中国或将有第19个税种：环境保护税

马卓敏++王亦君

污染重才会负担重，多排放多纳税，少排放少纳税，这也是开征环保税倒逼企业减少污染的应有之义。

我国或将有第19个税种——环境保护税。《环境保护税法（草案）》（以下简称“草案”）8月29日首次提请十二届全国人大常委会第二十二次会议审议，草案提出在我国开征环境保护税。这是党的十八届三中全会提出落实“税收法定”原则要求、《立法法》对“税收法定”作出明确规定之后，提请全国人大常委会审议的首部单行税法。

财政部部长楼继伟作草案说明时表示，草案的立法原则是“税负平移”，从排污费“平移”到环保税，征收对象等都与现行排污费保持一致，征收对象为大气污染物、水污染物、固体废物、噪声。

“税负平移”的立法原则

我国从2003年开始征收排污费，截至2015年，全国累计征收排污费2000多亿元，缴纳排污费的企事业单位和个体工商户累计500多万户。楼继伟说，排污费制度对于防治环境污染发挥了重要作用，但与税收制度相比，排污费制度存在执法刚性不足、地方政府和部门干预等问题，因此有必要进行环境保护费改税。

虽然中国已颁布《排污费征收使用管理条例》，但地方政府能真正做到按条例办事的并不多，记者查询各省排污费征收情况后发现，每个省区市都有大量重点污染企业因“政策性免征”不用缴纳排污费，这其中不乏长期污染大户。有业内人士表示，近年来，排污费减免成了一些地方“政策优惠”“减轻企业负担”的借口，甚至成了个别人权钱交易的“筹码”。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说，未来一旦由税务部门征收环保税税款，且环保部门配合，将在一定程度上解决排污费制度带来的执法刚性不足等诸多隐患。

“这是因为一旦改为税收体制，地方政府就不能随便‘拍脑袋，想减免就减免，想增收就增收。”常纪文认为，这将从侧面对中国节能减排任务产生有利影响。

中国社科院法学研究所经济法研究室副主任刘洪岩也认为，“费改税”可实现两个具体功能：一是从根本上改变原有的执法乱象，从此变成有法可依，对于地方政府来说有相当的约束作用；二是可实现一定的市场公平竞争，不仅不会加重企业负担，反而会规范整个市场。

由于征税可做到一视同仁，刘洪岩表示，这就避免了排污费在操作上产生的一些地方政府灵活性过大的问题。“在原有的排污费制度下，他们可以根据自身和企业的关系好坏决定征收标准，而这无形中造成某些企业的负担过大。”

排污费改为环保税后，将产生多大变化？楼继伟指出，环境保护费改税按照“税负平移”的原则进行，纳税人为在我国领域和管辖海域直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者，征税对象则为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。在税负方面，草案以现行排污费收费标准作为环境保护税的税额下限，允许各地在规定基础上进行上浮。但这并不意味着企业的税负将会增加，因为现行排污费也同样是各地有别，比如北京的收费标准是最低标准的8～9倍。

中国财政科学研究院副院长白景明表示，污染重才会负担重，多排放多纳税，少排放少纳税，这也是开征环保税倒逼企业减少污染的应有之义。

流动污染源应否征税存争论

草案中规定环境保护税的纳税人为在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者。企业事业单位和其他生产经营者向依法设立的污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放应税污染物，缴纳处理费用的，由于其不直接向环境排放应税污染物，不缴纳相应污染物的环境保护税；在符合国家或者地方环境保护标准的设施、场所贮存或者处置固体废物的，不缴纳固体废物的环境保护税。

与现行排污费制度的征收对象衔接，草案规定环境保护税的征收对象为大气污染物、水污染物、固体废物、噪声等4类。

草案以现行排污费收费标准作为环境保护税的税额下限，规定：大气污染物税额为每污染当量1.2元，水污染物为每污染当量1.4元，固体废物按不同种类分别为每吨5～1000元，噪声则按超标分贝数，税额为每月350～11200元。

对于草案，目前仍存在很多争论。对于草案中提及的“对机动车、船舶和航空器等流动污染源排放的应税污染物实行免税”，刘洪岩认为，这是一个明显的缺陷。征收环保税，其范围应根据不同的排放情形而定。“应包括水污染、空气污染、固体废物以及碳排放等，草案对这方面的关注度的确不足。”

在刘洪岩看来，未来将航空器等流动污染源纳入征税范围是必要的，但考虑到中国航空器的碳排放问题和促进产业发展等相关因素，从国情出发考量，暂时未被纳入征税范围。“另一个因素是此类事件的征收成本可能过高，而高于税收额的征收成本也是目前无法实施征税的重要原因。”

常纪文则表示，一架飞机的排放量相当于几百辆汽车的排放量，今后还会有更多家用小飞机出现。因此，对航空器和机动车等是否征收环保税，应授权国务院作出进一步决定。

应厘清税收环保两大部门的权责

草案课税范围主要涉及破坏环境的污染排放行为，不过呼声极高的碳排放没有包括在内。鉴于环境保护税是新税种，碳排放暂不纳入其中，无疑有助于环境保护税法的出台，且可以为国内经济发展赢得相对宽松的空间。但长远来说，开征碳税，将碳排放植入环境保护税中，不仅能够释放自身国际政治压力，而且可以应对发达国家的碳关税威胁。

同样值得考虑的是将污染产品归入环境保护税的课税范围。目前污染产品由消费税课征，但消费税终归不是环境保护的特定目的税。更为理想的方案是，将已由消费税课征的污染产品交由环境保护税课征，实现环境保护税法与消费税法的协同规制。

草案“税收征管”专章12次出现“环境保护主管部门”这一非税征管部门，其中5处提到环保部门的职责，这是过往税收立法不曾出现的独特景观。如此强调环保部门的作用，与环境保护税计税依据的特殊评价机制有关。

环境保护税以应税污染物的排放量为计税依据，而排放量的计量和判断均需要高度专业化的技术条件，不易为一般纳税人和税务机关所掌握。草案强调“税务征管、环保协同”，便是对这一技术困局的回应。

不过，草案只是提及税务机关与环保部门的协同征管，既未真正厘清二者之间的法律关系，又未科学设定协同征管不力等的补救机制。恐怕难以满足“排污费改税”加强征管、增强执法刚性等原初目的。

比如环保部门针对排放量的核定，对税务机关来说，可以视为一种证据还是只能看作是一种常规的联合执法？再如物料衡算、排污系数、抽样检测，或者自动监控数据的核定计量，能否作为环境保护税行政处罚，甚至追究税收刑事责任的事实依据等等。

此类问题的解决，都建立在环保部门与税务机关清晰的定位基础之上。如果不能有效界分两大部门的权责，调动环保部门的主动性和积极性，排污费征管中可能出现的问题，环境保护税征管中照样可能出现。不仅如此，采纳两个部门协作课征环境保护税的新型税收征管模式，还可能带来一系列新的问题，环境保护税立法必须高度重视这一点。