社会保障，非农收入预期与宅基地退出决策行为
——基于上海市金山区、松江区等经济发达地区的实证分析

高 欣，张安录，李 超

（1.华中农业大学土地管理学院，湖北 武汉 430070；2.中国土地勘测规划院，北京 100035）

社会保障，非农收入预期与宅基地退出决策行为
——基于上海市金山区、松江区等经济发达地区的实证分析

高 欣1，张安录1，李 超2

（1.华中农业大学土地管理学院，湖北 武汉 430070；2.中国土地勘测规划院，北京 100035）

研究目的：实证分析政府主导宅基地退出的背景下，经济发达地区农户退出决策行为的影响因素，为制定相关政策提供依据。研究方法：农户调查法，统计分析法，Logistic回归分析法。研究结果：上海市郊区愿意将宅基地退出的农户所占比例高达66.91%；根据其作用程度，对宅基地退出决策行为具有显著影响的变量是有无城镇保障、非农收入预期、有无城镇住宅、安置区基础设施状况、补偿合理程度、宅基地区位状况及教育程度。研究结论：在上海市等经济发达地区，宅基地退出时机比较成熟，农户在退出宅基地后可以获得稳定的社会保障和非农收入，退出意愿较高。因此在宅基地退出的实践中，建议政府首先要充分结合实践地区的经济发展水平，完善社会保障体系，探索满足农户的合理预期收益的补偿标准，建立促进失地农户就业稳定和收入稳定的长效机制。

土地管理；宅基地退出；社会保障；影响因素；发达地区；非农收入预期

1 引言

中国正处于城镇化快速发展阶段，改革开放以来，城镇化率从1979年的17.92%上升至2014年的54.77%①数据来源于《2015年中国统计年鉴》。。城市建设用地需求的快速增长与供给不足的矛盾突出，为了确保粮食安全，国家出台了一系列的城乡建设用地增减挂钩的政策，农村建设用地的减少尤其是农村宅基地退出成为缓解城乡建设用地供需矛盾、实现城乡统筹发展的有效途径［1-2］。工业化、城镇化的快速发展带动了相当一部分的农村劳动力转移到城镇打工，他们在城镇有稳定工作和非农收入来源，但没有真正享受到城镇户口所带来的社会、医疗保险、子女教育等社会保障，因此并不愿意在可以预见的未来放弃农村的宅基地和承包地而形成“空心村”［3］。由于缺乏相应的市场机制和法律援助，农房、宅基地等土地资产闲置，造成土地资源的巨大浪费，农民的土地资产难以通过市场显化。据统计，目前中国农村宅基地闲置率达到15%，农村宅基地废弃等因素造成的村庄土地闲置面积达到1亿多亩，占全国总耕地十八分之一②数据来源于中国科学院地理科学与资源研究所2012年3月发布的《中国乡村发展统计报告》。。因此，合理有序开展宅基地和承包地退出是盘活土地资产的有效途径。2013年中央一号文件强调了要有序推进农业转移人口市民化，加快改革户籍制度，加强农民工职业培训、社会保障、权益保护，推动农民工平等享有劳动报酬、子女教育等基本权益。2015年11月3日中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《深化农村改革综合实施方案》强调要探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制。

由于农户所处区域的经济发展水平等客观条件差异以及个体主观认知的不同，农户的“理性”程度存在差异［13］。基于Kahneman和Tversky于1979年提出的“前景理论”（Prospect Theory）［10］，分析农户基于思考和认知后的决策行为，主要取决于个体决策者自身的教育程度、对政策的认知等内在因素以及政策、市场等外部环境的影响。近年来，国内学者的研究主要集中从微观层面［5，22-23］对中西部欠发达地区参与宅基地退出［6，13］农户的愿意程度及影响因素进行探究，结果表明农户普遍对于退地后的社会保障和就业机会表示担心。关江华等研究表明“武汉城市圈”的农户宅基地流转意愿比例为18.97%，其影响因素依次为户主受教育程度、庭院经营性收入和宅基地区位条件等，提出要给予流转农户足额的福利补偿和建立统筹城乡的社会保障体系［7］。赵国玲等选取湖北省两县市研究发现，当条件都具备时，农户宅基地流转意愿为54.11%，其中经济较发达的江夏区愿意流转的农户所占比例高于经济欠发达地区阳新县的比例［6］。胡方芳对新疆农户的宅基地流转意愿调研发现，不愿意流转的农户达到56.18%，而85.98%的农户流转的收益低于新疆2011年农民人均纯收入，可能是受到西部欠发达地区经济水平低、市场不完善、社会保障不足等因素限制［13］。而目前对于社会保障和非农就业机制相对完善的东部沿海发达地区，农户宅基地退出意愿的研究相对较少。夏敏等通过对江苏省7个市的农户抽样结果显示，在苏南和苏中经济发展水平相对较高的地区，宅基地使用情况、居住时间、重置成本等是影响其宅基地退出意愿的主要影响因素［21］。徐忠国考察了浙江省嘉兴市农户宅基地退出意愿发现只要补偿到位，90.85%的农户都能够接受拆迁［24］。

鉴于此，本文选取上海市郊区开展宅基地退出的地区进行实地调研，分析东部经济发达地区的社会保障、非农收入预期等对农民退地决策行为的影响，为国家探索如何通过政府的顶层设计、法律援助建立尊重农民意愿、社会风险可控的宅基地退出模式，对于增加农户财产性收入、提高宅基地的利用效率、制定宅基地退出政策提供可能的指导和参考建议。

2 研究区域概况及样本数据统计

2.1 研究区域概况

截至2014年，上海市的城镇化率已达到89%，实现GDP总产值26530.94×108元；农村常住居民人均可支配收入21192元①数据来源于《上海市2014年国民经济和社会发展统计公报》。。经济的迅猛发展必然导致土地利用十分紧张，上海市政府考虑农村建设用地存量巨大，为了有效缓解城市用地压力，于2010年开始在全市多地展开宅基地退出的试点。本文选取上海市松江区和金山区作为近郊宅基地退出的典型代表。松江区地处上海市西南近郊，全区总面积605.64 km2，沪杭高速公路、沪青平高速公路和黄浦江等贯穿松江全区，受到城市辐射作用较强。截至2014年底，该区实现生产总值969.46×108元，其中农业总产值21.84×108元，工业总产值3819.01×108元；农村居民家庭年人均可支配收入21736元②数据来源于《上海市松江区2014年统计年鉴》。。金山区位于上海市西南部郊区，全区总面积586.05 km2，已形成“两横三纵”高速公路网架。该区主要发展农业和旅游业，受到大城市发展的影响，建设用地需求量增大。截至2014年底，实现地区生产总值726.5×108元，其中农业总产值35.6×108元，规模以上工业企业总产值1872.1×108元；农村居民家庭人均可支配收入达到19436元③数据来源于《上海市金山区2014年统计年鉴》。。

2.2 数据的获得与样本统计

课题组于2015年9—10月采取问卷调研、实地访谈的形式，对上海市松江区新桥镇和金山区廊下镇的景乐村、中华村、勇敢村、友好村、万春村、景阳村6个村和特色名居家园、镇南小区、新育小区、白洋小区、新东苑小区5个安置小区的农户进行随机抽样调研，包括已经退出的农户和未退出的农户。访谈中对问卷的内容反复询问，以确保问卷内容真实有效。共发放问卷200份，回收问卷168份，剔除掉了部分无效问卷，实际有效问卷136份，其中松江区有效样本量为93份，金山区有效样本量为43份，总样本有效率为81.0%。

根据有效问卷调查结果统计，被访农户中户主89人，占总人数的65.44%；年龄段主要集中部分在40—60岁之间，有73人（53.68%）；受访家庭年收入平均在134338元，被访农户人均年收入16985元，其中廊下镇农户人均收入15348元，新桥镇农户人均收入17742元；掌握一项及以上非农技能者104人（76.47%）；选择外出打工或经商者78人（57.35%），仅有18人（13.24%）纯务农；家庭成员中外出务工人数平均2人，其中大部分在本地的工厂打工。受访者普遍对宅基地所有权的认识比较模糊，认为属于自己的有97人（71.32%），仅25人（18.38%）认为是属于集体所有，其他则认为是属于国家。农户多把宅基地看作自己的私人财产，在自己面临失业或者疾病等风险时把其当作最后的生活保障，对宅基地的依附性极强。从样本整体上看，上海市郊区的农户宅基地退出意愿整体较高，有91人（66.91%）愿意退出宅基地，45人（33.09%）不愿意退出，具体见表1，其主要动因及障碍见表2。

表1 农户宅基地退出意愿Tab.1 Farmers'willingness of rural residential land exit

表2 农户宅基地退出的动因和障碍统计Tab.2 Causes of farmers'rural residential land exit

3 基于农户微观角度的退地决策行为影响因素实证分析

调研结果显示，上海市郊区愿意退出宅基地的农户比例较高（66.91%）。本文将进一步探讨在在少数经济水平和社会保障制度完备的发达地区，影响农户做出宅基地退出决策行为的主要因素有哪些？是否受到社会保障和非农收入预期的影响？对全国范围开展宅基地退出有何借鉴意义？

3.1 解释变量的选择

结合已有的文献［5-7，13-14］和表2中农户退地的主要动因及障碍，其宅基地退出的意愿一般与以下几个影响因素密切相关。

本文重点研究的两个变量是有无城镇保障和非农收入预期。（1）有无城镇保障。上海市政府规定按照落实社会保障与土地处置、户籍转性整体联动的原则来落实被征地农户的社会保障①2003年《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》。。目前安置方式主要采取退地农户由农业户籍转换为非农户籍的模式，申请成为城镇户籍能够享受小城镇保险（以下简称“镇保”），比原有的农村基本养老保险享有更好的医疗、教育等社会保障和福利，对农户极具诱惑力。（2）非农收入预期。上海市政府规定征地劳动力按照市场就业的原则纳入城镇就业服务范围。可以在户籍所在地享受由本市各级公共就业服务机构提供的职业介绍、职业指导等就业服务。可以参加政府补贴的职业培训。征地劳动力自主创业的，可以按规定享受开业指导、创业培训、开业贷款担保或者贴息、非正规就业等扶持政策①。在多元化的就业渠道下，农户对退地后的非农收入预期越高，越愿意放弃宅基地和农田。

其他变量作为控制变量进行研究：（1）个人及家庭特征。①年龄。宅基地退出会伴随着生活方式、生活环境的改变，老年人一般安于现状不愿意搬迁，反之年轻人更愿意搬到基础设施完备、交通便捷的集中安置小区生活。②教育程度。一般农户的受教育程度越高对政策接受能力越强，非农就业的机会越多，对宅基地的依附程度越低。③家庭年收入。随着农户家庭收入水平的提高，对改善居住环境和基础设施条件的期望值也会增加。④是否拥有城镇住宅。拥有城镇住宅的农户家庭对于退地后失去住宅保障的顾虑较少，因而愿意退出宅基地。（2）宅基地状况。①区位状况。镇中心是乡镇的经济、交通集中区域，农户距镇中心的距离越远，生活便捷程度越低，越想要改善自身生活条件。②宅基地面积。原宅基地面积的大小会影响农户对安置居住房屋的要求。（3）政策认知状况。用所有权归属认识表示。农户对于国家政策的了解程度可能会影响其对政策的响应程度。（4）安置补偿状况。用补偿合理程度表示。农户在搬迁过程中会面临失地失业等一系列风险，政府对农户的搬迁补偿越满足其心理预期收益，农户不愿意退出宅基地的程度越弱。（5）安置区状况。用基础设施状况表示。一般农户对安置小区的基础设施要求较高，基础条件的好坏容易影响农户的搬迁决策行为。

3.2 研究指标描述及赋值

基于前文选取的影响农户宅基地退出意愿的11个解释变量，户主年龄、受教育程度、宅基地面积及补偿合理程度、基础设施状况5个变量采取的度量方法主要是李克特5分量表法［7］，对每个答案给相应分值，对与退出意愿有正向作用的解释变量从完全同意到完全不同意分别赋值5、4、3、2、1，对于退出意愿有负向作用的从完全同意到完全不同意分别赋值1、2、3、4、5；对受访者的非农收入预期、家庭年收入和宅基地区位状况取实际数值；对有无城镇保障、有无城镇住房、所有权归属认识选取虚拟变量用0或1表示。具体变量解释说明详情见表3。

表3 变量说明与赋值Tab.3 Variables explanation and direction

3.3 模型的构建

综合前人的研究［4-6］，Logistic回归分析是适用于因变量为两分变量的回归分析，是分析个体决策行为的理想模型。因此本文选取Logistic逐步回归模型对政府主导的宅基地退出下农户意愿的影响因素进行定量分析：“愿意退出”定义为Y= 1；“不愿意退出”定义为Y= 0。设X1，X2，…，Xn是与Y相关的一组向量，具体公式如下：式（1）—式（2）中，P为农户愿意退出的概率；X1，X2，…，Xn为影响农户宅基地退出的各项自变量；β0为常数项，与Xn无关；β1，β2，…，βn是自变量的偏回归系数，表示变量Xn对Y的影响大小。

4 实证分析结果

运用统计软件SPSS 17.0，对模型的各变量进行分析。从模型整体的检验效果来看，似然比卡方检验的观测值67.114，p值为0.000（＜0.01），即采用该回归方程合理。-2倍的对数似然函数值为94.893，说明模型拟合度较理想。Cox&Snell R Square和Nagelkerke R Square的值分别为0.408和0.568，则模型的整体拟合性较好。回归后模型总预测的正确率为80.5%，表明模型的预测效果较理想。通过模型的拟合效果和精度分析，选用本模型是合理的。各变量的回归系数及显著性水平见表4。

表4 样本模型估计结果Tab.4 Model estimation results based on the samples

4.1 个人及家庭特征

研究表明教育程度（X3）越高者更愿意退出宅基地，这一结果与关江华等［7］研究结论一致。黄敬宝认为受教育程度在就业与创业中起着决定因素，受教育时间越长，获得工作或创业的机会越多［8］。总体而言，上海市近郊的农户教育程度整体较高，初中及以上学历者86人（63.24%），大部分表示能积极响应政府的征地政策。有无城镇住宅（X6）与农户退地意愿呈正相关。拥有一处及以上城镇住宅的农户家庭在退出宅基地后，失去住房保障的顾虑相对较小，退地意愿越强。

有无城镇保障（X2）与农户的退地意愿正相关。非农安置是城镇户籍的农户可以享受“镇保”，其退出宅基地的意愿更强烈。目前大部分农户已经意识到户籍的转变可以给自己带来更完善的社会保障制度。失地农民尤其是老年人最担心的是医疗和养老保障问题，他们申请成为城镇居民后，被纳入“镇保”，可以享受集养老、医疗、失业、工伤、生育“五险合一”的基本保险，以及养老保险、补充医疗保险和征地人员生活补助的补充保险①2003年《上海市小城镇社会保险暂行办法》。，符合农民的多元化需求。其按规定年限缴纳完基本养老、医疗保险费后，在男性年满60周岁，女性年满55周岁可以按月领取养老金，而且养老金会根据缴费年限的增加而增加，据调研统计目前已达每月1440元。在医疗问题上，“镇保”的医疗保险待遇包括住院、门诊大病的保险待遇，目前享受70%—80%的医疗费用报销比例。“镇保”制度为失地农民建立了长效的保障机制，解决了失地农民的后顾之忧［18］。

农户对退地后的非农收入预期（X4）越高越愿意退出宅基地。就业保障是农户普遍担心的问题，上海市的公共就业服务机制比较完备，失地农户可以参加各级机构提供的职业指导等就业服务和政府补贴的职业培训，享受政府的创业补贴，提高自身非农就业机会。而且上海市第二、三产业经济发展水平均位于全国前列，劳动力需求量大，比起经济欠发达地区不容易就业的农户对失去宅基地的顾虑可能更小，非农收入预期更高，大大降低了失地又失业的风险。调研中发现，51.78%的农户退地后有两处及以上住房，大部分都会选择将多余住房出租给外地打工者以获得相应的财产性收入。

4.2 宅基地状况

宅基地作为满足农户居住需求的最基本的保障福利，农户对其区位条件（X7）的满意度与退地意愿显著正相关，这与聂鑫等［19］研究结果一致。宅基地离镇中心越远，说明其区位条件越差，受到城市辐射影响小，其宅基地的价值越低，农户退出意愿越强。调研区域农民搬迁的集中居住小区基本位于镇中心附近，原居住于偏远区域的农民均表示搬迁后基础设施更加完善，交通便捷程度更高，生活便利程度更高。

4.3 安置补偿状况

研究表明宅基地退出的安置补偿（X10）越满足农户的期望收益，他们越愿意退出。上海市政府对于集中建设区内拆迁农户的宅基地补偿标准较高，农户不仅可以根据房屋的用途和建筑面积、新旧程度、附着物等获得货币补偿，还能获得额外的补偿搬家补助费、设备迁移费、过渡期内的临时安置补助费等其他货币补偿②2011年《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》。。调研结果显示，搬迁农户的房屋补偿方式主要分两种，一是政府给予农户相应的货币补偿，农户可以在规定的居民点范围内缴纳土地使用费新建房屋，二是通过产权房屋调换方式，在新建小区内按照农户原住房给予1∶1面积补偿。房屋补偿额基本介于10—50万元之间，平均每户房屋补偿21.91万元。70.59%的农户认为宅基地退出的补偿是合理的，其中5.88%认为补偿非常合理，36.03%认为补偿比较合理。以上安置补偿方式保障了农户退地后的住房需求。

4.4 安置区状况

搬迁安置小区的基础设施状况（X11）对受访者的退出意愿有正向影响，说明一个生态环境优美，公共配套设施完备的生活环境更容易吸引农户居住。满意的居住环境，不仅能使农户享受舒适的物质条件，还能满足其精神上的需求。搬迁前农户的住宅环境普遍存在基础设施缺乏，出行交通不便等问题，使农户对新安置小区的绿化环境、公共设施产生高期望值，渴望通过搬迁安置来改善自身生活环境［9］。

5 研究结论与政策启示

目前上海市郊区愿意将宅基地退出的农户所占比例较高，为66.91%。运用Logistic回归模型研究了该区域影响农户宅基地退出决策行为的主要因素，根据其作用程度，有无城镇保障、非农收入预期、有无城市住宅、安置区基础设施状况、补偿合理程度、宅基地区位状况及教育程度，这些因素的作用方向均为正。对于上海市等经济发达地区而言，由于地理位置优越、经济发展水平很高、市场比较完善、社会保障覆盖率高，宅基地退出机制比较成熟，形成了比较完备的医疗、教育、养老等社会保障体系；第二、三产业的发展拉动了劳动力需求，进城农户的非农就业机会很多。宅基地的资产实现的机会和程度更高，农户在退出宅基地后可以获得稳定的社会保障和非农收入，退地意愿总体较高。因此，提出如下政策建议：

5.1 完善的社会保障功能是宅基地退出的根本保障

农户对宅基地退出机制之所以存在顾虑，其根本原因在于担心原本宅基地承担的医疗、养老、子女教育等保障功能并不能被有效替代，从而危害自己的权益。尤其是部分农户对土地的依赖性极强，一旦放弃土地可能短时间内很难找到其他的谋生手段。因此在引导农户有序退出宅基地时，除了给予相应的货币或房屋补偿外，还要创新性地探索如何完善现有城乡统筹的社会保障体系，实现“退有所居”、“居有所产”，彻底解决其后顾之忧［14］。

5.2 稳定的非农收入预期是宅基地退出的首要动力

不少房屋安置在城镇附近的农户宅基地退出自愿程度更高，靠近城镇区位优势明显，加上上海市政府给农户提供了多元化的就业指导渠道，农户不仅在城镇周围更容易获得非农就业机会，还可以通过出租多余的住房来获得稳定的财产性收入。因此针对进城打工的退地农民，明确要求政府加强其非农技能培训，提供就业指导，完善就业环境，提高农户的平均受教育程度及非农就业竞争力，以保障农户在城镇发展中获得更多的就业机会和非农收入，并建立促进其就业稳定和收入稳定的长效机制，提高农户退地后的生活水平和就业质量。

5.3 合理的补偿标准是宅基地退出的先决条件

本文实证研究支持了有偿与自愿退出机制是宅基地退出的先决条件，这也与2015年11月3日中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《深化农村改革综合实施方案》是相契合的。作为中国农村改革的顶层设计，强调了要探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制。宅基地的退出必须以有偿为前提，退地农民的社会保障是否健全、退地补偿是否合理，是关系农户是否自愿退出的关键性问题。农户经过思考和认知而愿意退出宅基地的主要目的是为了追求利益的最大化，在作出土地退出决策时，他们会进行成本、收益与风险评估［10-12］，只有当风险可控且退地纯收益大于其期望收益时，农户才会愿意放弃土地［20］。因此在宅基地退出的实践中，政府首先要充分结合实践地区的经济发展水平，考虑地区经济福利水平是否成熟，从当地的实际情况出发，探索满足农户的合理预期收益的补偿标准。

5.4 健全的市场机制是宅基地退出的制度要求

宅基地作为一种资产性资源，通过市场配置，可使其资产性得到显化［16］；市场的效率规则会促使宅基地资源的合理利用［17］。中国现行《物权法》规定的宅基地制度宥于城乡二元的体制而没有规定宅基地使用权的收益权能和处分权能，致使农民的宅基地无法进行市场配置而效率低下。目前，政府在宅基地退出中起到主导和核心作用，而市场配置的作用没有凸显，这种方式限制了闲置宅基地资源的充分利用［15］。因此在宅基地退出实践中，完善宅基地市场配置机制，建立政府和市场共同协调机制，使宅基地使用权真正成为农民的用益物权，提高土地资源配置效率。

5.5 加强农户新安置小区的环境建设，营造良好的生活环境

安置小区内修建的绿化风景带、休闲娱乐等公共设施，为农户营造了良好的生活环境，提高了农户的生活品质，使农户享受到了响应政府主导的宅基地退出所带来的福利变化。调研区域57.35%的退地农户对新安置小区的生活环境满意度较高。安置点的位置选取合理，均位于公路附近，符合农户的实际需求，方便了农户的出行和日常生活，营造了舒适的居住环境。因此建议在引导农户向社区集中居住的同时，也要尊重农民意愿，加强对新安置小区的选址和规划管理，完善基础设施建设，使农户重新找回“家”的感觉［7］。

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（本文责编：仲济香）

Social Security， Expectation of the Non-agricultural Income and Decisionmaking Behavior of the Rural Residential Land Exit: Based on the Empirical Research on Developed Area of Jinshan District and Songjiang District in Shanghai

GAO Xin1，ZHANG An-lu1， LI Chao2
（1.College of Land Management， Huazhong Agricultural University， Wuhan 430070， China； 2.China Land Surveying and Planning Institute， Beijing 100035， China）

The purpose of this paper is to analyze the impact factors of the farmer's decision-making behavior to exit the residential land so as to provide the basis of formulating the relevant policies， under the background of government-led rural residential land exit.Methods of household survey， statistical analysis and Logistic regression analysis are employed in the paper.The results show that the proportion of households who are willing to exit residential land is about 66.91%.According to the effect degree， urban social security support， non-agricultural income expectation， urban residing ability，infrastructure in resettlement area， compensation， location， and education level are significant variables affecting the farmer's decision-making behavior.It concludes that it is suitable time now for rural residential land exit in developed areas e.g.Shanghai for the reason that the farmers can get stable social support and stable non-agricultural income， which contributes to a high willingness to exit.We suggest that government should improve the social security system based on the level of regional economic development， should formulate reasonable compensation standard to meet the farmers' income expectation， and should also construct a long term stable employment and income mechanism for the farmers who exit their residential lands.

land management； residential land exit； social security； impact factor； developed area； non-agricultural income

F301.2

A

1001-8158（2016）06-0089-09

10.11994/zgtdkx.20160703.103441

2016-04-08；

2016-06-03

国家自然科学基金项目（71341040，71373095）；湖北省国土资源厅科技研究项目（ETZ2014A06）；教育部哲学社会科学重大课题攻关项目（14JZD009）；中央高校基本科研业务费（2662015QD024）。

高欣（1992-），女，湖南常德人，博士研究生。主要研究方向为土地资源经济。E-mail： gaoxinhzau@163.com

张安录（1964-），男，湖北麻城人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地资源经济。E-mail： zhanganlu@mail.hzau.edu.cn