“互联网+交通”视域下我国网约车新政之评析——是“互联网+”还是“互联网—”？

◎刘　炎　吴俊明

“互联网+交通”视域下我国网约车新政之评析——是“互联网+”还是“互联网—”？

◎刘炎吴俊明

自从“互联网+”的理念确定以来，“互联网+交通”新业态蒸蒸日上，网约车行业作为其代表，不仅带来了便利的交通服务，同时创造了大量的就业机会。然而却出现了安全、合法性和不良竞争问题。为了良好整顿，交通部预发布《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》(征求意见稿)，然而依旧弊病甚多，单单依靠市场行业自律或政府强压都不能彻底根治，政企一体化才是长生之道。

2015年4月27日下午，第十四届亚太智能交通论坛出行信息服务分论坛在南京举行，百度地图交通云计划负责人李志堂分享了“互联网+交通，共建智慧交通云平台”为主题的演讲。据了解，百度交通云融合了LBS、云计算、大数据、人工智能等尖端技术，是驱动“互联网+交通”计划的强大技术引擎。而在这个计划当中，网约车行业猛然而起，蒸蒸日上，但同时也带来了许多问题。本文当中，笔者将要对网约车新政进行评析，并且发表自己的观点。

“互联网+交通”新业态背景下网约车的兴起

“互联网+交通”新业态。在“互联网+交通”的新业态背景下，将交通“先知”由虚幻转化为现实，用网络将车、人和路联系在一起，通过信息处理，为人提供智能、精细和人性交通服务。2011年底，“互联网＋交通”已初见端倪。消费者可以在网上订购火车票，利用电脑和手机足不出户就能买到火车票，并且通过手机APP可实现购票值机、查看航班动态等功能。此外，人们平日出行开车也习惯导航系统、打车软件。“互联网+交通”的新业态是一个大胆的创新尝试，当然也是一个难得的革新机遇，一方面解决了城市的交通问题，另一方面满足了消费者的出行需求，大幅度提高了机动车的利用率，同时也带来了新的社会问题、法律冲突和监管难题，这对政府的智慧和能力是一种极大的考验。

网约车的兴起。网约车是社会公众凭借互联网公司提供的职能手机软件平台，预约车辆为自己提供运输服务的一种现象，其出行方式一般为点到点的运送。就网约车的使用车型而言，大致分为4种：自有车、租赁公司的车、私家车和靠挂车辆。与之相对应的，驾驶员也大致有3类：手机APP软件平台的驾驶员、劳动服务公司的驾驶员和私家车的驾驶员。两者相匹配，于是，形成了全新的经营模式：

私家车+私家车主；租赁公司车辆+劳动服务公司的驾驶员；APP软件平台车辆+APP软件平台的驾驶员；挂靠车辆（名义上属于租赁公司，本质上为私家车、闲散车辆和来路不明的车辆）+不明车主。

美中不足：网约车存在的弊病

网约车颠覆了原本的市场规则，让“黑车”通过网约车的形式成功地“洗白”，并且传统的出租车行当到了不利的影响，利润急剧下降。另外，手机APP租车软件平台让承运人的身份模糊不清，导致相关法律责任不明确。除此之外，投诉无门、赔偿无路、漫天要价，这些问题牵涉到各方利益，损害了消费者的合法权益。

第一，合法性问题。到底应不应该给予网约车一个合法的名分呢？这是世界各国都在考虑一个问题。在我国，传统的出租车营运都必须要营运执照，但是，自从网约车出现以后，大量的私家车加入其中，它们却没有营运执照，中央和地方政府又没有对其进行重视，网约车需要营运执照么？网约车的司机到底应该具备什么样的资格和条件呢？民间也好、官方也好、我国也好、外国也好，可谓千人千面、各执一词，难以形成有效的监管。

第二，安全性问题。安全隐患又是网约车现实中遇到的一大问题，一般情况下，传统的出租车运营都有成熟的规范，基本上拥有完备的登记和备案，对背景资料具有足够的了解，驾龄不短，而且对气候和地理状况非常的熟悉，所以，安全问题并没有引发太多过失。网约车的迅速发展是“互联网+”的一个缩影而已，但是，在司机资质认证、乘客安全、交通事故等方面存在许多的安全漏洞，科技走得太快，法律和管理走得太慢。许多网约车司机曾经是强奸和抢劫的获刑人员，女大学生和妇女遭到非礼、猥亵和强奸的现象频频发生，更有甚者，有的网约车司机漫天要价，打车费用高出市场价十多倍，不给就抢夺乘客的财物或者实施强奸行为。除此之外，因为网约车的司机有时候驾龄不够、技术不高、地理位置不熟，导致交通事故频频发生加剧交通拥堵，道路交通安全隐患巨大，违章频发，事故频繁，这势必将影响网约车行业的健康发展。

第三，网约车行业给传统出租车行业带来了巨大的冲击。自从网约车问世以后，切走了传统出租车服务业的一大块蛋糕，动摇了整个公共交通行业，造成了巨大的影响，面对这网约车行业的严重侵蚀，大量乘客因为选择网约车而流失，而传统的出租车在收入锐减的情况下，还要继续交份子钱，简直就要崩溃，国内的出租车司机集体罢工事件时有发生，这对社会秩序和治安都带来了不可忽视的影响，不利于社会和谐。怎么样才能调和传统出租车业和网约车行业的矛盾，这是另外一个棘手的问题。

网约车新政评议

网约车新政评析。2015年5月，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(简称《管理办法》)和《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》将要出台，对网约车平台、车辆、驾驶员严格要求：网约车平台需要登记并取得《道路运输经营许可证》；车辆性质为出租客运而且要具备《道路运输证》；驾驶员要取得《道路运输从业人员从业资格证》。然而笔者认为，缺陷甚多，严重阻碍了市场经济的发展和“互联网+”新计划的实施，应当进行系统性重大修改。

缺陷一：监管思路扭曲。

第一，将网约车平台强制地域分割。互联网平台覆盖到全国各地，然而，《征求意见稿》要求“服务所在地与注册地不一致的，应在服务所在地登记分支机构”。换句话说，要在全国各地成立许多的分支机构，而且每一个分支机构都要申请登记，不仅非常麻烦，还要增加许多手续费用。

第二，平台和网约车司机之间为劳动关系。《征求意见稿》第十八条要求平台和驾驶员签订劳动合同，把驾驶员当成信息平台的雇员，这种定位很有问题。在传统出租汽车运营公司当中，一般说来，司机存在三种身份：劳动雇员、挂靠经营者和承包经营者。《征求意见稿》强制性地将网约车驾驶员和网约车平台界定为劳动关系，这是对网约车新业态的强力约束。网约车驾驶员一概被界定为平台的劳动雇员，这意味着所有的兼职司机和私家车主将全部退出网约车行业，因此，将限制大量符合条件的网约车司机利用网约车平台提供服务，阻碍新兴产业的发展，这到底是“互联网+”还是“互联网—”？

第三，对数量进行限定。传统出租车行业，政府一般情况下对其实施运营数量管制，严格的数量管制会产生两个后果：一方面，是存在打车难问题；二是大量没有合法牌照的“黑车”应然而生，笔者认为，对于网约车没有必要实施数量管制。《征求意见稿》规定政府对网约车数量可以进行限定，这是不合适的。更为重要的是，一旦网约车数量被限制不能增加，那么城市肯定会新增许多车辆，马路上的车辆会更多，这与公交车优先、私家车减购的理念背道而驰。

缺陷二：存在违法设定权力的内容。一方面，无权设定行政许可。《征求意见稿》的核心是：出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证。但其本身没有合法依据。《行政许可法》第十七条规定：“除法律、行政法规、地方性法规、国务院决定以及省、自治区、直辖市人民政府规章之外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。”所以，部门规章不能设定行政许可，就算是国务院决定，也不能仅仅公布行政许可的名称和实施机关，就可合法设定行政许可，这是《行政许可法》的明确要求。根据《行政许可法》第十八条的规定，国务院通过决定指明行政许可名称和实施机关方式设立行政许可，但是，并没有给部门规章设立相关行政许可提供合法的依据。因此，交通运输部门据此设立行政许可并不妥当。

另一方面，无依据增设经营者义务。《征求意见稿》第二十条规定：“网络预约出租汽车经营者实行市场奖励、促销等行为应当符合相关法规规定，并提前 10 日将奖励、促销方案向社会公告。”而事实上，无任何法律规定经营者有将市场奖励、促销方案在 10 日前向社会公告的义务。这一规定会显著增加有关经营者的义务和负担。

缺陷三：政府过度干预市场的色彩强烈。从价格层面来说，政府规定价格，是规范企业经营竞争的普遍手段。然而，作为经营企业，一般情况下，都会测算成本和价格，在保证最大利益的情况下，将成本降到最低，根据这个原则来制定它的服务项目，这也是非常符合市场经济发展规律的做法，当然，市场竞争的压力会迫使它们提高服务质量，增加服务项目。如果，政府对企业的服务项目要求，太过具体严格，属于过度干预，显然违反了市场经济客观的发展规律。以往出租车行业作为一种垄断的体制，从某种角度上来说，会导致价格上涨、服务质量下降。网约车行业作为“互联网+交通”新业态的典范，颠覆了传统的垄断体制，许多过时的监管思路和策略就没有意义了，这时候还来用旧的套子来套新的行业，更会捉襟见肘。

政企一体化双手政策：“有形之手”+“无形之手”。笔者认为，网约车行业的确出现了不少问题，单单依靠行业自律很难解决，而依靠政府“一刀切”政策可能也不行，最好的方法就是采用政企一体化双手监管模式：政府管理企业+企业管理车和人，这可谓“有形之手”+“无形之手”。

一方面，政府应当对传统出租车和网约车应实施分类管理，用好“有形之手”：可以明确规定传统出租车可以同时采用巡游、蹲点和预约等多种运营方式，并继续官方定价；而网约车则不允许巡游或蹲点接客，价格由市场制定，政府起到辅导作用。让两类出租车和谐共存，减少行业的冲击，共建“互联网+交通”的新业态。

另一方面，在网约车平台企业是监管的关键，这是“无形之手”。目前的网约车平台企业更强调收益和利润，不愿意作为承运人，不愿意承担责任，这种毫无节制的扩张，让人担忧。网约车平台企业必须成为承运人，主动承担交通事故的赔偿责任。抓住这一点，网约车平台公司必然会提高车辆和司机的门槛，规避风险，不会随意扩张数量，至于早晚高峰时段的涨价，可以鼓励出车，让网约车发挥更大的作用。

在“互联网+交通”的新业态背景下，网约车行业的确拥有许多的可取之处，然而，其背后存在的问题也不容小视，并且，愈发严重。想要治理好这些问题，单单依靠交通部拟制的网约车新政，是不可能的。笔者认为，市场经济行业当中出现的问题，最终的落脚点还在市场经济行业本身当中，国家需要采取双手政策，用“看得见的手来规范企业”，用“看不见的手”让企业来管理行业，采用政企一体化的监管模式，方能让网约车行业步入健康的发展轨道之中。

（作者单位：安徽师范大学法学院）

本文是国家行政学院智库研究项目《法治政府的权责、绩效与标准研究》的阶段性研究成果。