风险社会与生态移民社区治理

王伯承，吴晓萍

(1.华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237；2.贵州民族大学 民族学与社会学学院，贵州 贵阳 550025)



风险社会与生态移民社区治理

王伯承1，吴晓萍2

(1.华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237；2.贵州民族大学 民族学与社会学学院，贵州 贵阳 550025)

立足于风险社会的理论研究，将现代社会风险划分为技术风险、制度风险与文化风险。生态移民作为一项涉及移民规划、移民社区服务和移民社会适应的系统工程，在某种程度上实现了与风险社会诸维度的耦合。从现代社会风险规避的角度看，生态移民社区治理需要在移民规划方面实现技术升级和科学设计；在移民社区服务方面实现政府职能转变和多元协同；在移民社会适应方面要培养民众合作意识，进行赋权和增能。最终达成生态移民社会治理和风险应对的技术规避、制度保障和文化维系。

风险社会；生态移民社区治理；技术规避；制度保障；文化维系

生态移民*生态移民概念最早由美国科学家考尔斯(Henry C.Cowles，1869年—1939年)提出。生态移民是出于保护生态环境的目的而实施的移民，根据情境的不同，一般来说主要包含两个方面的含义：一是指生态移民这一行为，即将生态环境脆弱地区的居民转移出来，使他们搬迁居住于新的区域，以保护和恢复生态环境、促进经济发展的实践活动；二是指移民的主体，即那些在生态移民实践中被转移出来的农牧民。(eco-migration)亦称环境移民(environmental migration)，指原居住在自然环境恶劣、基本不具备人类生存条件地区的人口搬离原来的居住地，在另外的地方定居并重建家园的人口迁移。从上世纪80年代开始至今，出于生态环境保护和反贫困的目的，中国各地尤其西部民族地区出现了持续不断的生态移民行动。大量农村居民在政府组织下从生态脆弱地区、生存环境恶劣地区迁移到新的居住点。政府主导下规模巨大的生态移民行动将对中国西部民族地区产生巨大影响。一方面生态移民工程将大大改善中国尤其是西部民族地区的生态环境，并使千百万生活在脆弱、恶劣生态条件下的少数民族群众有机会脱离贫困，走上小康之路；但同时生态移民工程也是一项复杂的系统工程，在实施过程中及之后可能产生诸多社会问题，诸如土地资源匮乏、土地承载力有限、生态移民迁入地的生态问题、生态移民工程的迁移者意愿不足、移民就业困难以及由此造成的移民生产生活方式转变较慢等问题。习总书记在考察时强调，经济发展和城镇化进程中一定要“留得住绿水青山，系得住乡愁”。这生动形象地表达了党和政府大力推进生态文明建设的鲜明态度和坚定决心，对西部民族地区的生态移民社会治理工作有重要的启示意义。生态移民工程及其推进过程中带来的社会问题引起了众多学科的关注，特别是生态移民作为一项系统工程有扎实而丰厚的理论研究基础。首先，有人口学“人口迁移”的理论关怀，如英国学者雷文斯坦(E.G.Ravenstein)针对人口迁移的“推—拉”理论[1]；其次，经济学的研究更为庞杂，从迁移动因、迁移过程再到迁移安置，涉及可持续发展理论、生态经济理论、公平理论、外部性理论等[2]，这些理论都为生态移民研究提供了广阔的空间。然而社会学亦有其独特的理论视角—风险社会，风险社会视角下现代社会风险的不确定性与生态移民过程中面临的诸多挑战有诸多契合之处。本文即立足于风险社会的理论研究，将现代社会风险划分为技术风险、制度风险与文化风险，试图从风险社会的理论脉络找寻生态移民社区治理的有效路径。

一、风险社会及其理论阐释的维度

1986年德国人类学家、社会学家乌尔里希·贝克首次使用了“风险社会”的概念，并指出了现代社会诸如疯牛病、核危机、环境灾难、气候变化等风险无处不在，人类社会已经行进到了“文明的火山上”[3]。风险社会特指现代社会存在“人为制造的风险”是由于人类自身知识的增长和科学技术的迅猛发展而对整个世界带来的强烈作用所造成的风险。之后，随着吉登斯、拉什等人的加入，在全球范围内掀起了一股风险社会研究的热潮。作为反思现代性的一种理论体现，不同学者对现代社会风险有不同的理解，进而对风险社会划分的维度和路径也不尽相同，但大致可以区分为技术风险、制度风险和文化心态风险。

从客观主义立场看，现代社会风险主要包括技术风险和制度风险，主要体现在贝克和吉登斯的研究中。他们认为，伴随现代社会工具理性与价值理性、科学理性和社会理性的分裂，现代性已经走向了它的反面——危险和潜在的威胁被释放出来，伴随科学技术的无限制使用，带来诸如生态灾难风险、化学产品风险、基因工程风险等技术风险，并且经济危机、政治失灵和社会治理失效等制度性风险也前所未有地增多。技术风险表明，随着科技进步人类活动能力持续增强、生产范围不断扩大，对自然环境和社会环境的影响力日益加深，从而风险结构从自然风险占主导逐渐演变成人为风险占主导；制度风险表明，人类为了实现社会文明进步而创设了各种激励措施、保障制度、预防体系等，但这些制度*无论是冒险取向还是安全取向的制度，其自身带来了另外一种风险即制度运转失灵的风险，从而使风险的“制度化”转变成“制度化”风险。(参见：杨雪冬《风险社会理论述评》，载《国家行政学院学报》,2005年第一期。)本身也带来了另一种风险即“制度化”的风险。特别是中国社会行政级别错综复杂，管理层级相互纠葛，“中国式的情理社会与面子社会氤氲下的制度安排却无法得到有效的实施,致使社会风险治理的周期延长、难度加大”[4]，各式各样的潜规则也进一步稀释了制度的有效性，这些都是制度风险的具体呈现。

从主观主义立场看，现代社会风险主要指文化心态风险，体现在道格拉斯、拉什的研究中，他们认为现代社会的风险一直都存在，且恒定如一，大量增加的是人们的风险意识[5]。风险文化强调现代社会风险是文化意义上的，把风险社会的出现表征为人类对风险认识的加深——技术发展的副作用及其引起的灾难使人类获得了新的认识，进而产生了担忧和恐惧。当前，风险文化已经成为现代社会风险研究的一个共识，如德伯拉·勒普顿归纳了三种研究范式，即风险社会理论、风险文化—象征理论和风险治理性理论[6]；杨雪冬则将西方风险社会理论总结为现实主义的、文化意义上的和制度主义的三个理论流派[7]；张广利总结了当代西方风险社会理论的三个研究维度：制度维度、文化维度、系统与环境维度[8]。不论基于何种理论对现代社会风险进行研究和探讨，风险文化向度是学者们无法回避的。

二、生态移民与风险社会的耦合

生态移民作为一项涉及移民规划、移民社区服务和移民社会适应的系统工程，在某种程度上实现了与风险社会诸维度的耦合(参见图1)。

图1 生态移民与风险社会的耦合机制

(一)技术风险：生态移民规划及其科学性问题

如果从生态移民的整个过程看，政府推动下的生态移民工程的首要任务即“移民规划”。生态移民作为一项系统工程不是简单的人口位移，而是综合确定迁出地、迁出人群、迁入地的过程。但是，在移民过程中因缺乏科学规划也给移民工程带来了潜在风险，如在移民工程中常把通水、通电、通路的地方确定为移民点，生态承受能力往往欠考虑，其后果是随着移民的大量涌入重新破坏了迁入地的生态环境。如我国西南地区喀斯特地貌区传统农业生产和农民生活用水全靠天然降水，在日常用水、农田灌溉主要依靠天然降水的情况下生态移民后的人口压力一定程度上破坏了卡斯特地貌区的用水平衡，加之还规划了旅游开发，游客的进入更加剧了用水紧张，也破坏了人与资源、环境和谐相处的关系。

一般来讲，迁入地社区的生态系统原本已经相对稳定，但移民的涌入没有考虑迁入地的水、土壤、植被等环境资源的承载力，导致返迁致贫的情形时有发生。此外，在移民安置过程中住房设计也存在极大问题，特别是西部民族地区的传统民居大都因地制宜，经历了千百年的传承延续，其建造工艺深得民众喜爱，如西南山区的石板房、吊脚楼，西北地区的窑洞土炕等，能够做到冬暖夏凉，然而移民搬迁过程中新居的建设往往都依据城市的标准兴建各种筒子楼或水泥钢筋房。以西南地区潮湿的环境为例，水泥房由于长期处于封闭潮湿状态加之其他建造工艺方面的原因，致使民众怨声载道，影响社会稳定。

此外，生态移民工程在确定地质灾害状况、不适宜人居的标准上均依赖于科学技术的界定。在对迁入地和迁出地的勘探上，其自然生态和人文生态实际承载情况也都存在不确定性，这种“不确定性”导致“科学的终结”[9]，伴随着风险的潜在滋生。特别是现代社会“科学”与“技术”这种本来很严肃的词汇已经到了被肆意滥用的地步，如地震勘探技术中的解释软件不断更新、数据库功能不断完善，由此而形成科技依赖的结果不仅可能导致错误的结论，而且这种所谓的凭数据“说话”已经到了很严重的程度[10]。这种对技术的盲目追求，以及技术理性下对现实情况的忽略而导致的移民规划科学性问题，客观上助推了生态移民社会风险的产生。

(二)制度风险：生态移民社区服务滞后

生态移民工程规划欠科学，这种人类决策和实践导致了现代风险的产生，正所谓“人造风险”体现了科技发展的副作用，同时也源于人们的重大决策，并且是由现代社会整个专家组织、经济集团或政治派别权衡利弊得失后所做出的理性安排，除了移民规划的技术风险，还进一步体现为生态移民过程中社区社会服务带来的制度性风险。

大量外来人口的涌入破坏了迁入地社区现存的社会空间安排，造成了原有生产生活体系、社会组织与社会结构的解体。如西南地区某市对2012年至2020年需要搬迁的30万人进行了规划设计,力求将1/2到2/3的移民集中安置到县城规划区或工业园区,将1/3到1/2的移民集中安置到小集镇或风景名胜区。从生存空间挤压的角度看，这种集中安置的方式给迁入地社区规划与管理带来了极大挑战。生态脆弱区的移民搬迁不仅仅是人口迁移,移民亦非简简单单地解决“居住”问题，还包括法制的完善、民主的扩大、教育的普及、文化的发达、建设公正的社会环境等很多问题。在移民过程中，除了提供土地集中安置外还有所谓“无土安置”的劳务移民，即在生态移民过程中不分配土地。如西部某地政府规定，山区里45周岁以下具有初中以上学历和一定务工技能且家庭人口不超过5人的可以享受“劳务移民”政策，搬迁至黄河边重点城镇的工业园区、产业基地等[11]。与有土安置生态移民不同的是，这种劳务移民对遴选移民对象有一定的要求，而且在安置地享有住房、医疗、社保等各项优惠政策。因此，劳务移民比有土安置在改善生活水平、推进城镇化方面更有时效性和针对性，同时其操作也更复杂[12]，如果操作不慎、制度安排不当、相应服务跟不上，有可能因利益分配不均而诱发群体矛盾。

(三)社会文化心态风险：生态移民社会适应问题

从风险文化和风险认知的角度看，生态移民社区风险还涵盖了由技术性的风险因素和制度性的风险因素衍生的社会文化心态风险——那些客观的实在风险在人们心理、精神等主观感知层面的反映，诸如社会焦虑加剧、社会适应危机、社会隔阂加深等，这些因素都极易形成连锁反应演化为社会危机，引发社会动荡。一方面，生态移民挤占了迁入地社区的自然/文化生态环境承载空间；另一方面，对生态移民本身而言，移民者居住环境、生产生活空间的辗转腾挪，他们的生计方式变化、文化适应、社会关系变迁及心理调适等都极大地妨碍了生态移民的有效开展和可持续性。

移民的外迁不仅仅是一个简单的人口迁移，而是毁灭性地破坏了现存的社会秩序，因此移民的社会适应是个艰难的过程。所以，生态移民工程的社区治理不能仅仅从生态、生存、经济、管理等层面去考量，从某种意义上讲，生态移民的社会性适应好坏决定了移民工程的成败，应该引起更多关注，特别是中国西部地区的生态移民不同于工程移民也不同于其他中东部地区的生态移民，族群文化、社会发展程度、移民迁移的自愿度等方面都存在差异，其实也是一种社会文化心态风险，生态移民的迁移是一种连根拔起的生活重建，而移民的社会适应必定是一个艰难而复杂的过程。

三、风险社会生态移民社区治理的基本构想

我国的生态移民工作最初是作为扶贫的初衷而推进的，总体上说经历了救济式扶贫、开发式扶贫、参与式扶贫三种模式。然而，基于当前农村贫困人口的生活现状和生态移民过程中面临的问题，其实现路径是推行“治理保障型”扶贫模式，“以赋予贫困人口主动脱离贫困状态的再生产能力”[13]。要确保生态移民搬得出、稳得住、能发展、可致富，实现长足发展，生态移民社会治理工作显得尤为突出。要针对生态移民“社区规划—移民服务—社会适应”过程中可能发生的社会风险，形成“技术规避—制度保障—文化维系”的应对体系。风险社会理论视域下，生态移民社区治理需要在移民规划上实现技术升级和科学设计；在移民社区服务中实现政府职能转变和多元协同；在移民社会适应方面培养民众合作意识，进行赋权和增能(参见图2)。

图2 风险社会下生态移民社区治理构想图

(一)生态移民科学规划风险的技术规避

生态移民将民众从生态脆弱区域撤出，又需要对撤出地的生态环境实行保护性恢复，并且维持迁入地生态环境的可持续性。因此，“生态移民”作为政府主导的一项利民工程，首先体现的是政府的科学规划。而科学规划有赖于探测技术的升级，深入考察人类活动如何影响生态环境，特别是目前生态移民工作的实施情况主要表现为在西部同一个地区之内的迁移，甚至都是在同一个县区、同一个乡镇范围之内进行移民。这些地区的各方面条件包括水资源情况、土质特点、人口承载能力等既存在共性也有很大的异质性，给科学考察和探测工作带来不确定性的挑战，进而导致生态移民的可持续性存在风险。

移民地经过长期历史积淀，自然生态与人文生态相互作用、相互影响，从而形成了相对稳定且具有当地特色的人文及自然景观。从某种意义上讲，生活在原有土地上的居民也是保护生态环境的最佳合作者，他们能够提供本土文化的“地方性知识”，通过合理利用资源来保护生态环境。简而言之，探测技术的精准化和本土“地方性知识”的结合，有助于实现生态移民科学规划的技术保障和技术风险的规避。

科学技术发展的当前阶段，类似于齐美尔所谓的“弱归纳性知识”，卢曼也继承了“弱归纳性知识”的观点，认为这是由于认识论上的永久差距决定的。可见，技术风险的规避只是个悖谬[14]。然而，技术风险规避近乎无解的客观事实会激发人类持续地科学发现，否则人类只能回到茹毛饮血的蒙昧时代。

(二)生态移民社区服务供给的制度保障

在生态移民科学规划的基础上，移民社区服务供给有赖于政府的管理职能及其实现——如何实现社会控制、提供社会服务和激发社会活力。其中最基础的任务在于解决搬迁者的就业和经济来源问题，只有在物质保障很好解决的基础上才能谈生态移民的可持续问题，这些都敦促政府务必在生态移民过程中做到科学的移民社区管理。生态移民本意是为了保护迁出地特殊的生态环境而进行的人口迁徙，然而政府主导下的生态移民依旧面临可持续性的问题，如投入资金不足、科技支持不够、就业供给匮乏等，继而产生移民回迁的风险，解决这些问题的生态移民社区治理需要制度建设来保障。

生态移民社区治理的制度保障体现在职能转变和多元协同两方面。政府职能的转变首先要实现从管理者向服务者转变[15]，政府要建设基础设施、组织机构对移民进行培训、提供必要的生产资金，还要组织移民的生产与市场对接。在制度设计上应推动从经济补偿向能力补偿转变[16]，实现当代农村社区治理的现代化转型需要从价值目标、治理理念、治理进程、治理体系、治理机制、制度体系等方面进行创新与发展。

多元协同的制度保障则是要形成在政府主导下的社会治理格局。回溯历史，在中国传统儒家文化的熏染下，政府的权威性和社会民众对国家的普遍认同始终确保中央政府成为整个社会最具凝聚力的认同对象，进而保障政府指令的遵守和贯彻，实现了社会整合和社会秩序。政府主导下生态移民作为一项“国家意志”保证了这一工程能够从中央到地方一以贯之，然而现代社会治理强调多元化治理主体，政府、市场、社会组织、企业事业单位、社区及个人等诸多方面和行为体已经发展成为现代社会治理的共同体。十八届三中全会提出“创新社会治理体制”，最新的中央“十三五”规划建议强调“加强和创新社会治理……推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。这些都表明我国基层社区治理体制机制正在发生重大转变——传统的单一渠道社区管理已经发展到多层次多渠道的社会治理。因此，面对生态移民的现实困境和潜在危机，需要在移民迁移后形成政府、市场、社会组织和移民自身等多元主体协同参与的社会治理格局，使西部民族地区生态移民管理和服务的触角得到有效延伸，落实中共十八届五中全会提出的“精细化”要求，在理念上变自上而下的垂直管控为重视基层的协同治理，突出基层群众的需求导向，做到重心下移、力量下沉、保障下倾，最终实现生态移民社区的有效社会治理。

与移民搬迁工作同时进行的是移民扶持政策的落实与相关服务的供给。国家和政府在移民工作中的政策引导、产业扶持要充分重视民族地区的特殊情况，采取更加优惠的补偿措施，以切合民族地区实际情况的物资帮扶、职业培训与心理疏导等服务供给方式推动移民工作的顺利进行。可以组织工作人员深入移民户进行移民搬迁扶持人口核定和新增人口的登记工作，同时发放移民群众基本情况调查问卷，征求移民群众的意见建议，广泛宣传移民政策法规和各项惠民政策，通过宣传教育、政策引导、产业扶持等措施助推移民服务工作稳步推进。

(三)生态移民社会适应的文化维系

生态移民事关西部地区各民族群众的和谐发展，也关系到这一庞大移民群体本身的福祉，而这些生态移民问题的根源则在于一个“社会适应”问题。因此，提高生态移民的社会适应水平对促进生态移民的可持续性有重要作用。生态移民在科学规划的基础上政府相关部门要特别关注搬迁移民生产、生活的适应问题，特别是少数民族群众的移民搬迁，由于语言环境、生活方式、宗教信仰、人际关系等方面发生的突然变化使其很难适应新的生活环境，容易造成移民回流和各民族群众之间矛盾。

生态移民社会适应的文化维系在生态移民社区治理过程中主要体现为培养合作意识和对移民进行赋权与增能。之所以要培养合作意识，是因为生态移民从本质上讲属于“非自愿性”移民，这种文化记忆的“脐带”始终勾连着移民对故土的思念；而生态移民又是“彻底消除贫困”国家话语下的重要战略举措，本身又孕育着冲突的因子。强化扶贫对象的合作意识，一方面使其形成积极的公民意识，充分尊重移民的自身选择，避免强制非自愿性生态移民，并逐步培养其自我组织、自我管理的能力，另一方面在移民过程中具体服务供给方面要尊重民族风俗和民族习惯，根据民族文化的多样性和差异性积极听取少数民族群众的意见和建议，采取多种方式对他们的适应性问题进行物资援助、技术指导、技能培训、心理疏导等，有效满足他们的心理需求并尊重他们保护、传承自己民族文化的意愿。把赋权落实到生态移民的社会参与、实现自助和互助上，通过形式多样的社区活动增进社区成员了解，消除陌生感[17]。为满足移民社区居民的服务需求，还可以建立一支社会工作者队伍，为移民社区居民提供专业化、职业化服务，使他们尽快适应新的生活环境、新的生产方式，缓解个人生活困难和心理调适障碍等。

移民只是手段，使移民稳定地生活在迁入地社区并获得发展才是目的。党的“十八大”正式把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业的总体布局，而生态文明建设离不开生态环境政策的支持。在生态环境相对脆弱的西部民族地区，生态移民已经广泛展开，然而移民搬迁后的现实情况是社区管理不规范，服务跟不上，基础设施不完善，后续产业培育思路不广、办法不多、措施不力。其问题的症结就在于移民的大量涌入，造成了当地生存空间的挤压，并继而在一定程度上紊乱了当地的自然生态和人文生态；对移民而言，其居住环境、生产生活空间的辗转腾挪，生计方式变化、文化适应、社会关系适应及心理适应等都极大地妨碍了生态移民实践的有效开展和可持续性。因此，西部生态移民作为政府主导下的一项利民工程，同时亦是一项风险事业，只有实现科学的移民社区规划、完善的制度保障和迁移者有效地社会适应，才能真正实现的“护生态、搬得出、留得住、能致富”的生态移民战略目标。

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(责任编辑 肇英杰 责任校对 肇英杰)

Risk Society and the Administration of Eco-migration Communities

Wang Bocheng, Wu Xiaoping

(School of Social and Public Management, East China University of Science and Technology, Shanghai, 200237 School of Ethnology and Sociology, Guizhou University for Nationalities, Guiyang, Guizhou, 550025)

Based on theoretic research of risk society, risks of modern society are divided into technical risks, system risks and cultural risks. Eco-migration is a system projection concerning migration planning, service of migration communities and adaptation of migration society; and this, to some extent, will realize the coupling of dimensions of risk society. From the perspective of risk avoidance in modern society, the administration of eco-migration communities needs the realization of technical updating and scientific design of migration planning: realizing changes of governments' functions and multi-lateral coordination in the service of migration communities, and building people's cooperation awareness, granting rights and improving their abilities in terms of the administration of eco-migration communities. The ultimate goal is to realize technical avoidance, system guarantee and cultural maintaining of social administration and risks handling concerning eco-migration.

risk society; administration of eco-migration communities; technical avoidance; system guarantee; cultural maintaining

2016-09-03

2014年国家社会科学基金重点项目“西南民族地区生态移民的社会适应研究”(项目编号：14ASH010)子课题“西南民族地区生态移民社区规划、服务与治理”

王伯承(1988—)，男，河南商城人，编辑，主要从事应用社会学、社会风险、社会工作研究；吴晓萍(1953—)，女(苗族)，湖南吉首人，教授，博士生导师，主要从事民族社会学、旅游社会学研究。

D927

A

1001-5140(2016)06-0135-07