网约车地方立法的合法之道

张效羽

当前，网约车地方立法引起很大争论，在诸多争论中，有关地方立法的合法性争论一直存在。笔者认为，网约车地方立法之所以面临合法性方面的极大挑战，主要是其立法的根本依据薄弱。用一个形象的说法，当前网约车地方立法是建立在“法律流沙之上”。

解决这个问题，就要从网约车地方立法的合法性依据出发，正本清源，将网约车地方立法的基础真正建立在《立法法》和《行政许可法》等国家基本法律之上，寻求网约车地方立法的合法之道。

尽管国务院412号令对于网约车地方立法不足为凭，但网约车地方立法并非没有合法依据。其实，《行政许可法》和《立法法》给网约车此类情况提供两种解决方案，考虑得相当周全。

《行政许可法》第十五条规定：“尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”

鉴于网约车属于“尚未制定法律、行政法规”的事项，《行政许可法》给地方提供了两个方案：第一，通过地方性法规设定一般行政许可。所谓地方性法规，是指有权地方的人大或人大常委会制定的立法性文件。《立法法》第七十二条规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”由此可见，我国设区的市人大都有权制定地方性法规。考虑到网约车实际上属于城市管理的地方事务，设区的市通过人大为此制定地方性法规，完全符合《立法法》。

第二，通过地方政府规章设定临时性行政许可。所谓地方政府规章，是指地方人民政府制定的地方立法性文件。《立法法》第八十二条规定，“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”，“设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。由此可见，就网约车相关事项通过地方政府规章设定行政许可，也完全符合《立法法》的规定。

对比《行政许可法》和《立法法》提供的网约车地方立法合法之道，两种方案各有千秋，地方性法规要经过人大、讨论更充分、更有权威、能够设定一般行政许可，但立法过程可能比较长。地方政府规章相对效率比较高，但只能设定一年期的临时性行政许可。从网约车发展看，似乎地方立法也是箭在弦上，但大量内容争议很大，因此通过地方政府规章设定临时性行政许可，更为妥当。

为了论述方便，笔者将根据国务院412号令45个字实施地方立法的方案称为“地方配套立法方案”，将根据《行政许可法》和《立法法》的地方立法方案称为“地方新设立法方案”，笔者认为，“地方新设立法方案”具有以下优越性：

第一，合法性基础坚如磐石。网约车地方立法如果将合法性依据从国务院412号令那45个字移开，转移到《行政许可法》和《立法法》的规定上去，既绕开了诸如网约车是不是传统出租车的根本性争议，也解决了依托临时命令设定长久许可的尴尬境地，合法性基础可谓坚如磐石。

第二，设定临时性许可使得地方立法进退有据。网约车作为一项新事物，很多问题目前看不清楚、存在很大争论很正常。网约车目前引起了社会的极大关注，的确需要立法，在这种情况下，设定临时性行政许可就非常有必要。恰好《行政许可法》为地方立法提供了临时性行政许可的工具。明明也看不清楚，霸王硬上弓也难免一棍子打死。临时性许可，先试一试，到期再修改，也符合对新事物“摸着石头过河”的中国治理经验。

第三，可以针对网约车新业态进行更加科学的立法。在“地方新设立法”中，地方人大或者地方政府，完全可以专门针对网约车这一业态进行专门立法，而不必总是用传统出租车的框架硬套网约车，最后弄出一个四不像，出租车觉得偏袒网约车、网约车认为偏袒出租车。比如，原先传统出租车是县级主管部门主管，地方新设立法完全可以针对互联网行业特征提升监管层级，甚至新设专门的网约车监管部门。

综上所述，网约车地方立法并非没有合法之道，《立法法》和《行政许可法》已经为网约车地方立法提供充足的依据和工具。网约车公共治理问题是关系数百万人民群众生计和上千万人民群众关系的民生话题，能够在这个问题上坚持立足国家基本法律、将法治精神贯彻到底，既是“四个全面”战略中“全面推进依法治国战略”的生动体现，也是一次具有历史意义的普法事件。在复杂的公共治理中寻求合法之道并以国家基本法律作为一切治理方案最重要、最可靠的依托，希望网约车地方立法能够成为表率。