公私合作（PPP）：独立学院运行机制探讨

郑娟+谭光兴

摘要：独立学院是我国高等教育大众化进程中产生的一种特殊的高等教育组织形式。本文基于制度逻辑的分析视角，认为其产生和发展均处于教育多样化、市场竞争与政府治理三大竞争性制度逻辑交互影响的复杂情境中，试图通过强制性的制度变迁形式将其转设为民办高校进行统一规范的治理思路无法与其属性相适应，从而陷入制度化困境。在此基础上，进一步认为独立学院的生成具有公私合作的雏形特征，完善公私合作的制度框架是实现制度变迁较小成本的合适选择。具体操作中，首先应以“物有所值”为标准筛选适宜采用公私合作模式的独立学院，并从产权结构和回报机制、法人治理结构及运作方式等方面对公私合作模式下独立学院的运行框架进行探讨。

关键词：独立学院；公私合作；制度逻辑；运行机制

独立学院是我国高等教育大众化进程中自发形成的一种特殊的高等教育组织形式，是由普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作并利用非财政性经费举办的一种新型办学体制。截止2013年底，全国独立学院共计292所，在校生275万人，形成2000多亿元的教育资产。[1]然而，独立学院作为一种自发产物，自诞生起，其“非公非私、亦公亦私”的特性便备受争议，面临“造成国有资产流失、教育不公及办学风险”的诸多指控，国家层面从2003年起出台了多项文件对其规制，尤其是2008年教育部发布的《独立学院设置与管理办法》（简称26号令），对办学主体、办学条件及办学经费设定了具体要求，并将其界定为“民办高等教育的重要组成部分”，规定所有独立学院在五年内要按规范转设为民办普通高校。但是，实践中独立学院的办学形态及产权关系复杂多样，这种强制性的制度变迁无法与之兼容[2]，政策难以有效贯彻执行，独立学院的发展陷入了制度化困境。困境产生的因由不仅仅是政策本身，更多地在于多重制度逻辑的博弈，政府、市场、教育、家庭等多重制度逻辑的动态制约使其缺乏稳定的制度模式。随之，突破制度困境，走出发展迷雾成为当前亟需探讨的课题，“多样化成了关于高等教育前途讨论的一块奶油蛋糕”[3]，并非“非公即私”，独立学院事实上正是多样化发展的体现，在最初的生成逻辑上即是公私合作办学的产物，问题的关键不在于“公”与“私”，而是在制度供给上应为独立学院设计适宜的运行机制，使其能够承接多重制度逻辑的均衡。

一、独立学院的制度逻辑

（一）制度逻辑

“制度逻辑（Institutional Logic）”是新制度主义理论中的重要概念，指“社会建构的物质实践、假设、价值、信念和规则的历史模式，通过它们，个体生产和再生产它们的物质实在，组织时空，赋予有关社会现实的意义”[4]，这一逻辑在宏观上表现为一套稳定的制度安排，微观上能够影响和塑造组织及个体的行为模式，形成特定的行为机制，官僚政治、市场机制都有着各自的制度逻辑。Friedland和Alford认为现代社会中的每一项重要制度和机构都包含一个中心逻辑[5]，这一中心逻辑会主导组织场域内特定行为模式的产生并促进制度变迁，在不同时期内存在不同的主导性逻辑，进而产生不同的组织结构和行为。近年来，制度逻辑理论着重关注制度情境的复杂化和多样性，认为制度情境是一个交互制度系统，在某一组织场域中，制度逻辑并非单一性地产生影响，而是同时并存的多重逻辑相互竞争博弈，在其内部产生一种动态紧张性，组织及个人对此会采取不同的响应策略，从而塑造组织的多样性。

（二）独立学院的多重制度逻辑

当今中国社会正处在深刻的全面转型中，经济、政治、社会各领域都面临着复杂多元的制度情境，在这复杂的情境中，教育多样化、市场竞争与政府治理三大竞争性逻辑相互共存并交互影响，独立学院的产生即是多重逻辑驱动下所进行的一种自发性制度创新。

1教育多样化的逻辑

文化创新与传承是高等教育创设的初衷，社会各个阶层都有享受教育的权利，尤其在当代，随着公民意识的觉醒以及社会民主化的进程，社会对高等教育需求日益增长。1999年我国实施高等教育大众化战略，公办高等教育由于受财力资源等限制难以满足大众化需求，积极吸引非财政性经费兴办高等教育成为权宜之计，将公立院校的品牌和智力资源与私人部门的资金和管理资源相结合，合作举办相对独立的、具有独特运行机制的一种办学模式——独立学院（前身为二级学院）应运而生。马丁·特罗在他的高等教育大众化研究中指出，伴随大众化必然出现的是多样化。2002年，我国高等教育毛入学率突破15%，2013年达到345%[6]，高等教育规模的不断扩大，需要多样化供给才能满足高等教育的大众化需求，具有公私合作制度特征的独立学院正是我国高等教育机构多样化发展的体现。

2市场竞争的逻辑

高等教育系统所提供的教育机会是一种介于私人产品和纯公共产品之间的“准公共产品”，其所具有的消费的排他性和个人获利性使得市场逻辑对高等教育的影响日益增强，高等教育系统为了自身持续健康的发展，需要获取足够的发展资源，往往需要利用自己所拥有的文化资源与社会各种利益主体所拥有的政治、经济资源进行交换。上世纪末，我国正式确立市场机制在资源配置中的决定性作用，与此同时，在高等教育领域出现了公立高校利用市场机制筹措办学资源的尝试，独立学院即为具体的物质载体。从产权结构上看，我国独立学院大致可分为两类：一类是完全利用国有资产举办的，由母体高校与地方政府合作举办或母体高校独立举办；一类是有民间资本参与举办的，涉及到母体高校、地方政府与社会力量（私营企业、社会团体等）多个产权主体合作举办，在这里，可以理解为母体高校利用市场交换机制与政府、市场合作，进行文化、政治与经济资源的配置。

3政府治理的逻辑

政府作为公共利益的代理者，高等教育产品所具有的公益性一直成为政府主导高等教育系统的逻辑所在。独立学院产生之初有利于缓和我国高等教育供求失衡的矛盾，也正是政府赋予其历史合理性的基础，然而作为“多方利益驱动下的诱致性制度创新的产物，不可避免地带有先天性的制度缺陷”[7]，政府先后于2003年、2008年出台一系列政策试图通过强制性的制度变迁将其统一整合，对民办高校进行规范治理，依靠命令——服从式的科层管理体制实现高等教育从“数量扩张”到“质量保证”的转换。但是，在现实的制度情境下，强制性的单一治理逻辑与教育多样化和市场竞争的逻辑相互冲突，使得大量独立学院难以按照政策要求进行转设，多是维持现状或者观望，导致治理失效，诸如26号令规定的5年考察验收期2013年已经期满，当时全国315所独立学院中只有23所申请转为民办本科高校，不到10%，教育部不得不把最后期限延迟到2016年。endprint

二、公私合作：多重制度逻辑的均衡

制度逻辑理论认为，多重制度逻辑的冲突与交互影响是催生制度创新的前因，制度创新是指在某一组织场域中打破既有的制度束缚，推行一种新的制度，而这种制度创新能够适应制度需求（制度均衡）。当前独立学院治理政策的失效即是由于多重制度逻辑的相互碰撞与冲突使之陷入制度化困境，这便形成了制度创新的前因，要求建立一种新的运行机制，能够在一定程度上实现多重逻辑的均衡。

（一）独立学院：公私合作的物质实在

“在高等教育系统的存在状态和发展趋势中，具有优先性质和占据主导地位的发展倾向是权力的分散化、支持多样化及无序的合法化”[8]，高等教育多样化的具体表现之一即是办学体制的多样化，包括公立、民办私立以及国有民办等多种形式。当一个国家的公共系统变得过于制度化、官僚化、专业化、过于关注自身的保护，社会公众消费需求多样化，公共部门的购买者不再依赖唯一的供方，独立学院的产生便是对高等教育机构多样化需求的回应，打破“非公即私”的制度束缚，对公私合作模式进行最初的尝试。

在现有的两类独立学院办学模式中，完全利用国有资产举办的可具体分为两种，一种是没有任何“合作者”的母体高校利用市场渠道筹措资源设立的“校中校”；一种是公立高校与地方政府或国有企事业单位合作，增加经费来源，可以统一归为“国有民办”模式，学校的资产属国家所有，按民办高校的机制进行运作。具有民间资本参与的独立学院大多是在资产构成中，由私人部门投入经费与土地，公办高校和政府投入无形资产。这两类模式虽然在资产属性上存在区别，但是有着共同特征，即存在着公共部门与私人部门的合作伙伴关系。前者在国有资产范畴内运用私人部门的管理机制，后者则直接包含私人部门的资产构成，在办学体制上提供了“公私合作”的雏形。以江西省13所独立学院为例，半数以上是母体高校自主筹办，按照市场运作机制办学的“校中校”，但华东交通大学理工学院、江西理工大学应用科学学院、江西农业大学南昌商学院等是由公立高校与企业合作创建的。

“在充满稀缺和竞争的世界里，解决问题的成本为最小的产权形式将是最有效率的”[9]，制度变迁只有在预期收益大于预期成本时才会发生。从产权结构上看，独立学院都含有公有产权的成分，让其按照26号令设置的政策目标统一转为民办高校需要巨大的组织成本与制度成本，而且这种强制性的变迁在多重逻辑的博弈下，容易招来抵制与反抗，这也正是多数独立学院仍然维持现状的原因所在。摒弃教育一元化的产权结构，在多重制度逻辑的动态制约下，以进一步完善公私合作的制度安排予以响应，是实现制度变迁较小成本的适宜选择。国际经验同样表明，在公立高等院校中运用公私合作模式设立混合制学院，有利于促进高等教育的健康发展，例如美国加州大学伯克利分校、英国伦敦大学下设的一些学院等，类似于我国独立学院的办学模式。

（二）一种新的运行机制：公私合作

公私合作（Public Private Partnerships，简称PPP）已经成为公共服务供给制度变迁的最新机制，认为在公共服务的供给关系中，生产者与安排者的角色可以分离，主张政府与私人部门通过多种形式建立合作伙伴关系，共同生产和提供公共物品和服务，“公共部门和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排，合同承包、特许经营、补助等符合这一定义”[10]。公私合作不同于私有化，私有化强调产权的完全私有，公私合作更加重视公共部门与私人部门充分发挥各自的禀赋优势，公共部门通过市场竞争机制寻找最佳的合作伙伴，引入私人部门的资金及技术优势，从而拓宽公共服务的供给渠道及提升公共服务供给效率。作为一种介于科层结构与市场之间的模式，公私合作内在蕴含着政府治理与市场竞争逻辑的统合，一方面通过履行政府安排者与监管者角色，规避纯粹市场逻辑容易导致的教育公益性的缺损；另一方面，灵活运用市场竞争方式促进市场，社会中优势资源投入到高等教育领域，有利于公共资源的优化配置，满足高等教育的多元化需求。

独立学院初始的公私合作具有一般的制度特征，但缺乏系统明晰的机制设计，组织目标不明确，产权关系模糊，没有建立起合理的治理结构，政府、高校与民间资本的职责界定不清，导致办学质量下降、违规招生、教育不公与腐败行为，从而激起政府对其进行规范治理。然而治理的关键并不是彻底否定这种机制，单纯地转为“公有”或“私有”，事实上，公私合作具有单一产权结构所不具有的制度优势，制度变迁成本较小的选择是在既有的制度框架下，进一步完善制度设计。公私合作是一套系统化的制度安排，从动态过程上看，要求在设计、融资、建设、运营及移交的项目全寿命周期内，始终围绕“物有所值（Value for Money，VFM）”的核心目标，设立合理的治理结构，选择适宜的运作方式，进行资源优化配置，提升公共服务供给效率。

三、公私合作模式下独立学院的运行框架

（一）“物有所值”：公益性与营利性的协调

高等教育具有公益性不仅来自经济学视角所阐释的外部性特征，更在于其承担着文化传承与创新和促进机会平等的使命，同时作为“准公共产品”所具有的排他性和个人获利性又使其具备营利的能力。独立学院作为带有公有产权成分的高等教育机构，维持教育的公益性有其内在逻辑，但是以营利为目的却是其产生和发展的原始动力，两者的冲突一直是政府意图规范独立学院运行的动机。公私合作模式提供一定的制度框架使得公私双方良性互动，有助于促进公益性与营利性的协调。

独立学院采用公私合作模式，并不意味着所有的独立学院都适宜，应有一个基本的项目识别环节，就是相较于纯粹的“公立”或“私立”，公私合作是否更具有效率，更加“物有所值”，可以通过设计评价因子和列出问题清单对PPP可行性进行判断。基于我国独立学院主要分为完全国有资产举办与民间资本参与两种，可以从独立学院的产权特性、资产规模、市场竞争能力等进行初步筛选，不符合条件的考虑转为“公立”或“私立”，余下的根据情况确定公私合作的具体模式。endprint

虽然公私合作采用市场机制配置资源，但公共利益依然是其最高价值标准，坚持教育公益性是独立学院的基本目标。因此，公立高校应当择优选择“合作方”，采用竞争性谈判方式并且确认合作者潜在的财务资源和融资能力，避免私人资本的过分逐利侵害教育公益性。然而，民间资本的参与必然要求公私合作能够肩负公益性与营利性的协调，需要政策方建立完善的法律和监管框架，让多方主体能够良性合作，并且设立合理的风险分配机制和回报机制，实现风险共担和利益共享。

（二）建立清晰的产权结构与回报机制

独立学院产生之初的公私合作逻辑，使其具有多种资产来源，但是并没有建立起明晰的产权结构，无论是完全利用国有资产举办还是有民间资本参与，在产权要素和产权划分上都没有明确的界定[11]，比如由民间资本投入资金与土地建设、公立高校负责教学与管理的独立学院，资产属性模糊不清，甚至一部分独立学院缺乏“独立”身份，挂靠在公立高校或投资者名下，26号令要求所有的独立学院限期过户到独立学院或“转设”的普通民办高校名下，然而在利益的博弈下进展缓慢。建立清晰的产权结构，明确产权主体归属和产权收益归属是独立学院成功施行公私合作模式的重要环节，但是并不是一元化地转为“私有”产权，而是在界定产权基本属性的前提下，根据资本性支出的资金来源建立股份制的产权结构，实行所有权与经营权的分离，在其基础上，设立合理的投资回报机制。

采用公私合作模式的独立学院，允许私人部门资金、技术或管理资源的参与，产权属性可以多元化。例如，完全利用国有资产举办的独立学院，产权属性公有，但是可以聘请私人领域的专业团队进行运营，公立高校从教育收益中根据运营状况支付费用；含有民间资本参与的独立学院，产权属性可以转为民办，按照民办高校机制进行运营，也可以归为公有产权或根据资本性支出的资金来源建立股份制的产权结构，采取特许经营的方式交由民间资本进行运营与管理，根据资金占比与目标实现程度进行收益分配。

（三）进一步完善法人治理结构

26号令要求独立学院设立董事会或理事会作为决策机构，由利益相关方代表构成，实行董事会领导下的院长负责制，但是现实中往往出现母体高校管理权威过重或投资方干涉微观管理，在运行体制上依然采用传统官僚行政体制等。公私合作是不同于纯粹公立或民办的一套制度安排，在其内部，相关利益主体多元化并呈现出长期的契约关系，教育公益性与投资营利性的逻辑冲突更为激烈，需要在明晰产权的基础上建立和完善独立学院的法人治理结构，即建立一套能够真正解决组织内部各治理主体契约关系安排的一种具体组织结构形式。因此，在完善产权制度的基础上，独立学院要依照公私合作制度特性建立起独立的财政管理和资产管理体系，提高合同治理能力；在组织产权关系的基础上举办者投入资产的所有权要与独立学院的经营权相分离，仅具有股权，独立学院作为法人具有独立的经营权，经营权的具体操作者可以通过公开竞争方式委托给专业团体或个人。在责权划分和权力制衡上，要完善监管架构，设立由具有PPP项目经验和熟知资本运作的专业人士和高等教育管理专家构成的监事会，重点对学校的经费运作及决策实施进行监督和控制。

（四）合理采用匹配的运作方式

公私合作是一个集合性概念，是介于政府单一提供和完全私有化之间的多样化合作模式的总和，主要涉及产权的完全私有（BOO、BBO、BDO）、阶段性私有（BOT、BLOT、BOOT）和不发生转移（外包、O&M、租赁等）等多种形式，具体运作方式的选择需要依据项目属性、融资需求、风险分配框架等因素。在独立学院的两大划分类型中，完全利用国有资产举办的公有属性比重较高，在产权公有的前提下，经营管理权可以通过竞争招标形式择优委托私人机构、民间团体或是高等院校，在具体的校园基础设施建设或教育服务上，实行BOT、凭单制、补贴等形式实行公私合作。含有民间资本参与的独立学院，产权形式上即采用股份制，政府或母体高校授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股，采用BOT等模式推进。

独立学院的产生是多重制度逻辑催生的结果，未来发展依然处在这种复杂多元的制度情境下，一分为二，非公即民的改革思路无法适应多重逻辑的交互影响，陷入制度化困境成为一种意料中的结果。独立学院采用公私合作模式，融合着政府治理与市场竞争的逻辑，响应高等教育多样化发展的未来走向，是在多重逻辑动态制约下的均衡性选择，为独立学院的健康持续运行提供了一条备选路径。

参考文献：

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[8]Burton RClarkThe Higher Education System：Academic Organization in Cross-National Perspective[M]Los Angeles：University of CaliforniaPress，1983：263-276endprint