司法确认的实践困惑与程序续造
——基于B市辖区基层法院的实证分析

李　庆

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠　233030)



司法确认的实践困惑与程序续造
——基于B市辖区基层法院的实证分析

李庆

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠233030)

司法确认现已有法可依，但因法律及相关司法解释规定过于粗略，具体司法实践还存在诸多困惑。实证研究发现，该类案件当前呈现激增趋向，基层法官期待能有一套科学合理、便于操作的程序设计，部分法官对该制度存有认识误区，缺少虚假调解防范意识及能力。文章剖析实践困境根源，提出具体细化与完善建议：界定受案范围与立案标准，确立审查形式、内容和时限，明确救济途径，并将虚假调解协议防范措施镶嵌在程序之中，法官依章操作，即能有效防范虚假调解行为，并尝试为其拟定操作流程图，以期为基层法官准确适用司法确认提供统一的标准与思维路径。

司法确认；实践困惑；虚假调解防范；程序续造

2012年新修订的《民事诉讼法》增设了司法确认程序，对于完善诉调衔接制度、健全多元纠纷解决机制具有重要意义。但是，民诉法对该制度仅有两个法条的粗线条勾画，虽然自2015年2月4日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第353条至360条对该程序给予了一定细化，却也不足以概括纷繁复杂的司法实践。实证研究发现，诸多程序裂隙导致基层法官对该程序的具体适用无所适从。再从对该制度既有的学术研究来看，多是对立法及司法解释从学理角度进行的总结和阐述，基本上还都停留在理论探讨层面，而缺少对实然层面司法实践的关注和梳理[1-4]。为系统了解司法确认的实践状况，归纳总结制度在落实过程中面临的各种障碍，以便采取科学、有效的措施破解难题，提升司法确认的实施效果，本文采用着重于“现实怎么样”的实证研究方法，采取案件梳理、问卷调查、专题访谈等方式对样本法院近几年司法确认制度实施运行情况进行实证研究，从主观、客观等维度分析司法确认适用情况，在深入剖析实践困境根源的基础上，对症下药，提出切实可行的完善建议。

一、实践检视：B市辖区基层法院司法确认相关情况及分析

B市为我国中部某省下辖市，下设4个市辖区，管辖3个县，总面积5952平方公里，总人口371.1万，辖区设有7家基层法院，现有一线审判法官298名，从事民商事审判法官229名，司法确认案件均采取立案庭初审立案，各相关民商事审判法官审查确认的工作模式。

1.案件数量激增

随着《人民调解法》、《民事诉讼法》等法律对司法确认制度的确立，其分流诉讼，及时化解纷争等优势逐步彰显，加之广泛宣传与推介，该类案件数量得以激增。2011年《人民调解法》实施以来，7家法院当年均无司法确认案件申请立案；2012年申请确认9件，皆经法院调解结案(未进入司法确认程序)；2013年共申请确认31件，29件经法院调解结案(未进入司法确认程序)，其中两件行政调解案件，未受理；2014年，申请确认201件，结案198件，3件有虚假调解迹象，经进一步核实，当事人主动撤回申请；2015年，仅上半年即有211件案件申请确认。如图1：

图1　2011年-2015年上半年申请司法确认案件数量

2.法律规定粗略

为进一步了解制度运行情况，笔者对B市辖区基层法院229名民商事审判法官“司法确认心理认知情况”开展了调查问卷和访谈，共发放问卷229份，收回有效问卷217份。

问卷设计问题一是“你认为司法确认具体适用中的最大障碍是什么”。其具体类型及比例见下页图2。

图2显示，基层法官司法确认具体适用中的最大障碍是缺少科学而合理的程序设计，具体操作“无章可循”。目前，仅有《民事诉讼法》第194、195条和《人民调解法》第33条从法律层面对该制度进行了粗线条勾画。虽然最高人民法院从2002年开始就先后出台《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》(下文简称《调解协议规定》)、《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》(下文简称《调解工作规定》)、《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(下文简称《衔接意见》)、《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》(下文简称《确认程序规定》)、《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(下文简称《民诉解释》)等司法解释及意见，但它们之间以及与《民事诉讼法》之间对申请范围、审查期限等做了不同规定，一定程度上造成确认依据混乱。

图2　司法确认具体适用中的障碍类型及占比

3.部分法官存有认识误区

调研结果显示，部分法官对该制度存有认识误区。有部分法官固守司法中立原则，认为确认审查仅限形式审查即可；有法官担心，若对虚假调解协议进行甄别，势必对协议本身进行实体审查，难免会陷入事实认定等细枝末节，与制度快捷处理纠纷的价值定位不符，因此认为虚假协议甄别不应在审查范围之内；有部分法官对虚假协议甄别存有畏难情绪，折射出一定程度的“本领恐慌”。

本次问卷中问题二是“你对司法确认审查内容的认识倾向”、问题三是“你认为应否主动甄别虚假调解协议”、问题四是“如果你选择了不需主动甄别虚假协议，你的理由是什么”、问题五是“如果你选择了应主动甄别虚假调解协议，你认为甄别虚假调解协议的最大困难是什么”。调研数据详见图3-图6。

图3　问题二　　　　　　　　　　　　　　　　　　　图4　问题三

图5　问题四　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　图6　问题五

二、现实困惑：司法确认程序之疑难问题

法律制度在程序上必须是融贯的，即能为其管辖内的每一案件提供一个程序性机制来作唯一的解决，不允许存在程序裂隙(procedural gaps)和程序重叠(procedural overlaps)[5]。面对日益增多的司法确认案件，基层法官表现出一定恐慌的背后正是该制度具体操作程序非融贯的外化的表现，主要集中在以下方面。

1.立案程序

一是受案范围不清晰。法律规定笼统，导致司法确认受案范围不清晰。除人民调解协议以外的其它非诉调解协议能否申请司法确认？一种观点认为：《民事诉讼法》第194条规定：“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律……共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”已将法律依据限定在目前的《人民调解法》，因此，申请确认范围应界定在人民调解协议[6]。另一种观点认为：“调解组织”，可以理解为包括人民调解委员会在内的各种具有调解职能的组织，当前，依据有关法律、行政法规、司法解释的规定对行业调解、商事调解、行政调解等给予司法确认，亦符合依法确认精神[7]。两种观点相互争鸣，各有道理，然而最高院未予界定。

二是立案标准不明确。我国法律法规及司法解释对司法确认的立案标准未给予明确规定。如法律规定司法确认由双方当事人共同向人民法院提出申请，司法实践中，一方提出申请，另一方同意的，能否给予立案？若双方当事人共同委托调解组织提出申请，能否立案？具体立案标准又该如何界定？

2.审查程序

一是审查方式未统一。《确认程序规定》第6条规定：人民法院在必要时可以通知双方当事人同时到场，当面询问当事人。《民诉解释》第358条规定：人民法院审查相关情况时，应当通知双方当事人共同到场对案件进行核实。可见，《确认程序规定》所确立的应是以书面为主、当面询问为辅的审查方式。《民诉解释》所确立的是当面询问的审查方式。以上规定存在冲突，《民事诉讼法》对其又无规定。

二是审查内容未规定。一般而言，我国法院在司法确认程序中主要对‘调解协议内容的可执行性和调解协议的实体瑕疵’进行审查[2]89，但是《人民调解法》、《民事诉讼法》及《民诉解释》对审查内容未作详细规定。实践中出现两个极端，有的法官采取纯粹形式审查主义，仅看材料，就下裁定；有的法官为防止审查失误出现错案，对协议涉及的具体事实内容和法律关系均进行严格全面审查，给当事人带来诉累，亦不符合制度便捷、高效的价值定位。

3.救济程序

一是当事人救济途径不完备。《民事诉讼法》第195条规定：“……不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”该条款仅对驳回申请的当事人规定了相应救济途径，但是如在裁定书送达后，发现确因审查不严导致错误裁定该如何处理?是允许当事人上诉、复议还是启动再审？

二是案外人救济途径有争议。有学者认为，案外第三人可依据《确认程序规定》第10条“案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定”实现救济[8]。也有学者认为，《民事诉讼法》增设了第三人撤销之诉，案外第三人可依此规定提起第三人撤销之诉[9]。粗看两种观点一致，其实两种观点有分歧，关键在于第三人应该提起“非诉”程序的“撤销申请”，还是提起“诉讼”程序的“撤销之诉”，现无定论。

4.虚假协议防范

一是认识上存有一定误区。新修订的《民事诉讼法》最大亮点之一就是引入了诚实信用原则。诚实信用原则本身要求民事主体在民事活动中维持双方权益平衡及当事人权益与社会权益平衡的立法者意愿[10]。法官运用诚信原则补充、限制和协调具体规范的僵化应用，以保证法律适用的准确性和妥协性，即是法官的权力，也是法官的义务[11]。从贯彻该原则角度出发，司法确认中主动甄别虚假调解协议，制裁打击恶意调解行为，应是法官的法定职责。但有法官因对司法中立性认识偏颇及受法律真实绝对说影响，仅就制度高效、便捷价值给予考量，认为只进行形式审查即可，无需主动防范虚假协议。

二是实践中缺少甄别能力。虚假调解协议的双方当事人多为串通一气，通过法律程序获取非法利益，隐蔽性强，甄别难度大。笔者调研发现，一定业务技能及办案经验的缺失，让部分法官特别是年轻法官面对虚假协议的有效防范表现出茫然和无奈。受访法官均表示渴盼能够总结出一套有效防范措施，并希望设计出一套易于掌握和操作的甄别程序。

程序裂隙的存在导致司法确认在运行中暴露出诸多实施障碍与细节纠葛，加之法官认识水平及业务能力的差异，导致司法确认具体适用标准混乱、执行不一，影响人们对制度的预期，妨碍其功能实现。

三、程序续造：司法确认程序的科学构建

司法确认程序的科学构建应有助于该制度相应裂隙与缺失的弥合与周延，更应有助于实现制度的有效运行和效果最大化。但当前程序运行的困境，系多种必要因素缺失交织作用的结果，对完善路径的探寻也应立足于我国当前社会和司法环境，借助系统论的视角，层层展开，各个击破。

1.宏观定向：程序构建的价值目标

首先是应有利于提高司法效率。立法者之所以设计司法确认这一制度，主要就是为了弥补当事人在诉讼外调解解决纠纷中效力上的不足，通过这种效力上的补足，使纠纷能够得到简易、迅捷的解决[3]144。《民事诉讼法》增设司法确认程序正是基于对司法效率的追求。该程序将司法权与非诉纷争解决机制融为一体，其所具有的高效、便捷、尊重当事人意思自治等特点使审判权作用范围得以实效性扩张。在经济社会快速发展，诉讼案件急剧增多的今天，如何使有限的司法资源，满足更多司法救济的请求，也是我们必须考虑的问题[12]。

在最近一次增持后，中国平安取代贝莱德集团成为汇丰控股的第一大股东，持股约14.19亿股，持股比例为7.01%。以汇丰控股11月5日收市价每股65.5港元计算，这批股份市值约为929亿港元。平安方面表示，对汇丰控股的这笔投资属于保险资金的财务性投资。

其次是应有助于维护司法公正。公正是诉讼程序的永恒主题，也是贯彻诚信原则的直接要求。司法确认程序对当事人纷争解决意思自治的许可并不表示可以允许不合法之不公正结果发生。推行正义的善意，还必须通过旨在实现正义社会的目标的实际措施和制度性手段来加以实施[13]。司法确认程序应将防范虚假协议纳入其中，其审查功能也应保证调解结果的合法性，以维护司法之公正。

当然，优良的法律制度应当追求各种法律价值的平衡实现及最优组合。具体到司法确认制度，应在效率与公正兼顾理念指导下构建具体的操作程序，以确保制度运行不会偏离预设的价值目标。

2.微观探寻：具体程序设计

(1) 立案程序的准入首先是界定受案范围——以制度纷争解决能力为出发点。立足实际实现纷争解决能力最大化应是法律制度设计的价值期许。除人民调解协议以外的其它非诉调解协议能否申请司法确认，现行《民事诉讼法》未作明确的列举性规定。但《衔接意见》第20条规定：经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或其他具有调解职能的社会组织调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议……当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。一些地区已经依此对行政机关、商事调解组织等达成的协议开展司法确认，积累了经验；当前基层法院亦有能力完成诸类司法确认任务；迫切的纷争解决需求渴盼能够把人民调解协议以外的非诉调解协议纳入确认范围。因此，受案范围可以理解为包括但不限于人民调解组织达成的调解协议。

其次是设定立案标准——以制度设置本意为出发点。关键要明确“共同”申请的几种表现形式。为实现制度纷争解决能力最大化，应进一步明确当事人双方“共同提出”申请可以是共同到法院申请，也可以是一方提出申请，另一方同意；也可以共同委托调解组织提出申请。以上情形，在实质上均符合“共同”申请要件，亦符合制度设置本意。

(2) 审查程序的权衡首先是确立审查形式——有区别的当面询问。从最新司法解释——《民诉解释》第358条规定“人民法院审查相关情况时，应当通知双方当事人共同到场对案件进行核实”来看，在当前司法解释层面确立的应是一律当面询问的审查形式。笔者认为，确立审查形式，应该在考量制度高效、便捷优越性的同时，充分考虑效率与公正价值的平衡需要。建议针对不同案件类型采取有区别的当面询问审查形式。办案法官可以根据案件性质和特点，划分普通确认案件和可能存在虚假调解确认案件，针对不同案件类型采取有区别当面询问审查。对普通确认案件，审判人员可以书面审查当事人申请、调解协议、有关证明材料等，结合简要询问来确定是否符合确认条件。对可能存在虚假调解或审判人员认为需要重点审查的，应该当面重点询问或隔离询问，必要时开展实体审查及证据调查。

其次是确立审查内容——效率与公平的双重考量。司法确认实体审查泛滥将削弱该制度优势发挥，但问题在于，当前利用调解等损害他人或公共利益的不诚信乃至欺诈行为并不少见[14]，以必要的实体审查对诉外调解行为进行约束与规制亦不可或缺。但是，如果每个司法确认案件都投入大量的司法资源，也不利于提高效率[15]。严格实体审查将背离制度非诉性质，将特别程序混同于一般诉讼程序，影响制度便捷、高效处理纷争之优势发挥。相对于诉讼审查在内容和形式上地均衡展开，司法确认审查应该更注重对实体正义的维护，审查达到何种程度为宜，应既要防止制衡不足，又要避免干预过度，应根据案件性质，对审查内容予以组合取舍。

(3) 救济程序的考量一是明确当事人救济途径——基于特别程序的价值。司法确认救济程序理应包含在司法确认程序之中，而《民事诉讼法》已将该制度放入特别程序，因此其救济程序也理应适用特别程序。横向比较《民事诉讼法》在特别程序中规定的宣告失踪、宣告死亡及认定财产无主案件均明确规定了非诉程序的“申请撤销”救济方式。有观点提出对案件当事人应该通过再审程序救济[17]，这会带来一系列实践难题，而且忽略了特别程序的特点，适用特别程序的案件不是由双方当事人之间发生了民事权利义务的争议而引起的，人民法院审理的对象不是解决双方当事人之间的民事权利义务争议，而是确认某种法律事实是否存在[6]291。因此，应将法院确认行为与当事人之间实体争议处理分开考量，救济途径设计应仅就确认裁定应否撤销展开而不介入具体实体争议处理。再则，对当事人采用对等的非诉程序进行救济，亦能赋予基层法院较为便捷的救济渠道，有利于错误裁定及时纠正和法益的及时保护。

二是明确案外人救济途径——基于利益衡平的考量。司法确认程序不仅涉及当事人利益，有时还涉及案外人利益，必须保证相关权利人对案件结果能够进行有效的救济[18]。《确认程序规定》对调解协议侵害案外人权益采取了案外人“申请撤销”的救济模式。从非诉程序的法理和制度设计上，允许案外人申请撤销司法确认裁定较为科学和合理，一是司法确认程序本身未赋予第三人保障其权益的机会，对其权利救济设置较低的门槛可平衡各自的利益保护；二是较审判监督程序启动难度较大，且主要针对双方当事人之间实质权利义务关系争议的生效法律文书而言，通过非诉程序申请撤销是更合理的选择[19]，也符合非讼程序追求快捷、经济及弹性的特点。当然，此处第三人撤销申请审查仅限对司法确认裁定是否给予撤销为内容，相关实体争议可另行调解或诉讼解决。

(4) 虚假协议的防范首先是筛选划分高危案件——抓住防范重点。虚假民事调解协议往往存在于特定社会环境、特定社会关系中，不法者通常以特定案件类型作为造假对象，通过深入分析一定时间和空间内的社会环境，我们可以对发生几率高的案件类型作出预判，进而划分普通确认案件和高危确认案件。当然，这一划分是相对的，应由各法院根据司法实践的具体情况予以不断调整。

通过调研，笔者认为当前可考虑将以下几类案件列为虚假调解高危案件：涉及经济利益较大的民间借贷、买卖合同、债权转让、分家析产、继承等纠纷案件；当事人处于征迁区域内的案件；当事人已资不抵债或其财产已进入执行程序的案件；多债权人分别起诉同一债务人的案件；以离婚诉讼中的夫妻为被告的债务纠纷案件等。为有效防范虚假调解行为，应增加以下程序。一是可将一定时期内高危案件，在立案庭或诉讼服务大厅等场所公示。二是立案阶段除给予一般审查外，还要核实申请人之间的社会关系等。若发现嫌疑较大，一时又无法查实的，可予以记录随案移送审判庭。三是在审查阶段应启动隔离细节审查程序，必要时，对诉求事实、当事人经济及社会关系等予以调查。

其次是细节审查主动甄别——提升鉴别能力。针对高危案件或有虚假嫌疑时，法官可采取隔离方式，就纠纷细节分别向当事人询问，并详细记录在案。针对不同纠纷类型，法官询问的重点应有所区别。如对于民间借贷纠纷，应重点询问双方当事人的关系和经济情况、借贷合同达成的时间地点及具体金额、借款的资金来源及交付方式等。达成虚假协议的当事人通常对交付方式、资金来源陈述模糊，大多声称采取现金交付，如果是大额现金交易，应进一步询问现金来源、包装情况、交付时间地点等细节。而对于买卖合同纠纷，则应重点询问双方当事人协商的具体过程、合同订立的时间地点及约定内容、在场人员等。经法官单独询问，如果双方当事人对于纠纷细节事实的陈述有很多不一致的地方或是存在明显矛盾，该调解协议就有较大虚假嫌疑[20]。B市Y区法院发现的3起虚假调解案件，即是通过隔离细节询问得以查证的。

第三是事前警示签订承诺——倡导诚实信用。法官进行确认时，应对当事人作出警示，提醒其应如实陈述，并告知制造虚假调解协议将面临的法律后果。若发现有虚假嫌疑，法官更应在每个审查环节不断进行警示，进而对造假当事人造成心理压力，促其知难而退。此外，可要求当事人共同作出书面承诺，承诺其协议无恶意串通及规避法律的行为，如若存有上述行为，愿意承担相应民事及其它法律责任。

再次是惩处机制及时跟进——给予必要威慑。尽管《民事诉讼法》第112条规定：“当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但实际执行却很不到位，实践中即便发现行为人恶意串通从事虚假调解行为的事实，一般也仅是作出不予确认的裁定，很少对其采取制裁措施，结果违法无需成本，惩处机制的威慑功能荡然无存。建议对惩处机制给予重视并依法启用，同时，对于通过伪造、毁灭证据或指使、贿买、胁迫他人做伪证等行为意欲获取非法利益的恶意行为人，还应加大刑事惩罚力度，给予必要威慑。

新民事诉讼法吸收和巩固了多元纠纷解决机制改革的成果，在特别程序中增加“司法确认程序”，对于完善诉调衔接制度、健全多元纠纷解决机制具有重要意义[21]。但是，司法确认虽然取得正式法律渊源认可，却依然面临规范不足的困境[4]26，现行法律规定粗疏所带来的程序裂隙直接影响着司法确认制度的可操作性，进而影响制度功能目标的有效实现。基于此，本文结合基层司法实践，采用实证分析的方法，对司法确认具体操作程序的构建进行了系统地多维思考，提出完善建议，有效弥合程序裂隙，希望能对制度功能发挥应然之效有所助益。

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(责任编辑刘翠)

Practical Confusion and Continuous Procedure Building of Judicial Confirmation: An Empirical Analysis Based on Grass-roots Court of the District in B City

LI Qing

(School of Law, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030, China)

The judicial confirmation has laws to go by, however there are still a lot of confusion when it comes to specific judicial practice, due to the roughness of the laws and the absence of the relevant judicial interpretation. Now this kind of cases is increasing aggressively. Judges from the local courts are expecting a set of scientifically and reasonably designed procedures that are easy to operate by. Some judges are not aware or capable of preventing false mediation due to their misunderstandings of the institution. This paper proposes some specific advises in order to refine and improve the procedures aforementioned through the analyses of the confusion of the practice of judicial confirmation. It also discusses the scope and standards of filing, the establishment of the inquiry forms, contents and time limits, the methods of relief, as well as the integration of the precaution measures of false mediation and the whole set of procedures. Thus the judges will be able to effectively prevent the false mediation conducts. The paper also tries to draft an operation flowchart, in order to provide a set of standards and protocols for the accurate application of the judicial confirmation.

judicial confirmation; practical confusion; precaution of false mediation; continuous procedure building

2015-09-22

李庆(1981-),男，山东枣庄人，硕士生。

D915.14

A

1008-3634(2016)02-0029-7.5