浅谈新《行政诉讼法》对水行政复议工作的影响

李百+吕自辉

新修订的《行政诉讼法》（以下简称新法）正式实施已有一年。新法针对“立案难”、“审理难”和“执行难”等问题，强化了对行政相对人合法诉权的保障，严格了对行政行为合法性和合理性的司法审查标准，加大了对行政机关依法行政的监督制约。黄委本级作为本流域的行政复议机构，也承担着行政诉讼的应诉职能。研究新《行政诉讼法》修改对复议的影响，可以未雨绸缪，更好地应对发生的水行政诉讼案件。

1 新法实施后出现的新变化

1.1 行政诉讼案件数量增多

新法行政诉讼的受案范围扩大，并明确了可诉行政行为的内容，同时还规定今后人民法院在受理行政诉讼案件时实行登记制，只要符合起诉条件的行政诉讼案件都应当登记立案。这些规定将会导致今后政府行政应诉案件数量的大量增加，特别是一些可以在复议过程中调解的案件，行政相对人选择行政诉讼的几率大大增加。

1.2 作为共同被告的案件将大量增加

新法规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”，这一规定增加了对维持决定不服复议机关作为共同被告的内容，复议机关不但成为名义上的被告，而且是接受司法审查的实质被告。

1.3 是行政机关负责人出庭应诉成为法定义务

新法规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”司法解释同时明确负责人系包括行政机关的正职和副职负责人。根据新法规定，人民法院对于被告经传唤无正当理由拒不到庭的可向监察机关和上一级行政机关提出处分的司法建议。根据最高法《解释》，行政机关负责人出庭的情况下还可以另行委托1—2名行政诉讼代理人，有以下考虑：因为行政诉讼法规定，当事人委托诉讼代理人限额是1—2名，如果行政机关的副职负责人出庭那就只剩下了一个名额，一个名额往往由行政机关的工作人员出庭，这就律师没有了出庭的机会。十八届四中全会决定也明确要求行政机关要普遍建立政府法律顾问制度，国务院对此也有更加具体明确的要求。

1.4 规范性文件成为人民法院审查的内容

新法规定了人民法院根据行政诉讼原告申请，在审理行政行为时将对行政行为所依据的规范性文件一并进行审查。特别是涉及水土保持工程方案审批、沿河沿湖拆迁安置等易发生行政争议的管理事项的规范性文件，一旦被人民法院认定为不合法，将造成不良的社会影响。

2 新时期行政复议、行政应诉工作遇到的问题及建议

随着新《行政诉讼法》的实施，行政复议和行政诉讼工作面临新的形势和困难，具体到工作中来讲，主要体现在一下几个方面：

2.1 行政复议机关参加行政应诉败诉风险增大

由于原《行政诉讼法》立法目的对行政权力的倾向和实际规则的优待，以及司法实践中维护被诉行政机关权威普遍现象普遍存在，导致行政复议机关在复议程序中对复议申请人时常存在一定的偏见，尽量将申请人挡之门外，或尽量维持原行政行为，难以真正公正处理行政争议。为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，新《行政诉讼法》第一条以“公正”取代“正确”，明确无误地将“公正”作为行政诉讼的最高目标，体现了追求法治的精神。删除“维护”，则从法律上消除行政机关在行政诉讼中的特权，《决定》颁布、施行后，人民法院行政审判理念将会发生显著变化，对行政行为司法监督力度会加大，其结果就是被诉行政机关在行政诉讼中的优势地位丧失，败诉率大大提高。作为复议机关，应努力依法、公正处理复议案件，防止败诉风险。

2.2 复议应诉工作难度进一步增加

一是，易激化纠纷不断增多，新类型案件逐渐增加，稍有不慎，直接影响政府公信力。人民法院对这类案件立案审查，其结果可想而知。二是，规范性文件经人民法院审查确实存在违法内容被撤销后，类似的问题会带来连锁反应，处理难度增加。三是，信访答复与复议的甄别类案件增多。比如行政复议行政机关投诉举报不作为争议，关键区分信访处理与履职申请。投诉人对行政机关答复不满意，一般作为信访答复处理，对要求行政机关履职内容的投诉举报，内容是履职，不管最后结果处理与否，如行政机关不回复就是不作为。

2.3 修改后的《行政诉讼法》增加行政机关的举证责任

原《行政诉讼法》限制被告在诉讼中收集证据，但并未限制人民法院依职权调查收集证据，实践中，人民法院有可能收集禁止行政机关收集的证据。新《行政诉讼法》第三十五条完善了限制收集证据的主体及对象，第四十条限制人民法院不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。新《行政诉讼法》还规定在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。根据这一规定，如果因拆迁、征收等未能对财产进行有效证据保全的，行政机关将承担不利后果。因此，复议程序中，复议机关的举证责任加大，同时注重举证的证据效力。

2.4 规定行政机关负责人应当出庭，增加了复议机关应诉工作量

新《行政诉讼法》第三条规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。这从法律上明确了负责人出庭义务。应该说被诉行政机关负责人出庭，或委托案件承办人出庭有利于增强行政机关依法行政意识，有利于提高办案质量和水平。但是，从复议机关人员配备来看，目前状况很难满足可能大量增加的被诉行政案件的应诉工作量，同时，应诉还会增加额外费用。

当前，县河务局作为流域管理机构，目前尚没有行政复议的权利，但是在新《新政诉讼法》实施的大环境下，我们应紧跟时代脚步，继续坚持依法行政，严格行政执法，不断提高水行政执法的水平和质量，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，从源头上预防和减少行政争议。特别是在行使水行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政不作为和行政收费等执法权时，做到事实清楚、证据确凿、适用依据准确、程序合法，防止发生违法的或者不当的具体行政行为，切实提高办案质量，尽量减少因不服具体行政行为而进行复议或复议后引发行政诉讼。

[责任编辑：李书培]