社会权利贫困视角下的城市反贫困研究

杨坚桢（华东政法大学　政治学与公共管理学院，上海 201600）

社会权利贫困视角下的城市反贫困研究

杨坚桢
（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201600）

我国城市贫困问题日趋严重，已经成为快速城市化的一个重大阻碍。由于对平等的社会权利保障不足、规定的社会权利难以保障、贫困群体参与权不足等原因，城市化效果不甚理想。通过对我国城市反贫困的经验及政策分析，发现导致城市贫困的根本原因在于社会权利的贫困。立足于权利平衡的视角，消除权利贫困，才是我国城市反贫困的根本之道。

城市贫困；城市反贫困；社会权利贫困；社会权利平衡

0　引言

2011年，我国的城市人口达到6.91亿，并首次超过农村人口，占比51.27%。至此，我国将由“农村时代”进入“城市时代”。近年来，我国社会已经进入快速城市化阶段。而突出的城市贫困问题，已经严重阻碍了我国城市化的发展。本文试图从社会权利贫困的视角分析城市贫困，以求找到反贫困的根本之道。

1　社会权利贫困的概念及理论梳理

社会权利贫困概念的发展得益于三大理论。第一，“社会剥夺”和“社会排斥”理论。1979年英国学者提出“相对剥夺”，认为当个人、家庭和集团缺乏必要的资源，获取食物、参加活动、拥有工人的居住和生活条件，并且被排除在一般的居住条件、社会习惯和活动之外时，即为贫困。社会排斥则指被排斥在一般社会大众所应享受的各种社会经济待遇之外。第二，能力理论。能力理论由阿玛蒂亚·森提出，他的核心观点认为，能力不足才是导致贫困的根本原因，只有能力才能保证机会平等。他的观点对能力不足造成的贫困现象提供了一个新的思路，但是许多贫困群体并不是缺乏能力，而是缺乏一个发挥能力的公平的机会与公正的权利。第三，公民权利理论。公民权利的实现是一个循序渐进的过程，首先是实现公民的自由权利，其次是实现公民的政治权利，最后才是公民的社会权利。

一般认为，社会权利贫困，是指当事人获取和参与涵盖社会公正和适当的资源分配权、工作权、医疗权、住房权、教育权等权利的机会严重匮乏，且一旦失去就难以复得的一种穷苦窘迫状态。其内涵如下：首先，社会权利数量相对不足。与贫困相关联的社会权利，主要包括资源分配权、工作权、医疗权、住房权、教育权、迁徙权等。从表面上看，经济权利的平等与否与贫困与否的原因直接相关，但是社会权利才直接影响和改变着经济权利。社会权利的数量和质量，既是衡量社会权利贫困的一个重要指标，也是影响经济权利的一个重要因素。其次，社会权利贫困是指获取社会权利的机会和渠道不足。即使有了社会权利数量，却没有获得这些权利的机会，数量再多也是空谈。社会权利贫困的一个重要表现是，城市贫困群体难以享受到许多基本的权利，包括工作的权利、接受教育的权利、资源分配的权利。最后，社会权利贫困还需要有稳定和明确的法律作为保证。有了相当数量和质量的权利，以及获得权利的机会，但是没有法律保证的话，社会权利易得易失，失而复得会十分困难。

2　社会权利贫困：城市贫困的根本原因

自1984年起，我国开始制订以促进区域经济发展为核心的反贫困计划。但是直至当前，我国城市贫困人口不降反增，表明我国反贫困政策的不足。究其原因，主要是没有找到城市贫

2.1公共政策没有保障平等的社会权利

公共服务的本来目的是为了使社会成员的发展更加公平。然而，20世纪90年代以来的市场化改革的使得住房、教育、医疗等成为暴利行业，优质的资源只能由富人享用，而城市贫困者获取优质资源的难度增大，造成了这些公共领域的不公平。社会政策人为得将贫困群体排斥在公共资源的分享之外，使富者愈富，穷者愈穷，并且易造成一个家庭的长期性贫困。

首先，住房政策的不公平。市场化改革使得城市房价飞涨，许多城市家庭没有经济能力承担高额的房价。住房政策的《个人住房贷款办法》要求是“有稳定职业和收入，信用良好，有偿还本息能力等条件，这对于贫困群体而言，没有一项能够达到申请贷款的标准。而公积金制度，要求预交费，在温饱的压力下，他们没有能力缴纳住房公积金。经济适用房政策则很大一部分被利益者歪曲，真正惠及到城市贫困群体的少之又少。其次，教育政策的不公平。优质的教育资源有限性使得家庭背景，经济实力成为优质教育资源的评判标准。贫困家庭的孩子只能接受普通的教育，这对于他们能力的获取处于不利地位，将来在帮助家庭摆脱贫困也就增加很大的难度。最后，医疗保险政策的不公平。我国《医疗保险制度的决定》明显规定，城镇职工新型的医疗保险制度覆盖城镇所有的正规就业部门。而城市贫困群体很多无业人员或者是非正规就业人员，贫困群体也被排除在医疗保险制度外，高昂的医疗费用往往使得一个家庭陷入贫困。

2.2法律规定的社会权利难以保障

法律法规保障的已有权利执行难的问题，使得公民的这些权利也被大量剥夺。例如，许多城市片面解释国务院的《失业保险条例》，有一个表现是，只要一个家庭中的成员有经济收入，整个家庭成员就往往被排除在“低保”的对象之外。其实，按照国务院规定，“一个家庭成员在领取工资或最低工资、基本生活费后，其家庭人均收入仍低于低保标准的居民”，均在保障对象之列。有些家庭是三代同堂，所以应该将所有同住的亲属人口合并计算。但是有些干部提出，年龄在18－50岁之间，身体健康的不被纳入“低保”的范围。而即使这些人群有劳动能力，却没有获得劳动的机会和途径，也应当获得救助。

2.3贫困群体对政策制定的参与权不足

强调权利平等和社会公正的一大要义是需要弱势群体“参与修订游戏规则”并促使现有的规则趋于更合理、更公平。由于城市贫困群体长期无法参与反贫困政策这项关乎自身命运的政策的制定，他们成为公共政策中的消极接受者，公共服务就成了政府部门的单向输出。一方面，贫困群体的真正需求得不到反馈，从而产生与主流社会的疏离感，容易在贫困群体当中形成固化的贫困文化。一旦贫困文化形成，想摆脱贫困将会变得十分艰难。另一方面，容易产生权力凌驾权利的现象。政府部门成为公共服务绝对主导者，官本位思想使得公共权利被大量剥夺，侵蚀本应属于贫困者的权益。

3　社会权利平衡：我国城市反贫困的路径分析

从我国城市反贫困要取得成功，就需要解决社会权利贫困的问题。就必须从权利平衡的视角出发，强化社会权利的平等和保障社会权利的公正，发展贫困群体的社会权利。

3.1反贫困政策要保障平等的社会权利

罗尔斯指出“正义是社会制度的首要价值正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体之名也不能逾越。”那么，社会政策也理所应当得维护这一价值，而城市反贫困本来就是“作为正义的治理”。

城市反贫困政策保障平等的公民社会权利，可以采取的措施有：加大城市贫困人口的基本生活保障、失业保险等扶持力度，继续提高其收入水平；进一步完善城市最低生活保障制度线制度，拓宽社会保障制度的覆盖范围，并在保障标准、资金投入方式等方面进行积极的探索；借助社会组织的力量，鼓励引进公益组织，实现多元化的城市反贫困渠道；在落实低保制度的基础上，同时制定多元化有弹性的保障标准，逐步建立一个统一有效的综合性社会救助体系。

3.2保障贫困群体参与权

就现状而言，城市贫困群体在制定反贫困政策方面缺少参与权与主动权。长此以往，贫困群体与非贫困群体的心理距离逐渐拉开，并且被日益边缘化，对主流社会和主流价值出现反叛行为和认同危机。根据社会排斥理论，贫困的个人权利最容易受到伤害，个体的穷人只有成立自己的团体，才能形成一种集体力量，有效保护自身的权益。这样，不但不利于城市反贫困进展，反而不利于社会融合。因此，这种状况必须在政策层面加以改善，本文提出以下建议：

首先，制定完善相关参与机制，确保贫困群体城市政策参与权。如在城市贫困线标准制定、城市城中村改造等方面，邀请贫困群体代表参与到政策制定的过程当中，倾听他们的真实想法。其次，通过政策，保证城市贫困群体有享受城市经济、社会发展成果的权利。城市贫困标准要因时而变，要跟上城市经济社会发展的步伐，不断做出合理的调整。

3.3落实贫困群体就业与再就业权利

就业权利作为公民的一项基本的社会权利，在城市贫困群体当中，却经常缺失。促进就业是解决贫困的根本措施，这既是对贫困群体社会权利的尊重，更是对贫困人员“造血”能力的提升。主要有以下两点思路：

第一，通过宏观政策调整，增加贫困群体的就业机会，大力发展个体私营经济，发展吸纳劳动力较多的社区服务业，并且落实各项优惠政策。第二，引入其他社会力量，如，企业、非营利组织等共同对贫困人口提供职业介绍、职业指导、职业培训等服务，提高贫困人口的文化素质和职业技能，增强他们的反贫困能力。在我国，社会企业在一些城市社区中悄然兴起，它不以营利为目的，利用商业手段，鼓励社区成员参与社区自治，并且为弱势群体提供就业机会，在一定程度上，可以为贫困群体就业提供帮助。

主要参考文献

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2016-07-11困的根源，权利贫困才是城市贫困的根本原因。具体而言，表现在以下方面。