建立和完善农民工社会保障的对策研究

【摘要】农民工的社会保障问题，关系到我国农村剩余劳动力是否能够顺利转移，关系到我国城市化进程的快慢，关系到我国和谐社会建设的成败。因此建立和完善农民工的社会保障制度，意义十分重大。尽管中央和各地方对农民工社会保障也有一些规定，但由于农民工问题本身的复杂性和具体操作环境的影响，这些政策实施效果并不理想，农民工并没有得到真正的切实有效的社会保障。因此本文试图提出了相应的对策建议。

【关键词】农民工;社会保障;失业;就业

建立农民工的社会保障，是在我国城乡二元社会结构与二元福利结构依然存在的条件下的一种过渡性、权宜性的方案。实行过渡性的农民工社会保障办法，将有利于扩大我国社会保障覆盖面、有利于健全我国的社会保障体系、有利于农村剩余劳动力的平稳转移，这对有效解决我国三农问题，加速农村社会的现代化变迁，建立城乡统一的社会保障体系有着深刻影响。完善农民工的社会保障，政府、企业、农民工应该相互协调认知一致，由政府引领建构农民工社会保障体系，达成有效、持续、协调的三方合作关系，这种三方合作恰恰是建构农民工社会保障体系重要基础。

一、构建农民工社会保障体系的基本原则

最基本的合作因素应该是不同行动主体都应具有的，如有效行动手段、知识修养以及话语表达等方面的素质。因此，坚持公平的理念和切实可行的操作性是制度设计的主要原则。如何才能使制度具有可操作性，必须坚持以下具体原则：

1、遵循低缴费率、高覆盖率的原则

在当前经济发展水平条件下，应该考虑建立一套与农民工收入水平相当，农民工支付能力相符的保障体系，针对农民工收入水平低，现实情况下的合理选择是尽可能把更多的农民工吸纳到社会保障体系。

目前农民工平均工资水平远低于城镇职工。劳动和社会保障部数据表明，农民工年均工资收入仅为8828元，与城镇在岗职工平均工资之比分别为1：1.8。由于工资水平低，刨去支付基本吃穿费用后，农民工再负担子女上学、房租、赡养老人等必须支出后，所剩寥寥无几，几乎没有能力参加社会保险。为此，对农民工社会保障的迫切需求与现实能力要统一兼顾。应当从实际出发考虑农民工社会保障，实行低费率、高覆盖率，即坚持低标准准入的原则，尽可能增大覆盖面，并视情况减免农民工个人缴费部分。

2、实行分层推进原则

这主要是根据农民工对社会保障不同项目需求的轻重缓急程度，结合现实的可能性，对社会保障项目如社会救助、社会保险、社会福利等要逐步建立。目前的客观条件是：政府财力有限，农民工缴费能力较弱，农民工社会保障体系不完善，进展速度缓慢。为此应依据农民工的自身需求，以及农民工社会保障发展现状，进行分步骤、分阶段、分层次推进，优先考虑农民工迫切需要解决的保障问题，稳步推进其他社会保障需求。具体包括：

第一层面是工伤保险。从需求层面出发，工伤保险应是农民工最迫切的保障需求;从供给角度出发，工伤保险没有关系转接的难题，平均费率一般为工资总额的1%—3%，且个人不需要缴费，容易得到用人单位、农民工个人的重视和普遍接受，减轻工伤和职业病对农民工本人、家庭和社会的重大影响。

第二层次是大病或住院保险。从年龄结构上分析，农民工多以青壮年为主，普遍较为年轻，小病发病率远远低于社会平均水平，风险相对较小;但鉴于收入水平较低的客观实际，该群体抵御大病风险的能力却依旧十分脆弱，一旦因患大病需要住院治疗，所面临困境可想而知，有时耗光全部积蓄不说，有可能负债累累。因此，急需建立相应化解农民工大病风险的机制。

第三层次是养老保障。社会养老保险制度的自身规律性说明，越早建立养老保险制度，其成本也就相对较低，一般需要经过20～30年的时间积累期。2020～2030年，中国将迎来老龄化高峰，可以说现在建立社会养老保险制度的“预警期”已经来临。当前农村家庭养老功能日渐脆弱，老年生活风险成为农民工普遍面临的明显问题。因此，因势利导不失时机地着手解决农民工的养老问题非常必要。

3、适应流动需要原则

农民工群体的一个主要特征就是流动性，社会保障如何适应其流动性特点是政府目前所要考虑的重要问题。随着经济社会的不断发展，尤其是交通逐渐便利，农民工的流动性势必不断增强，因为农民工流动频繁，农民工和单位参加保险后，转移和接续社会保险关系成为一个现实难题。有鉴于此，适应农民工的高流动性是制度设计必须考虑的因素，只有这样才能吸引、促进、维持农民工参保积极性。通过增强待遇的可流动性，保障农民工当期待遇等手段，使其社会保障权益在流动就业过程中免遭侵害;通过制度设计预留出社会保障“接口”，逐步实现农民工社会保险制度与现行城乡社会保障制度有效对接，以利于正常转移与衔接保险关系。

这就要求政府必须突破行政区划服务管理的封闭思路，将旧有的限于行政区划分割的社会保障观念打破，营造互动的、开放的流动人口服务管理体系。在以现居住地为主对流动人口的服务管理的基础上，加强同流出地人口服务管理部门的联动对接，采取主动的手段，避免被动的局面，把服务管理的平台前移，提出整体思路，展开综合协调，由城市人口综合服务协调部门制定有关规划和政策法规;劳动人事部门应当在就业服务管理工作发挥带头作用，根据外来劳动力需求制定总体规划;协作部门负责同外省市进行联络沟通和政策协调，促使原籍地政府和现居住地政府有效加强沟通，从而逐步形成输出地与输入地互动配合、各司其职的服务管理模式。

二、完善农民工社会保障的对策

在农民工社会保障实施过程中要以国家法律法规和上级政府的政策为引导，充分发挥政府的职责，积极探讨社会保障的执行性与可操作性，完善社会保障体系建设，因地制宜的做好农民工社会保障工作。

1、挖掘农民工工伤医疗保险制度的可操作性

应当明确工伤保险和医疗保险制度是农民工社会保障体系的核心。目前情况表明，农民工职业病群体逐渐扩大，工伤事故屡见不鲜，据统计81%的工伤者是农民工，充分考虑农民工工伤保险制度的操作性是必然课题。从农民工角度依旧采取个人不缴费原则，简化工伤保险认定及伤残等级评定程序，降低农民工认定工伤、评定伤残的时间成本，使农民工遭受出现工伤能够较为容易获得赔偿，权益尽快得到保障。从雇主角度则采取雇主无过失原则以及浮动费率。即根据各行业的安全卫生状况、工伤保险费用的支出状况进行评析，保险费率根据该行业的评析结果来确定，这样可以有效督促用人单位加强安全生产措施的投入，减少工伤事故的发生，避免不必要的损失，而且操作简单，程序明晰。

在医疗保险方面，由于农民工具有收入不高，流动性强的特点，根本无力应付重大疾病。怎样解决他们的医疗保险将关系到农民工的健康权益能否实现，关系到能否顺利进行城市化建设。比如2006年大连下发《大连市农民工工伤保险实施办法》和《大连市农民工基本医疗保险暂行办法》，在全市范围内强制实施农民工工伤和医疗保险。推行低标准进入原则，以在岗工资的60%为缴费基数，由企业全部缴纳。农民工可采用两种方式享受工伤保险待遇即一次性支付或定期支付。采取医疗保险大病统筹方式，农民工可以持IC卡就医，属于个人负担的费用，由个人结算。农民工起付标准略低于城镇职工基本医疗保险，最低标准为200元;个人负担比例略高于城镇职工，最高比例为20%;以6万元为最高支付限额。这种政策不失为有益的尝试。

2、提高农民工养老保险参保的积极性

目前农民工以中青年为主，养老还没有成为主要社会问题，农民工和用人单位参保并不积极。但政府必须从长远考虑，进行相应的制度安排，最大限度地体现“老有所养，老有所依”的宗旨。农民工是离开家乡土地的农民，流动不居在城市很少有稳定的住所，未来将会存在农民工参保后，退休将在哪里办理手续，退休管理谁来承担等一系列的问题。如果解决不好这个问题，那么在人口老龄化的现实中，无论新老长幼都将难以保证生活质量的良好，给社会带来潜在的不安定因素。

政府相关部门要加快研制和设置社会保险关系信息库等硬件方面建设，建立全区的社会保险关系信息库，实施养老保险网络的信息化建设，为逐步实现社会关系信息库共享，进而解决劳动者社会保险关系的接续、变动和管理创造条件。在软环境方面要加强社会保障的宣贯力度，政府应积极加强法宣引导，改变农民工依靠家庭养老、子女养老的传统观念，改变农民工对养老保障制度的看法，消除他们不信任社会保障体系的情绪。

3、拓展农民工失业保险的保障能力

农民工自身大都属于流动性就业，所以短期的摩擦性失业成为其生活中的常态。在这种客观条件下，政府必须做好农民工的失业保险与最低生活保障工作。根据《失业保险条例》规定，城镇企事业单位应当为招用的农民合同制工人参加失业保险，农民工本人不缴纳失业保险费。单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，并且本单位已为其缴纳了失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同，根据其工作时间长短，由社会保险经办机构对其发放一次性生活补助金。

一次性生活补助金显然不等同于失业救济金，并且领取数额相差悬殊。所以可以适当考虑将已签订合同、并且居住在一年以上相对稳定的农民工纳入失业保险征缴范围，农民工也一样履行城镇职工缴费义务。这样一来，如果劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，农民工可以享受城镇职工一样的失业保险待遇，可以使农民工短期失业有所保障，并可以缓解再次就业前的收入危机。

三、完善农民工社会保障相关配套措施

1、优先解决农民工工资保障问题

在社会保障方面，目前农民工面临的突出问题就是欠薪，这也是全国普遍存在的问题。因此制定农民工工资支付管理制度，依法加大对拖欠和克扣农民工工资行为的处罚力度，显得十分必要和紧迫。包括加以规范各种工资支付行为，健全完善工资支付监控制度，实施欠薪保障制度等。政府应通过开展“双清欠”工作，下大力气清理拖欠工程款和拖欠农民工工资的现象，相关部门应整合资源综合治理，维护农民工合法权益，营造一个对拖欠农民工工资行为齐抓共管的综合治理的氛围。

2、加快推进就业创业环境建设

目前劳动力市场的二元化已经成为制约农民工就业环境改善的重要瓶颈，改进农民工就业环境，包括废除外出人员就业卡、外来人员就业证管理，实行就业登记备案制，保证农民工同等享有与城镇失业人员在各级公共职业介绍机构求职时的权利。各级公共职业介绍机构免费在公益服务范围为农民工提供相关服务。财政职业介绍补贴和职业培训补贴应为符合条件的农民工提供。像旨在帮助农民工就业为主题的“春风行动”，就取得了非常不错的效果。在具体工作中可以为农民工提供维权服务、免费发放维权材料，宣传介绍进城务工的维权注意事项和基本常识，可以通过免费提供求职登记、职业介绍，就业指导、岗位培训、政策咨询，举办专场招聘洽谈会等方式，根据农民工求职愿望与社会岗位空缺情况，提供良好的就业服务来改善农民工就业环境。

3、创建良好的文化氛围

一是引导鼓励企业通过完善企业文化、改善工作生活条件、提高薪酬标准等措施，使农民工享受到与技能等级、业绩贡献相一致的工资福利待遇;二是号召和动员全社会尊重农民工，关爱农民工。要求辖区企事业单位和社会各界一起行动起来，提倡用工单位要在人格上尊重他们，在感情上亲近他们，在生活上关心他们，使他们真正成为我们大家庭的成员，从而促进农民工树立自尊、自立、自强的精神，实现他们自身的全面发展。首要任务就是要采取积极有效措施，确保不出现拖欠农民工工资。其次要广泛开展好送爱心活动，要通过开展各种活动为农民工“送文化、送健康、送安全、送法律、送保障”。要通过多种形式为农民工办好事、做实事、解难事。

4、充分发挥工会的作用

通过工会的作用可以协调劳动关系，督促企业与农民工签订劳动合同，监督合同的履行情况;积极组织职工医疗互助保险活动;指导企业签订集体合同，指导农民工进行工资集体协商，督促及时足额缴纳各项社会保险费，帮助农民工申领各项应享受的社会保障待遇。

工会要把农民工吸纳进来，在维护农民工社保权益方面充分发挥工会的作用。由于农民工流动性强、人数庞大、工作分散，工会组织缺乏也是制约其维权的重要因素之一。因此必须因势利导、因地制宜、创新工会组建形式。在农民工相对集中的建筑施工企业，可以组建以工程项目为主体的工会联合会，在小型的民营私营企业，可以组建楼宇工会、行业性工会或区域性工会等，充分发挥工会组织的力量，加强工会的组建工作，切实维护好农民工的合法权益，帮助农民工解决社会保障的实际问题。

2011年4月22日，北海街道务工人员工会联合会的成立，在辽宁省可谓新的创举，开了先河。该工会联合会通过四个小行业工会，即渔业捕捞工会，农业种植业工会，锅炉安装业工会，建筑业工会，把无固定工作场所、无固定住处、零散被雇主雇用的、在不同行业内工作的563名务工人员，主要是外来务工人员，组织到工会中来。开创了维护农民工合法权益的新举措，具有积极的开拓意义。

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【作者简介】

王文诚（1974—），男，辽宁大连人，硕士研究生学历，大连市旅顺口区人力资源和社会保障局高级经济师，主要研究方向：劳动保障。