政企共建“股份制”高职院校的理论进路与实践回应

赵小东]

摘 要 当下职业教育混合所有制改革是基于群体决策的理性设计型制度变迁。股份制是混合所有制职业院校的主要经营方式和组织形式，股份制治理模式有利于优化资源配置和竞争机制。同时，职业教育的“跨界”特征和准公共产品属性，决定了由政府、企业共同提供仍属最优选择，惟其如此，方能实现区域经济社会发展和职业教育有效供给的良性互动。

关键词 高职院校；混合所有制；股份制；政企共建

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）16-0014-05

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确将适用于国企改革的“混合所有制”引入职教领域，是对当下职业教育制度非均衡状态的一种修正。就公办学校而言，具有“市场化”倾向的“混合”产权应如何设计，制度变迁路径应如何选择，尚处于探索期。本文旨在厘清职业教育发展的内在逻辑，提出职业教育混合所有制改革的最优路径。

一、混合所有制办学：政府与职教界的共识

当下职业教育混合所有制改革是基于群体决策的理性设计型制度变迁，其原动力主要来自政府的强力推进①。2015年以来，供给侧改革成为新常态下经济改革的重要方针，职业院校作为劳动力供给的主要培训教育机构，在落实中央经济工作会议精神，实现人力资源要素的最优配置方面发挥着举足轻重的作用。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》发布后，职业教育界的专家学者纷纷撰文，为混合所有制办学模式改革做理论准备②，主流媒体主要从理论、实践、前景三个方面，对发展混合所有制职业院校进行了梳理。

首先，从经济学的角度讨论职业教育混合所有制改革的市场逻辑。所有制是生产过程中人与人之间在生产资料占有方面的经济关系[1]，是在物质生活的生产方式之上的上层建筑，其变迁必然与不同社会阶段经济发展的程度相适应。公办教育低效率的根本原因是教育产权的制度设计问题，表现在全民所有人既不拥有实际的剩余控制权，也不拥有完全的名义剩余控制权，同时实际剩余控制权与剩余索取权分离[2]。朱俊、田志磊提出，职业院校的产权结构经历了由初始产权、模糊产权到混合所有的变迁过程。作者力求从经济学的角度找到混合所有制发生的逻辑支点，进而推演出职业教育混合所有制改革的合理性。在作者看来，从单一体制向混合所有制的变迁，隐藏其后的逻辑不仅是剩余权与控制权的匹配，更是政、校、企三方在市场条件下的力量对比及资源配置结构的变化[3]。事实上，职业教育与市场的密切联系，内在要求产教深度融合，促进区域经济发展是职业教育的基本治理逻辑。

其次，从实践理性的角度讨论“混合所有制”的可行性。从现实角度观察，我国职业教育机构的行政事业性质使其类似于行政机构，已经成为职业教育与市场结合的主要障碍。因此，国内为数不多的混合所有制院校就成为职业教育界关注的焦点，这些院校也因此成为改革的范式。2014年10月在泰州举办的全国高职高专校长联席会议，推介了全国9所高职院校的“混合所有制”办学案例，主流媒体将其分为四个类型：一是公立民办型，典型代表是苏州工业园区职业技术学院；二是公有民营型，如齐齐哈尔职业技术学院；三是民办公助型，如南通紫琅职业技术学院；四是“小混合”型，以沈阳职业技术学院为代表[4]。从这些学校的办学实践来看，其典型特征是以股份制实现多元化的产权结构，在治理结构上实行董事会领导下的院长负责制，参照民办学校的管理模式。

第三，从理论层面描绘出职业教育混合所有制改革的美好愿景。理论界一致认为，混合所有制职业院校概念的提出是经济新常态背景下职业教育领域的一次重大理论创新和实践探索[5]，是社会主义基本经济制度在教育领域深化的体现，是继经济体制改革之后，所有制结构在职业教育领域的重大突破，也是职业院校适应资本社会化大趋势的重要选择[6]。客观上，混合所有制的提出，为职业教育进行资金的大规模聚合运作拓展了制度空间，不同性质的资本，尤其是企业资本进入职业教育，能有效缓解办学经费短缺问题和产教深度融合问题。国务院提出探索发展股份制、混合所有制职业院校，目标主要是为公办职业院校增添企业背景[7]，实现破除公办职业院校单向性、约束性、垂直性管理弊端的目的。

二、股份制：混合所有制的主要实现形式

《关于加快发展现代职业教育的决定》提出探索发展股份制、混合所有制职业院校，将股份制与混合所有制并列，笔者有不同理解③。所有制的核心是产权和产权制度，属于基本经济制度层面，股份制是具体的经营方式或组织形式，是生产资料在出资关系、内部治理结构等微观层面上的体现。因此，区分二者关系，明确股份制与混合所有制在职业院校发展中的不同作用，对于正确实施混合所有制改革具有重要意义。

所有制是指一个社会或国家的基本经济制度，其是指占统治地位的生产资料的占有形式[8]，主要反映的是人们之间占有生产资料方面的关系，其核心是生产资料的归属问题。按照马克思经济学的观点，所有制是产权、所有权的经济形态， 是一个经济学范畴的概念。产权关系受所有制制约，所有制性质在一定程度上决定着产权的性质和内容。在制度经济学家眼里，产权是交易的基础，产权是所有制实现的载体。而从法律角度看， 所有权（产权）是人们财产占有关系的法律体现，是构建财产权体系的逻辑起点，是主体对客体的绝对控制权和最终支配权。

所有制要在经济和法律层面实现，必然要以收益为中心进行资源配置，主要表现为对具体生产资料的占有、出资和支配关系。股份制正是一种建立在产权理论基础之上，有效配置社会资源，克服个体资本对于规模性经营活动有限性而创造的一种资本集聚与运营的组织形式[9]，是所有制的主要实现形式。股份制经济组织具有社会化程度高、治理结构上所有权与经营权分离、管理效率高的优点。

股份制组织形式引入教育领域是在2003年9月《民办教育促进法》实施后，按照股份制运营的大多限于民办学校，举办者在治理及内部运行管理方面，借鉴股份制公司的治理模式，实行董事会领导下的校（院）长负责制，形成了产权与治权相分离的治理模式。从民办学校的办学实践来看，股份制学校更加注重成本核算、竞争机制更加合理、资源配置更加优化，但其公益性有待商榷。而公办学校的单一所有制，在资金上过度依赖财政，治理结构缺乏约束，学校管理行政化，企业很难介入，缺少自主运营的责任意识和开放办学的活力。

关于混合所有制职业院校，目前尚无确切定义，参考国有企业股份制改革的经验，混合所有制职业院校应是由国有资本、集体资本、民营资本、境外资本等不同所有制中两个及以上主体共同举办的新型教育模式[10]。相较于单一办学体制，混合所有制是一种兼容性的产权制度安排，其开放性和强大的资源整合能力，能够实现资源的优化配置。

混合所有制职业院校多元的投资主体、不同的价值取向，客观上要求学校治理能力和治理结构的现代化，即决策、执行、监督三者权力制衡的现代法人治理结构。多元而非单一主体的混合所有制院校，内在地要求推行股份制运营的组织形式，外在表征为民主式、参与式、互动式管理，在防止“内部人控制”的前提下使各方面权利得到有效制衡，进而实现国家教育目标、社会利益、教职工利益和投资者利益的合理分配。

三、实践回应：先行先试院校的比较分析

不同所有制具有不同的治理逻辑、行为特征和文化特质，实行混合所有制改革的关键是实现有效的制度衔接和文化融合，这需要较长时间的探索与磨合，尤其是文化融合、思想观念的认同。而目前国内实施混合所有制改革的学校，其模式和改革的出发点也不尽相同，笔者根据自己的观察将其做如下分类：

第一类是原发型混合所有制。这类学校在举办之初即实现了多元化的产权结构，按照民办学校管理。如：海南职业技术学院，由海南省教育厅、罗牛山股份有限公司和海南广播电视大学联合举办；广西理工职业技术学院，由广西理工职业技术学校与左江水泥厂、信尔房地产投资有限公司、南宁忠振工贸公司、南宁驰晨信息科技公司等6家企业以股份制方式创办。这两所学校的一个共同的特点是：作为主办方之一的企业在实施校企合作、产教融合方面具有天然优势，企业参与专业建设、教学改革，促进了学院整体实力的提升。存在的问题有：其一，混合所有制院校定性为“民办”以后，各方面的政策支持（财政拨款、项目、人员编制）减少，而在职业教育社会认同度低的社会环境下，高收费必然降低学校的吸引力，限制学院的进一步发展。其二，职业教育的公益性质使民企和个人短期内无法得到资金投入回报。其三，大股东对教育规律的尊重，是混合所有制改革后多数职业院校面临的棘手问题。

第二类是民办学校与公办事业单位合作，混合所有制改革成功后升格为本科院校。典型代表如：紫琅职业技术学院，由江苏江海科教开发有限公司与江苏省教育发展投资中心共同举办，于2014年5月升格为应用型普通本科高校；齐齐哈尔职业技术学院，实施“政校合作”，通过“政府投资，形成学校国有资产；社会捐资，形成学校法人资产；公司融资，形成学校租赁资产”的产权多元化格局[11]，2011年升格为齐齐哈尔工程学院。这类学校的模式不可复制，同时也存在一个办学定位问题，如果学校进行混合所有制改革的目的都是升本，实施本科教育，则与国务院在职业教育领域发展混合所有制的政策初衷相悖。

第三类是学校与企业在不同院系共建的股份制办学实体。如杭州职业技术学院与当地企业共建的友嘉机电学院、青年汽车学院、达利女装学院等“校企共同体”；学校、企业、政府三方议定收益比例和权利义务后合作共建的杭州职业技术院校电梯实训基地；广东工程职业技术学院与迅达（中国）电梯有限公司共建实体学院。这一类型目前比较普遍，即部分学者所言“小混合”，职业院校选取与市场结合紧密的二级学院与企业深度合作，下放人事、财务、管理权，从而激发二级学院的办学活力和改革热情，但与企业有资本连接的实质性合作还不多，难以实现真正的利益共享、风险共担。

第四类是政府、企业协商一致，对公办职业院校进行股份制改造。如苏州工业园区职业技术学院，经过2001、2003、2007年三次改制，最终形成以民间投资为主、管理团队参与、政府引导的办学体制；洛阳市2010年起鼓励非义务教育公办学校进行股份制改革。2011年，共引进民间资金13.2亿元，新建各类民办学校91所[12]，洛阳下属各个县市中心职业学校大都实现了股份制办学。从笔者的观察看，这些民营资本进入职教领域，存在攀国资高枝、减少市场风险、争取政策资源等多重动机④；而2012年启动实施的永城职业学院股份制改革，则是以学校原有资产作为基数，企业注入资金5.1亿，按照政府占股30%、企业占股70%比例合作，推动公办职业院校与企业建立资本纽带关系，进而探索校企一体、产教融合的职业院校发展模式。严格来说，这一模式不属于理论层面的混合所有制，但分属于不同国资委的产权结构，投资主体利益呈现多元化取向，同样有别于单一主体管理，要求内部治理结构的科学性。同时这种跨界的资本合作，为跨界的职业教育奠定了体制基础。

四、政企共建股份制学校：“跨界教育”发展的最优路径

分析上述几类职业学校混合所有制改革实践，可以看出：后发的混合所有制改革主要发生在非公办职业院校或公办职业院校的二级机构，有趣的是，公办学校校级层面的混合所有制改革反而主要发生在经济欠发达地区，由政府强力推进实施，非因经济发展而内生的制度变革。这就说明了一个问题，即职业教育不可能通过完全的市场配置实现有效供给，在国家推进供给侧改革的时代背景下，探索发展政府、企业共建股份制职业院校，才是职业教育发展的最优路径。

首先，跨界的职业教育需要学校与企业建立实质的资本纽带和人才共育机制，政府与企业共建股份制学校是破题的关键。职业教育是与行业企业联系最紧密的教育，企业的生产工作过程才是职业技能产生的摇篮，职业院校学生职业知识的转换、技能的提升更多的是在学校与企业之间双向进行的。姜大源认为：职业教育跨越了职业与教育、企业与学校、工作与学习的界域，“跨界”是职业教育的本质和特征[13]，这一点在国内职业教育领域已成共识。职业教育既要遵从教育规律和认知规律，还要遵循学生职业发展、成长的规律。职业教育的发展与改革，要跳出学校的围墙，开放办学，同时还要融入企业，与企业建立实质的资本纽带和人才共育机制，才能突破职业教育单一主体、“定界”发展的藩篱，形成“合作办学、合作育人、合作就业、合作发展”的良性互动机制。

其次，职业教育的准公共产品属性⑤决定了职业教育供给不能走纯市场化的道路，政府企业共建是必然选择。按照美国经济学家萨缪尔森的公共产品定义，高等职业教育和中等职业教育兼具消费的竞争性和非排他性特征。虽然部分院校存在招生困难，但从总体上而言，受教育资源和学费的限制，一部分学生接受教育必定排斥和妨碍另一部分人接受高等职业教育的机会。同时高等职业教育为受教育个体带来较大收益的可能性短期内很难实现，学校教育侧重于使学生成为合格劳动者的基本素质教育，具有较强的外部性，即非排他性。

目前，我国高等职业教育的市场供给明显低于普通高等教育，在社会公众眼里，职业教育因其产品“低端”而鲜有社会资本涉足。如果将职业教育定位为私人产品必将导致供给不足。但职业教育也不应是完全免费的，学校是非营利性组织的法律定位，并不意味着职业教育是非竞争性产品。从职业教育发达国家的经验来看，职业教育只有实现了政府与行业、企业等多元主体的合作办学，才能真正达到教育与生产劳动、职业知识和技能的深度融合。

第三，实现区域经济社会发展目标需要搭建起职业教育供给的政府与市场之桥，政府企业共建的股份制学校即是这一桥梁。转型期我国沿海地区的“技工荒”直接导致了企业的“集体行动困境”⑥，企业对技能人才的需求成为其参与职业教育的的内在动因，并促使企业倾向于与职业院校合作。而区域经济的发展水平和工业化程度，又影响着当地政府发展职业教育意愿和治理程度。在职业教育与经济的紧密结合中，政府、企业和学校在治理架构、市场运行和财政分担等方面形成合理的机制才能让职业教育体系有效地为经济发展服务[14]。国务院推进职业院校混合所有制改革的目的，正是要推动公办职业院校与企业建立深入的利益纽带关系，实现资本、人才双向流动，进而促进区域经济社会的发展。

在经济新常态背景下，企业转型升级的需求愈发强烈，与机器人共舞的时代已经来临，“就业难”和“技工荒”的现象将更加突出。职业技术学校作为高技能人才供给的主要机构，同样面临转型的巨大压力。混合所有制理论的提出，为职业院校拓展校企合作空间、实现产教深度融合移除了制度藩篱，政府、企业共建股份制高职院校正当其时。

参 考 文 献

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Abstract The mixed ownership reform of vocational education at present is based on the rationally designed institutional change of group decision. Shareholding system is the main mode of operation and organization of mixed ownership higher vocational schools. The managing mode of shareholding system has advantage of optimizing allocation of resources and competition mechanism. At the same time， the crossover characteristics and quasi public goods attribute of vocational education decide what the best offered mode of vocational education is provided by the government and the enterprise jointly. Only in this way， can the positive interaction between the regional economic and social development and the higher vocational education be realized.