Joint Engineering Research Center of Rural Land Resources Utilization and Consolidation， Nanjing 210095， China）

Reasonable incremental construction land quotas allocation is an important way to achieve regulation and reduction of the total amount of construction land， which contributes to establishing incentive and restriction mechanism for construction land intensive use.In this paper， an incremental construction land quotas allocation indicators are constructed， considering resources endowment and regional differences of economic development.It includes population， added value of second & third industry， fixedinvestment， cultivated land and potential amount of construction land.Combined with economy growth contribution rate revision，rural construction land quotas for urbanization construction are allocated.It's a suitable method to allocate regional incremental construction land quotas.Comprehensive evaluation， econometric analysis and comparison analysis are employed.The results show that： 1）It's an effective way to combine with economic development stage and resources endowment， which contributes to the indicators system with a more comprehensive assessment system.That is to say it not only considers the demand of social economic development， but also takes the supply constrained by regional resources endowment into account.2）It's also an effective way to allocate rural construction land quotas for urbanization construction by considering regional differences of construction land contribution to economic growth， which can reflect the resources allocation efficiency.This paper provides a more scientific method of incremental construction land quotas allocation.

land administration； incremental construction land quotas； resources endowment； economic and social development； contribution rate of construction land

F301.2

A

1001-8158（2016）06-0071-10

10.11994/zgtdkx.20160621.095506

2016-03-31；

2016-04-25

国家自然科学基金项目（71303119）；教育部哲学社会科学重大课题攻关项目（11JZD031）；南京农业大学人文社会科学研究基金（KJQN2014010）。

郭杰（1982-），男，湖南南县人，副教授。主要研究方向为土地利用变化及其生态效应。E-mail： guojie@njau.edu.cn

欧名豪（1964-），男，安徽霍邱人，教授。主要研究方向为土地利用规划与管理。E-mail： mhou@njau.edu.cn