杜特尔特访华：菲律宾对华政策出现重大调整

贾都强

菲律宾新政府上台以来，释放出了一系列谋求改善对华关系的积极信号。以杜特尔特访华为标志，菲律宾对华政策出现了重大调整，从上届政府突出南海主权争议的强硬对抗转向现政府以经贸投资为主轴的务实合作，从捆绑美国亚太战略的借美制华转向均衡地发展与各大国关系的独立外交。这一重大变化，对中菲关系的未来发展、南海局势以及亚太地缘政治格局的演变都将产生重要影响。

2016年10月18—21日，菲律宾总统杜特尔特率领庞大的经贸代表团访华。这是一次历史性的破冰之旅，从初期释放一系列改善关系的积极信号到最终实现成功访问，标志着菲律宾新政府的对华政策出现了重大调整，中菲关系也随之拨云见日，迎来了扬帆启程的新起点。

杜特尔特新政府上任以来，摒弃了阿基诺政府奉行的极端亲美抗中的外交政策，转而实行平衡各大国、推崇务实合作的独立外交。从竞选总统到上任以来，杜特尔特本人在多个场合，多次表达了重建中菲友好关系的愿望，并积极付诸行动。杜特尔特通过淡化中菲南海主权争端及低调处理仲裁结果，使南海问题迅速降温；通过发出寻求经贸合作的理性务实的声音，冲淡了笼罩两国关系的强硬对抗的政治喧嚣；通过一系列实际步骤，获得了中方的积极回应，使中菲双方重拾构建友好关系的信任和信心。

菲律宾对华政策的调整，不仅直接影响到中菲关系的未来走向，而且对南海局势乃至整个亚太地缘政治格局，都将产生重要影响。

菲律宾对华政策调整的背景与原因

阿基诺三世执政时期，菲律宾顽固地坚持极端亲美抗中的外交政策。阿基诺积极配合美国的亚太再平衡战略，极力渲染南海争端，高调与中国进行对抗。在国家安全方面，菲律宾从国内安全转向对外防卫。2011年颁布的《国家安全政策（2011—2016年）》宣称要提高菲律宾空军、海军和海岸警卫队的监控、威慑和巡逻能力，并把巡逻范围从领海扩展到专属经济区[1]。在南海油气资源开发方面，从共同开发转向独自开发，强硬地对外宣示主权。2011 年2 月，菲律宾政府与菲莱克斯石油公司下属的福勒姆能源公司签约，授权其两年内在中菲南海争议海域勘探油气资源[2]，并将开采区域扩大到争端区域。在外交上，阿基诺宣称美国是菲律宾唯一的战略伙伴[3]，甘当美国亚太再平衡战略的“马前卒”，企图借美国之力制华。在这一背景下，从黄岩岛对峙事件及菲美签署《加强防务合作协议》到南海争端国际仲裁案，中菲围绕南海争端先后发生了一系列的冲突和对抗，从而导致了双边关系的严重倒退，不仅破坏了两国之间的经贸合作，也影响了地区安全形势。

2016年，以菲律宾大选和政权更替为契机，菲律宾对华政策出现了转折点。促使菲律宾调整对华政策的主要因素包括：一是阿基诺亲美抗中的政策走入了死胡同，并随着政权更迭而宣告破产。阿基诺唯美日马首是瞻，卖力地配合美日炒作南海争端，渲染“中国威胁”，但事与愿违，结果区域内国家应者寥寥。即使在仲裁案结果出炉后，国际社会也反应平平，只是更进一步证明了所谓的仲裁案只不过是美日唆使下的一场政治演出。二是中菲关系陷入低谷，两国经贸合作严重受损，影响到了菲律宾的经济发展。菲律宾热带水果及其他农产品出口因双边关系恶化而受阻，中国投资者也对菲律宾丧失了信心。同时，当区域内国家纷纷响应中国倡导的“一带一路”倡议，如火如荼地准备分享中国经济快车和经贸投资合作的红利之时，菲律宾却绑在美国的战车上，自绝于这一进程之外，日益有边缘化之虞。这种局面让菲律宾的政治精英和有识之士深感忧虑。三是新任总统杜特尔对外交安全议题所持的政治立场与前任阿基诺有显著不同，是菲律宾政坛务实主义政治家的代表。随着杜特尔特走马上任，菲律宾新政府很快改弦易辙，宣布为了更好地维护菲律宾的国家利益，要施行独立自主的外交政策。这就为调整对华政策、改善中菲关系提供了良好契机。

菲律宾对华政策调整的特征和内涵

从宏观层面来看，菲律宾对华政策调整显现出了两大突出特征：一是谋求摆脱对美依赖，推行独立外交；二是积极改善对华关系，寻求务实合作。

就政治倾向而言，以口无遮拦、仗义执言著称的杜特尔特毫不掩饰他本人对美国的反感和批评。他对美菲同盟不看好，认为“美国人不会为我们卖命，他们有自己的考虑。”“我们也没有必要废除美菲同盟关系，因为他们说这样的同盟关系可以给我们提供保护伞。”围绕选举和人权问题，杜特尔特更是多次与美国人唇枪舌剑。在竞选期间，他毫不客气地数落插手菲律宾大选的美国驻菲大使，让他闭嘴，甚至威胁说一旦当选，就会与美国断交。上任以来，对于美国以违反人权为理由对他打击毒贩和整治治安的重点施政行动横加指责的行为，杜特尔特多次迎头回击，甚至对美国总统奥巴马爆出粗口，导致两人在东盟峰会期间的会晤被取消。杜特尔特还公开要求美国特种部队离开菲律宾南部，宣布从2017年开始不再举行美菲军演，并威胁要冷冻美菲《加强防务合作条约》。种种迹象表明，杜特尔特领导下的菲律宾新政府，决意与美国拉开距离，菲美关系出现了明显的裂缝。当然，这并不意味着，菲美两国会彻底分道扬镳。因为，在安全上，菲律宾长期形成的对美依赖局面不可能在一夕之间改变，现有的一系列菲美军事安全机制依旧存在，加之菲律宾军方和政界的亲美势力十分强大，这些因素都会对菲对美政策构成制约。

在与美国渐行渐远的同时，杜特尔特开始寻求走近中国，尤其对开展与中国的经贸投资合作寄予厚望。他认为，菲律宾面临的主要任务是加强国内的经济建设，尤其是重视基础设施建设和经济增长新动力等。早在竞选时期，杜特尔特就说：“如果中国人答应修建棉兰老岛的环绕型的铁路，并且帮助修建一条从马尼拉通往比科尔的铁路，我就会闭嘴。”[4]在访华前夕接受中国媒体采访时，杜特尔特更是直言不讳地说，“只有中国可以帮助菲律宾。”

具体来看，菲律宾对华政策调整主要包括以下几个方面。

第一，淡化南海争端，妥善管控分歧。尽管杜特尔特本人在南海主权问题上坚持不让，甚至在竞选期间声称要亲自到有争议的黄岩岛去插旗，以捍卫菲律宾的主权，在菲律宾国会发表演讲时声称要以南海仲裁结果为基础，与中国进行谈判，但是他在上任后，在处理这一问题时却表现得低调很多。一是与阿基诺时期在南海问题上的高调对抗不同，杜特尔特希望实现中菲南海争端的“软着陆”[5]。他多次表示愿意与中方开展双边会谈，搁置争议，共同开发。二是低调处理阿基诺的“政治遗产”，对海牙法庭做出的南海仲裁案结果实行冷处理，不在诸如东盟峰会等重要场合以挑衅姿态提起该议题。杜特尔特早在竞选时就表示：“我跟中国的立场一样，我不认为海牙仲裁能够解决两国的争端问题。中国已经表示不会接受仲裁结果，如果仲裁的结果不利于菲律宾，我也不会接受。” 三是在解决争端的方法上，与阿基诺拼命寻求国际支持的国际化、多边化、法理化的做法不同，杜特尔特同意通过中方长期主张的双边谈判和协商方式来解决问题。他的发言人拉维纳也表示，中国是菲律宾的邻居，不是敌人，只要中国愿意，菲律宾愿意搁置争议，共同开发南海。

第二，采取实际步骤，重建双方的信任和信心。上任以来，除了不断释放改善中菲关系的积极信号外，菲律宾新政府还采取了一些实际步骤，获取中方的信任，努力探讨使中菲关系恢复正轨的途径。杜特尔特就任总统后，首批接见了中国驻菲律宾大使，表达了对中菲关系的重视。2016年8月，杜特尔特又派前总统拉莫斯为总统特使前往香港，与中方前驻菲律宾大使傅莹举行会谈，希望通过与中方的积极沟通，为实现访华和改善中菲关系进行准备。

第三，深化中菲经贸投资合作，希望中国帮助菲律宾发展经济。杜特尔特认为，维护中菲友好关系是两国的共同利益和大局。中菲关系不仅仅局限于南海这一个议题，两国应该在更广泛的领域开展务实合作。换句话说，从两国关系发展的大局出发，两国可以做到求大同存小异。中菲关系是大局，南海问题是小异。主张中菲应更多地寻求合作，而非聚焦在领土争议这一分歧点上。

杜特尔特迫切地希望中国能够帮助菲律宾发展经济。在他的“希望帮助”清单上罗列了很多内容，包括打击毒品犯罪、基础设施建设、旅游业、农业等多个领域，也是此次访华他想努力取得的成果。在接受中国中央电视台的采访时，杜特尔特表示，“菲律宾在经济上唯一的希望，实话实说，那就是中国。”他还特别强调，“请别忘了我们，菲律宾也应该是丝绸之路的一部分。” “有了中国的帮助，菲律宾可以在内陆的现代生活方面取得发展。”[6]

菲律宾对华政策调整的影响与挑战

菲律宾对华政策调整，为中菲改善关系打开了方便之门。杜特尔特的访华之旅，受到了中方的热烈欢迎和高规格接待。访问期间，杜特尔特与习近平主席、李克强总理等多位中国国家领导人举行了会谈，达成了一系列广泛共识，取得了丰硕的成果。双方一致同意，全面改善和进一步发展双边友好关系，并加强双方在地区和多边事务上的合作。双方都表示，要大力开展多领域的务实合作，并达成了诸多合作意向，签署了中菲经贸、投资、产能、农业、新闻、质检、旅游、禁毒、金融、海警、基础设施建设等领域共13个双边合作文件。习近平主席对中菲关系的未来发展提出了加强政治互信、开展务实合作、推动民间往来、加强地区和多边事务合作的四点希望，全面规划了双边关系发展的路径和蓝图。杜特尔特总统则表示，菲方要将对华关系作为外交政策的重点之一，致力于积极发展两国关系，加强同中方合作。

菲律宾对华政策调整，中菲关系改善，将在一定程度上重塑区域政治格局，对于稳定南海局势，维护地区稳定和发展，都将起到正向的推动作用。美国等西方媒体则认为，杜特尔特新政府对华政策的转变是一个重大变化，也意味着美国重返亚太战略的重大挫折。换言之，对于美日而言，他们失去了一个言听计从的战略棋子，今后再想在南海兴风作浪，便没那么容易了。通过这一变化，东南亚国家想必也会看得更清楚，扩大互利合作、致力共同发展和繁荣是当今的趋势和潮流，而渲染“中国威胁”、挑起对抗、破坏稳定，则与和平发展背道而驰，不得人心。积极投身中国倡导的“一带一路”建设，寻求和扩大务实合作，才是区域内各国发展的康庄大道，也是各国共同利益所在。

中菲关系未来要保持长期稳定和健康发展，还需要积极处理好一些挑战。首先，要妥善处理南海主权争端问题，尤其要注意减少南海仲裁案对双边关系造成的冲击。南海主权争端问题在最终解决之前，将作为一个不稳定的变量长期存在。中菲双方要展现高度的政治智慧，坚持通过双边对话和协商，妥善处理和管控分歧，不要让这一分歧外溢和扩大，影响到双方友好关系发展的大局。南海应该成为联系沿岸各国的纽带，而不是冲突的鸿沟。其次，注意克服政权更迭带来的不确定性政治风险，始终保持双方友好关系的航船不偏离正确的航向。菲律宾政权的更迭常常带来双边关系的动荡和改变，这与菲律宾家族政治的传统有关。在菲律宾，一个政治家族上台后，往往会为了争夺利益和权力资源，对上一个执政的家族进行政治清算，这一政治博弈过程往往伴随着政府对外政策的变化。例如，阿罗约执政时，菲律宾与中国关系良好。当阿基诺三世上台后，对阿罗约政府发动政治清算，声称上届政府为了获得某些经贸利益，向中国出卖菲律宾的主权，结果出台了亲美抗中的政策。杜特尔特上台后，也开始清算阿基诺政府，宣布是“吃中国菜的时候了”，从而与美国拉开距离。再次，克服美国重返亚太战略的消极影响。美日等国在南海问题上长期鼓噪中国威胁论，不遗余力地离间中国与东盟国家的关系。杜特尔特的独立外交政策未来面临着美日压力的考验。美国不会轻易放弃菲律宾这个战略棋子，必定在未来会对菲软硬兼施，百般拉拢。大国博弈对菲律宾对华政策的影响不容小觑。最后，在菲律宾国内，亲美的军方及其他政治势力的掣肘、高涨的民族主义情绪等因素，也会对菲律宾对华政策的施行产生一定的影响。

（作者系中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员）

（责任编辑：张凯）

[1] Philippine National Security Council， “National Security Policy2011—2016”，No.4，2011，pp.30.

[2] Joseph Santolan， “Tensions Escalate over the South ChinaSea”，World Socialist Web Site，May 3，2011. http： / /www.wsws.org /articles /2011 /may2011 /phil-m03.shtml.

[3] Joseph Santolan， “Tensions Escalate over the South ChinaSea”，World Socialist Web Site，May 3，2011. http： / /www.wsws.org /articles /2011 /may2011 /phil-m03.shtml.

[4] 《杜特尔特对华言论值得关注》， http：//news.xinhuanet.com/globe/2016-05/30/c_135393543.htm

[5] 《菲律宾总统发言人：中菲关系不局限于南海争端一个议题》，载《中国日报》，2016年10月2日。

[6] 《央视专访杜特尔特：菲在经济上的唯一希望是中国》， http：//world.huanqiu.com/article/2016-10/9570163.html？_t=t.