农村公共品供给中乡镇政府的角色悖论及其行为选择

徐 晨，王振亚

(陕西师范大学 政治经济学院，陕西 西安 710062)

农村公共品供给中乡镇政府的角色悖论及其行为选择

徐 晨，王振亚

(陕西师范大学 政治经济学院，陕西 西安 710062)

“职能-行为”的传统分析框架忽视了“利益”这一影响行为选择的原生性变量，不足以解释农村公共品供给中乡镇政府的行为模式，因而有必要用“利益-行为”的分析框架予以补正；场化进程与分权式改革使乡镇政府成为具有自身利益的相对独立的利益主体，并强化了其工具理性，拓展了其行动空间，从而引发了公共品供给中的角色冲突和行为失范；乡镇政府的行为选择，不仅受各种客观因素的影响，更受自身独立利益的驱动，归根结底是多重角色利益互动博弈的结果。

农村公共品；乡镇政府；角色冲突；行为逻辑

以推进农村全面现代化为宗旨的社会主义新农村建设和新型城镇化建设，不仅意味着农村对公共品的需求发生了质和量的飞跃，同时也预示着农村公共产品的供给理念、供给制度、供给主体、供给方式乃至整个供给体系将发生重大调整和变化。近年来，农村公共品供给问题已成为学界热议的话题，学者们主要运用公共选择理论、服务型政府理论、福利经济学理论、角色冲突理论等分析工具研讨中国农村的公共品供给问题。这些研究成果，对目前农村公共品供给中的诸多问题有着不同程度的解释力。本文则以我国农村公共品供给中一个重要而特殊的主体——乡镇政府的行为作为研究对象，以“利益”这一原生性变量为核心，分析乡镇政府在公共品供给中的行为逻辑，进而为调适并规范乡镇政府行为、改善农村公共品供给现状，提供必要的理论支撑和实践依据。

一、农村公共品供给现状及存在的主要问题

农村公共品有广义和狭义之分。狭义的农村公共品，是指与私人产品相对应、完全由政府提供的、具有绝对的非竞争性和非排他性的农村纯公共品。广义的农村公共品，则不仅包括政府供给的纯公共品，还包括由其他社会主体提供，在一定范围具有非竞争性和非排他性的准农村公共品。本文所说的农村公共品，特指广义农村公共品。与此相关联，农村公共品供给作为一个动态的具有实践性和程序性的概念范畴，是指供给主体依据相关制度和程序向农村提供各类公共产品，以满足农村公共需求的过程。农村公共品供给是一个系统工程，主要包括供给主体、供给对象、供给决策、供给内容、供给结构、供给管理的制度体系以及供给绩效评价等。

(一)基于宏观层面的规范考察

现阶段我国的国情和经济、社会发展状况特别是农村发展状况，形成了中国农村公共品需求与供给的特殊性。一方面，随着改革的深入和市场经济的发展，农村公共品供给得到明显改善，作为改革的受惠者，农民的生活水平普遍有较大幅度的提升，他们对美好生活的向往日益强烈。然而，农村生产技术和公共基础设施落后，公共文化生活匮乏，农民的受教育程度普遍偏低，社会保障水平亦明显低于城市社区。所有这一切，凸显出农村对公共品有更为迫切的需求。另一方面，地方政府因财力所限及价值偏好，进一步加剧了农村公共品供给的短缺状况；此外，农村亟需的许多公共品如农业技术推广、水利设施的建设和维护、农作物病虫害防治等，都是城市公共品供给中所没有的，由此可见，农村公共品供给的确有不同于城市的特殊性。

从全国范围看，目前农村公共品供给状况日益向好，供给体系和供给方式在逐步完善。但是，在西部欠发达地区，农村公共品供给虽有较大改观，仍远不能适应新农村建设的需要。

1.农村公共品供给远不能满足农村社会日益增长的需求。我国是一个农业大国，近些年来，农村公共品的供给总量虽有所增加，但与农村经济社会发展的实际需求相比，仍有相当大的差距：农业基础设施欠账过多，农村居民尚未享受到与城市居民同等水平的社会保障，农村公共品的供给严重不足，农村养老服务机构远不能满足日益增长的需要。

据国家统计局公布的数据显示，农村老年收养性福利机构的数量由1995年的4.04万个减少至2009年的3.13万个，机构工作人员在14年间增长了1.1倍左右，但收养老年人数量由1995年的56.3万人增长至2009年的173.0万人，涨幅在3倍以上[1]。

2.农村公共品供给结构不尽合理。一是生产性公共品供给不足。在目前家庭承包经营为主导的生产格局下，农户的生产经营活动比较分散，但农业生产内容、生产技术、生产条件和生产过程的相似性，决定了一般都需要公共水利设施，都需要掌握现代农业生产技术、掌握农产品销售即农业生产资料供应的市场信息等，而农民依靠个体力量无法满足这些需求，需要政府提供公共品和公共服务。就现实情况看，政府在农业基础建设方面的投入始终偏低，这是导致农业和农村长期落后的重要原因之一。尤其是政府对农业科技和农民培训的投入不足，这就制约了现代农业技术的推广。二是关系农民日常基本生活的公共品供给不足。首先，农村饮用水问题尚未得到很好的解决。西部地区有些农村至今还在饮用安全不达标的窖水及河水，水质、水量、用水方便程度都不能得到保证。特别是宁夏、青海、甘肃等地农村居民在干旱少雨的季节人畜用水十分困难。其次，农民“行路难”问题仍未得到完全解决。行路难是影响农民生活和致富的关键因素，许多乡道一遇雨雪就泥泞不堪，许多建制村不通沥青路或水泥路，砂石路基本占到70%左右。三是关系农民基本权利的公共品供给短缺，突出表现在农村教育和农村社会保障两个方面。近些年来，随着政府支持力度的不断加大，农村教育长期落后的面貌有了明显改观。但是，由于农村人口多，居住相对分散，政府的教育投入仍显不足，加之农村整体环境相对较差，师资流失严重，农村教育水平和农民文化素质普遍偏低。在公共医疗卫生方面，随着农村新合作医疗保险制度的推广，农民“看病难”问题得到了一定程度的缓解，但仍然存在农村医疗服务机构不健全、医疗设施落后、服务水平低、医生数量短缺等问题，特别是公共卫生和疫病防控等一整套应急体系尚未建立，这使得农民抵御疾病的能力脆弱。

3.城乡之间供给差距悬殊，有失公允。长期以来，由于我国重城轻乡的城乡二元分割体系，国家对农业与农村的财政支持力度较小，公共品供给缺口较大。在基础教育、公共资源和公共卫生医疗、社会保障等诸多方面都显现出城乡之间的不平等。首先，公共基础设施建设严重失衡，特别是农村的电力、通信、公共交通、公共文化、医疗卫生、环境保护等基础设施建设远落后于城市，不能满足需要。其次，农村从国家教育投入资金中受益较少，表现在农村学前教育、中小学校舍、实验室、图书资料、运动场地等许多方面均无法与城市相比。再次，我国政府为城市居民提供了住房、医疗、养老、失业等诸多方面的社会保障，基本形成了一套较完整的社会保障体系，但在农村大部分地区却没有实行养老保险和失业保险。

(二)基于微观层面的实证分析

为了全面了解农村社会各主要群体对农村公共品供给现状的认知态度，我们依托国家社会科学基金项目进行了大量实地调研，深入陕、甘、宁、青四省(区)12个乡镇，入村入户，以问卷和访谈相结合的方式对农村居民、乡镇干部和乡镇企业工作人员三大群体进行调研。我们向农村居民发放了1 000份问卷，回收有效问卷831份；向乡镇干部发放了200份问卷，回收有效问卷177份；向乡镇企业工作人员发放问卷250份，回收有效问卷215份。初步掌握了这些群体对农村公共品供给现状的认知和评价。

1.农民群众对供给现状的认知和评价。我们的问卷涉及农村公共品供给的主要方面，如法律服务、社会管理、社会治安、农村基础设施建设、农业科技推广、项目开发、环境保护、教育、卫生、文体事业等。数据显示：43.9%的被调查者未接受过任何法律信息服务。38.6%的被调查者对乡镇政府在维护社会治安方面的作用不认可。在农田水利建设方面，多达56%的被调查者反映，乡镇政府近些年来从未组织过农田水利建设，致使农村水利设施毁损严重，水利灌溉和排涝系统几近瘫痪。在就业服务方面，61.4%的成年劳动力未接受过任何就业培训或其他形式的就业服务。在环境保护方面，超过60%的被调查者否认乡镇政府能“听取群众反映并积极解决问题”，这不仅反映了乡镇政府为招商引资或实现GDP指标而忽视环境保护，而且表明村民的环境保护意识和权利观念日益增强。在公共文化建设方面，50.7%的被调查者没有参与过乡镇政府组织的群众性文体活动，西部地区不少行政村没有建立文化图书室，也缺乏最基本的体育运动设施。此外，农业技术推广、生产资料下乡、科普知识宣传等公共服务活动，其实大都是由县级职能部门和事业单位而非乡镇政府组织的。以上说明，农村居民对公共品供给现状以及乡镇政府在公共品供给中的作用的认知和评价，大多是否定性的。

2.乡镇干部对供给现状的认知和评价。调查显示，乡镇干部普遍认为，目前乡镇存在的最突出问题是财政困难。72.6%被调查者认为乡镇政府日常运行经费紧张，在问及目前农村工作中最突出的矛盾是什么时，比例最高的选项是“经费困难”而非“干群关系紧张”或“维护社会治安难度增大”等选项；60.5%的被调查者认为，制约乡镇政府发挥公共服务职能的最主要障碍是“经费不足”。这表明，在乡镇干部看来，制约农村公共品供给的最根本原因，不是乡镇政府主观努力不够，而是缺乏资金，这显然与乡镇干部所置身的体制环境和行政文化生态有关。

3.乡镇企业工作人员对供给现状的认知和评价。在问卷中，有57.7%的被调查者不认可乡镇政府为企业提供的服务，反而认为乡镇干部普遍存在对企业“吃拿卡要”现象；有51.7%的被调查者遭遇过乡镇工作人员乱收费；有31.6%的被调查者认为，乡镇政府对企业遇到的困难不能及时提供有效帮助，对于企业发展的促进作用不大，虽然有51.4%的被调查者承认乡镇政府曾主动上门服务过，但在问及乡镇政府为企业提供的扶持政策或措施时，有22.4%的被调查者表示“不清楚”。上述调查表明，乡镇政府为当地企业提供的公共服务是有限的，这可能与乡镇政府观念和职能转变不到位有关，但是乡镇干部把乡镇企业看作唐僧肉，以权谋私“吃拿卡要”的现象，成为一种普遍的常态现象。

二、农村公共品供给中乡镇政府的角色悖论及内在张力

乡镇政府是我国政权组织中最基层的一级政府，在农村经济建设和社会发展中发挥着重要的作用。由于乡镇政府直接面对乡村基层社会进行管理，因此，它同时扮演着“国家代理人”和“辖区居民代理人”的双重角色，其行为不仅直接关系国家意志在基层社会的贯彻，而且直接影响着广大农民的切身利益和基层社会的和谐、稳定。那么，在农村公共品供给中，乡镇政府究竟应该扮演什么样的角色？实际上又做出了怎样的行动？这一问题值得我们深入探究。

(一)农村公共品供给中乡镇政府的角色冲突

有研究者系统地梳理了新中国成立以来乡镇政府在农村公共品供给中的角色嬗变，并强调在当下建设社会主义新农村的关键时期，乡镇政府应发挥“统筹规划者、引导鼓励者、服务提供者、监督协调者”的角色功能[2]。显然，上述角色功能是从“应然”角度对乡镇政府在农村公共品供给中的角色定位。一种值得注意的现象是，在实际的农村公共品供给过程中，乡镇政府几乎普遍存在着“应然”角色与“实然”角色的冲突。在这里，“应然”角色是指宪法和法律赋予乡镇政府的文本角色，即由其合法性所决定的应该扮演的角色；而“实然”角色则是指现实中乡镇政府实际扮演的角色。不仅如此，本文所言的角色悖论和角色冲突，还隐含着观念领域的角色冲突即民众对政府的“角色期待”与乡镇政府实际的“角色回应”之间的冲突。需要指出的是，考察乡镇政府的角色悖论，不能忽视我国乡村社会“法、理、情”交融的历史和文化传统，这些传统文化习俗无疑是导致其角色冲突的诱因之一。当然，目前农村公共品供给方式、供给体系、供给结构及供给水平等都存在不足甚至缺陷，而且诸多公共品原本就应由中央政府或上级政府直接提供，因此，不能将供给责任的板子全打在乡镇政府身上，但一个不争的事实是，其角色冲突引发的失范行为无疑加剧了农村公共品供给中的种种矛盾。

(二)公共性与自利性：乡镇政府“应然”与“实然”角色的张力

乡镇政府在农村公共品供给中的角色悖论，从根本上讲源于双重角色属性的内在张力，即体现其“应然”角色的公共性与体现其“实然”角色的自利性之间的冲突。公共性是现代民主政府的本质属性，当然也应成为我国各级政府的本质属性，它体现政府对全社会公共价值和全局性根本利益的追求；自利性是政府及其公职人员作为一种特殊的利益主体，利用公务活动对自身独立利益的追求。公共性秉持的最高原则，是体现人类社会终极价值追求的公平、正义原则，离开了公共性，政府就失去了存在的合法性依据。由此可见，公共性作为政府向社会的契约性承诺，理应成为政府“应然”角色的本质属性。而自利性从一定意义上讲，也是组织的内生特性之一，因为作为组织的政府，是由具有现实利益的人而非抽象的人组成的，组成政府的人必然把自己的价值观和利益追求带到组织内部，并可能在实现公共性的过程中最大化其集团或个人私利。因此，我们刻意回避政府的自利性这一敏感问题，不能说是一种实事求是的态度，而是应当用“两分法”的观点来看待政府的自利性。即一方面，我们要承认自利性是一种客观存在，由现实利益关系中的人组成的政府组织也不例外；另一方面，又要将其自利性控制在合理的、秩序化的范围内，始终使其从属于公共性。由此，公共性和自利性的矛盾及其张力是一种客观存在，只要有政府活动，就必然存在着这种矛盾和张力。而在特定的时空条件下，这种矛盾所产生的张力平衡可能会被打破，利益的天平不是向公共性的一方倾斜，就是向自利性的一方倾斜。这种矛盾及其张力必然体现在政府所扮演的角色中，这就是政府“应然”角色与“实然”角色的对立统一。“应然政府”是由法律准则塑造的、体现公共性价值的、抽象意义上的政府；而“实然政府”是行政实践中具体的、真实的、带有一定自利性特征的政府。换言之，“应然政府”注重形而上的价值理性，“实然政府”注重形而下的工具理性，二者以对立统一的形态共存于统一的政府实体中。

如前所述，我国宪法和相关法律对乡镇政府职能作了明确的文本规定，但实践证明，乡镇政府由于受各种资源条件特别是现行的僵化体制的束缚，很难有效发挥其应有的职能。不仅如此，乡镇政府作为最基层政府，实际承担的公共事务繁重且责任重大，但能掌控的资源十分有限，从而导致权、责、利不统一，形成“权在县上，利在线上，责在乡上”的脱节现象[3]。在这种体制结构中，乡镇政府及其公职人员谋求自身特殊利益的行为就难以避免。后农业税时代，乡镇政府“应然”角色与“实然”角色、公共性与自利性的矛盾及其张力不仅依然存在，而且有新的表现形式：一是乡镇财政困难与农村公共品需求急剧增加的矛盾；二是乡镇政府公共服务职能进一步强化与乡镇干部利益和积极性受挫的矛盾；三是上级政府的惠民政策进一步彰显公共性价值与乡镇政府基于自身需要消极应对和变通执行的矛盾。这些矛盾的存在和发展，一定程度上制约了国家对农村供给公共品的政策效应。

三、农村公共品供给中乡镇政府的独立利益

(一)市场化进程中乡镇政府独立利益存在的必然性及实现的可能性

乡镇政府是不是一个相对独立的利益主体？是否有自身独立的利益诉求？这一直是一个有争议的问题。笔者认为，乡镇政府无论是在理论逻辑上还是在实践上，结论都是肯定的。

1.在当今中国市场机制造就的功利化氛围和利益格局中，地方政府日益成为相对独立的利益主体。西方经济学的主流观点认为，在经济市场的活动中，政府实际上与其他经济组织一样，是一个逐利的主体，因而具有“理性经济人”的特征[4]4。在实现公共利益并对公共资源进行配置的过程中，基于理性主义的政府部门和官僚有谋求自身利益最大化的动机，并极有可能将这种动机转化为“权力寻租”的机会主义行为。显然，这种利益的最大化并不等于辖区居民利益的最大化，而是政府部门小团体利益的最大化或政府官员个体私利的最大化。这种偏离了社会公共利益的政府部门及某些公职人员的特殊利益，有如下特征：一是目的上的自利性；二是内容上的不合理性；三是实现方式上的隐蔽性。改革开放以来，中国社会的利益结构发生了巨大变化。我国市场经济体制的建立，不仅颠覆了传统的排斥功利的观念，营造了全社会的功利主义氛围，而且最大限度地激活了每一社会组织和个体追逐功利的欲望和冲动，就连政府这种最具有公共性的政治权威组织也不例外。归根结底，这是市场经济的功利性使然。在现实的政府管理中，“地方主义”“诸侯经济”“政绩工程”“部门利益”“权力寻租”以及“上有政策，下有对策”等现象的发生，都证明了在当今中国社会的利益格局中，政府部门小团体利益特别是地方政府利益存在并彰显的客观必然性[5]。

2.乡镇政府同时扮演的多重角色，极易引发各个不同的角色利益之间的冲突，从而导致抽象程度最低且最便于集中的利益在既有约束条件下强势胜出。乡镇政府作为国家行政序列的最基础层级，直接面向农村社会，既是上级政府政令、决策的执行者和国家利益的代表者，又是农村基层社会和辖区居民利益的代表者；同时，还是自身小团体利益和乡镇公职人员个体利益的追求者。这样一种特殊的网络化角色结构，使得乡镇政府同时具有了多重利益代表的复杂身份，既不能违背中央和上级政府的意志和命令，又要兼顾本地区的利益和需要，同时还要在既有约束条件下设法谋取政府组织的小团体利益及官员的个体私利。于是，各个不同角色之间的矛盾和冲突就难以避免。从表面上看，这是角色之间的冲突，其实背后掩盖的是各角色所代表的不同利益之间的冲突。在诸多角色利益的冲突中，究竟哪一种利益能够强势胜出，成为左右乡镇政府行为的决定性因素。这虽然与行为者当时所处的环境特别是约束条件的刚性程度密切相关，但是与行为者追求特定利益的动机强度无疑有着高度的相关性。一般说来，在乡镇政府所代表的诸多角色利益中，抽象程度最低且最便于集中的利益往往能够强势胜出。以此来衡量，乡镇政府部门的特殊利益和官员的个体利益相对于国家利益和辖区居民的公共利益而言，是抽象程度最低且最便于集中的利益，因而在利益冲突和博弈中常常能够强势胜出并左右乡镇政府的行为。我们的问卷调查，也一定程度地证明了这一规律性的结论。在针对乡镇干部的问卷中，当问及最困扰你并影响工作积极性的问题是什么时，被调查者选择“收入待遇低”“职位晋升难”的比例都超过了30%，可见乡镇干部对自身利益的关注度较高；在问及对自己职业性社会地位的满意度时，仅有20.7%的被调查者表示“满意”或“比较满意”，这表明乡镇干部自我角色地位认同度普遍很低。在公共管理实践中，我们往往过多地强调中央政府和上级政府与乡镇政府利益的一致性和兼容性，忽视了乡镇政府相对独立的利益以及与中央政府、上级政府利益的不可兼容性，以至用于抽象的国家利益或上级政府的利益代替乡镇政府的利益。由此导致的结果，很可能是乡镇政府为谋求自身特殊利益而采取“上有政策，下有对策”的方式，敷衍中央政府或上级政府，甚至铤而走险突破制度底线。因此，我们必须正视乡镇政府利益存在的客观必然性，努力完善利益分配和约束机制。

(二)农村公共品供给中乡镇政府的价值偏好及利益追求

作为具有自身特殊利益的相对独立的利益主体，乡镇政府在农村公共品供给中有自己的价值偏好和利益追求。在一定的约束条件下，乡镇政府能够更多地从地方利益出发，其次兼顾政府组织及其公职人员的特殊利益要求，并力图实现二者的平衡及利益和价值效用的最大化。一般说来，乡镇政府的利益包括两个方面，一是尽可能满足本地区经济社会发展对公共品的需要，二是兼顾乡镇组织机构的小团体利益和核心行动者的个体私利。为了方便分析起见，我们不妨将乡镇政府的利益目标函数分别设定为目标A和目标B。目标A表示，通过提供公共品和公共服务，实现本地区社会福利的最大化，这是乡镇政府得以存在的合法性基础，也是其行为逻辑的首要选项。由此目标决定，乡镇政府的行为就是在一定的资源、技术和社会条件的约束下，对各种资源进行有效整合、配置，以满足本辖区居民对公共品的需求。而目标B关注的则是乡镇政府作为特殊利益集团的利益诉求。乡镇政府官员作为“经济人”，更关心的是工资、福利、办公和生活条件的改善、社会声望、权力和资源控制，甚至灰色收入。现行体制下，乡镇政府在公共品供给中面临利益目标函数实现的内在困境：一方面，中央政府和上级政府不断通过减少行政审批，来约束地方政府的权力扩张，激活地方经济发展的活力；另一方面，中央政府的权力下放又扩大了地方政府追求自身利益的行动空间。

农村公共品供给中，乡镇政府的目标函数在许多场合实际上是互相交叉重叠的，如图1所示。

图1 乡镇政府目标函数

其中A与A′+B′的差别是前者抛开了政府官员集团利益的目标，形成了“纯粹的公共利益”，后者也许在很大程度上缘于地方官员对“政绩”的追求，但客观上可能对本地经济社会的长期发展有利。B表示政府官员的目标函数是特殊的集团利益。需要强调的是，乡镇政府在公共品供给中并不存在纯粹意义上的“为了公共利益”或“为了集团或个人私利”，而是两方面利益目标相互交织缠绕即图中的A′+B′。可以说，乡镇政府及其公职人员的特殊利益，就是在这种多重利益的互动博弈结构中即在对“纯公共利益”的渗透和挤压中得以实现的。

四、农村公共品供给中乡镇政府的行为选择

(一)对公共或自我利益的追求构成乡镇政府行为的驱动力

人类社会的历史实践一再证明，物质利益是人类生活的内在驱动力，是满足人们生存的物质基础。人们的一切实践活动，都可以从现实的利益关系中找到因果联系，政府的实践活动也不例外。乡镇政府行为背后实际上都有着或直接或间接的利益方面的原因 。

古希腊思想家亚里士多德曾提出过城邦“以公共利益为依归”的言说，由此确立了政府行为公共性的正义观。近代西方政治哲学中的人民主权思想和社会契约论，无疑是迄今为止影响最大、最具解释力的理论范式。根据该理论，民众是公共(政府)权力的终极所有者，民众将属于自己的权力以委托授权的方式让渡给政府，让政府代表民众行使公共权力，以实现并维护全社会公共利益，这是政府得以存在的合法性的唯一依据。这决定了政府的责任就在于，以全社会公共代理人的角色，保护全社会的公共利益和全体社会成员的生命、财产不受侵害。在中国，国家的一切权力属于人民，人民当然是公共权力的终极所有者和委托人。而从中央到地方各级政府是不同层级的代理人，只不过乡镇以上的各级政府同时扮演着代理人和委托人(向下一级政府委托授权)的双重角色，而乡镇政府作为最终代理者处于委托-代理链条的末端，其使命在于贯彻执行上级政府的政策和政令，最大限度地维护和增进辖区居民的公共福利 。这表明，以追求公共利益为旨归的价值理性，无疑应成为乡镇政府行为的内在驱动力。

但根据实然的经验，政府自利性行为的确是一个客观存在。关于政府自利性问题，国内学界尚有争议，但多数学者都不否认政府公务行为中存在谋取自身利益的现象。这主要是因为，政府组成人员作为现实的利益中的人，有着自身的价值偏好和利益追求，因而有可能在执行公务的过程中，凭借手中掌握的公权力即国家强制性权威隐蔽地实现自身利益。这种谋取自身利益的行为，既可能以个体行为的方式出现，也可能在特定环境下被放大，以群体行为(即部门行为)的方式出现[6]163。这种偏离公共目标而追求自身效用最大化的行为，在性质上当然属于政府部门(小团体)及其公职人员的自利性行为。一旦政府组织(部门)及其公职人员的自利性行为缺乏应有的制约而超出“度”的界限，就可能危及政府的合法性。需要说明的是，在政府公务活动中，纯粹的、赤裸裸谋取私利的行为比较罕见，政府部门及少数公职人员往往打着实现公共利益的旗号，隐蔽地谋求自身的特殊私利。

(二)多重利益博弈中的乡镇政府行为选择

1.博弈格局及博弈关系分析。后农业税时代，社会主义新农村建设的目标体系、政策框架和实施方案，客观上成为一种“倒逼”机制，迫使乡镇政府在资源控制能力弱化的情况下，作为农村公共品供给中的一个利益主体，被卷入到纵横交错的利益博弈格局中。

一是乡镇政府与上级政府的博弈。中央政府和县级政府凭借其政治优势在利益博弈格局中成为强势主体，而乡镇政府在博弈格局中明显处于弱势地位。在农村公共品供给中，自上而下的压力型体制往往将县乡两级基层政府推到社会矛盾的焦点地带，使其承受巨大的政治风险和经济压力[7]28。然而，县级政府可以向乡镇转移风险和压力，乡镇政府却无法再向下转移。但是，乡镇政府并不完全是被动的和无所作为的，仍然可以通过具体的策略选择，或消极敷衍，或政策的“变通”执行等，与中央政府和上级政府(主要是县级政府)展开博弈，其结果极易导致中央或上级政府政策目标的扭曲，严重影响政策效应。二是乡镇政府与同级政府的博弈。乡镇政府在与同级政府博弈中，由于存在许多不确定性因素，没有明显的优势或劣势之分。从一定程度上讲，取决于其掌控的资源禀赋和某些制度外因素(如与上级领导及利益相关部门的关系等)。因此，乡镇政府与同级政府之间的博弈，归根结底仍然是一种利益博弈，即争夺各种资源的博弈，如项目投资甚至某些特殊的政策资源、人际关系资源等稀缺性资源[8]227。在财政压力加大、财政转移支付有限和本身机制不健全的情况下，为了尽可能多地争取各种有利于政治竞争的资源特别是一些稀缺性资源，乡镇政府之间的竞争性博弈会持续地进行下去甚至愈演愈烈。三是乡镇政府与辖区居民的博弈。乡镇政府在与农村居民的博弈中，始终处于强势地位。这是因为，乡镇政府作为农村基层社会的公共权威，能够充分利用国家强制力整合及控制乡村社会资源，平抑社会的利益冲突，以维持经济和社会生活的正常运转；另一方面，由于目前农村的各类民间组织和专业合作社等发展缓慢，组织发育不健全，社团意识淡漠且力量薄弱，在当今时代进入集团化博弈的背景下，尚不能以利益集团的形式有效改变农民的博弈劣势。尽管如此，面对政府公共权威，底层社会的草根阶层敢于组成独立的力量进行合法博弈，我们不能不说这是一个历史的进步。

根据博弈理论，博弈展开的前提是主体各方必须首先成为博弈的“局中人”，只有进入“局”中，才能参与利益博弈和资源分配。在农村公共品供给中，农民几乎被排除在博弈主体之外，成为名副其实的“局外人”，不能有效表达自己的利益诉求，更不可能作为集团化、组织化的主体参与利益博弈和资源分配，当然也很难影响供给决策。

在博弈分析中，通常是把“政府”视为一个统一的整体，忽视了政府组织中核心领导者、一般行动者及各部门行为及其功能上的差异性。实践证明，乡镇核心领导者和一般行动者同处于一个组织机构中，有利益的同质性，但又有具体的利益需求差别，二者形成的组织内部博弈不可能不影响乡镇政府的行为选择。当然，在现行体制下，乡镇核心领导者的行为偏好会对整个乡镇政府行为产生决定性的影响。

农村公共产品供给过程中，从中央政府到乡镇政府之间形成了一种层层委托代理的长链条，这必然加大管理和监督成本，并极易导致权力寻租行为的发生。根据委托代理理论，委托代理的链条越长，信息越不对称。在农村公共品供给中，由于多层次的委托代理关系，“信息不对称”是一种难以避免的现象，一般而言，乡镇政府可以借助于信息不对称作出利己的行为选择，以与上级政府博弈，同时在与村民博弈中保持强势主体地位。

2.博弈收益分析。在农村公共品供给中，乡镇政府行为策略的选择，在很大程度上取决于其自利性动机与公利性角色之间博弈的结果。从博弈收益的角度分析，在不考虑各种约束性条件和干扰因素的前提下，我们尝试用以下四种博弈模型加以解释。

图2 乡镇政府公利角色与自利动机的正和博弈

(1)乡镇政府公利角色与其自利动机的正和博弈。 图2中，a线与横坐标之间的夹角，表示公共品供给中乡镇政府行为选择的价值取向，以及公利与自利的实现程度。当夹角越大时，说明乡镇政府公共角色在与其自利性动机的博弈中占据了上风，其行为选择的价值取向倾向于公共一方；反之，说明其自利动机占据了上风，其行为选择的价值取向倾向于自我一方。但是，无论a线与横坐标之间的夹角是大还是小，均可理解为，乡镇政府在谋求实现国家与辖区公共利益的过程中，以“搭便车”的方式不同程度地实现了自身利益。

图3 乡镇政府自利动机与公利角色的零和博弈

(2)乡镇政府自利动机与其公利角色的冲突型“零和”博弈。图3中，乡镇政府的自利动机与其应然的公共角色呈冲突状态。当曲线两端分别靠近横、纵坐标轴时，意味着农村公共品供给中乡镇政府的自利动机与其公共角色之间发生了严重的对抗性冲突。同时，也意味着在各种客观或主观因素的作用下，博弈双方左右行为的能力悬殊，博弈结果往往是“一边倒趋势”，即一方获利伴随着另一方的“失利”，或是以“牺牲”另一方的利益为实现条件。究其原因，可能是由于公共品严重匮乏而导致供给与需求失衡，或者是乡镇政府及其公职人员的非理性行为所致。随着新农村建设和新型城镇化建设的不断深入，广大农民群众对公共品的需求将持续增长甚至大幅度增长，在这种情况下，一旦出现公共品供不应求而乡镇政府的自利行为突破制度底线时，极可能导致零和博弈的结果。

图4 应然的理想化博弈模型

(3)应然的理想化博弈模型与实然的合理模型。图4中G点表示，乡镇政府及其公职人员的自利性动机和价值偏好基本上得到满足，因而不可能再通过挤占和消耗大量财政资源来削弱公共品供给，从而实现了利益均衡配置的“双赢”。但在现实中，这种理想化的模型极为罕见，更多的是以如下实然形式存在的博弈模型(如图5所示)。

图5 实然的合理博弈模型

图5显示，在农村公共品供给的实际过程中，乡镇政府掌控着供给的主导权同时又掌控着一定额度的公共财政支配权，无疑是博弈主体格局中的“强”者；尤其是西部欠发达地区不少乡镇政府还背负着沉重的地方债务，甚至连自身运行都十分困难；再加上政府组织(部门)特殊的利益追求和价值偏好，从而使得坐标上的函数曲线向横坐标轴“自利”一方适度倾斜并保持在一个合理区间。这表明，乡镇政府的自利动机得到一定程度的满足，但在已有约束条件下没有超越“度”的界限。因此，在现代市场经济环境下，只要政府的趋利行为不突破制度底限，就可视为有一定的合理性。很难设想，一个连自身运行经费都难以保障的基层政府，能产生良好的或优化的施政行为。因此，这一模型实际上是一个兼顾各方利益并允许乡镇政府利益适度存在的合作型正和博弈模型。

五、结论

农村公共品供给是一项由政府主导的系统工程，其涉及范围之广，种类之多，利益关系之复杂，是农村社会建设其他方面所难以比拟的。从理论上讲，“政府主导”四个字高度概括了政府(当然包括乡镇政府)在农村公共品供给方面的角色、职能和作用，它与政府的公共性本质属性是完全契合的。因此，传统的研究进路是从政府“职能”出发，沿“职能定位-职能错位-行为变异-职能转变-行为优化”的思维路径进行研究。这种传统研究进路有一定的合理性，形成一种始于职能概念而归于职能实践的自洽闭合效应。但是，我们认为，传统研究进路存在一定的局限性，不足以解释农村公共品供给中乡镇政府的行为模式。因为，“职能-行为”的分析框架是单向度的，忽视了影响行为选择的一个深层次的原生性变量——“利益”。所以，有必要用“利益-行为”分析框架来弥补“职能-行为”分析框架的不足。由此，我们提出了在考虑职能因素的基础上，从“利益”出发，沿“利益驱动-角色冲突(职能错位)-行为变异-利益协调-行为调适”的逻辑进路展开研究。

农业税取消后，客观上要求乡镇政府的职能及其工作重心发生根本性转变，即从传统的“管控”和“汲取”为主转向以“服务”为主。因此，为农村社区提供公共品和公共服务，成为乡镇政府责无旁贷的主要职能之一。根据已有的研究成果和我们的调研，农村公共品供给总量不足、结构失衡、群众满意度低是一个不争的事实，西部欠发达地区农村尤为严重。然而，这仅仅是问题的一个方面。另一方面，更值得关注的是，农村公共品供给过程中乡镇政府行为发生不同程度的扭曲和变异。当然，导致这种状况的原因是多方面的。但是，笔者认为，乡镇政府的利益驱动和工具理性可能是重要原因之一。在政府供给责任边界不明晰、财权与事权配置不合理、乡镇财政捉襟见肘、压力型体制下干部考核机制不科学的行政生态环境中，乡镇政府及其公职人员的逐利动机和工具理性会被进一步放大和强化，从而引发公共品供给中的角色冲突，职能错位，利益博弈并导致行为的扭曲和异化。因此，乡镇政府失范行为的矫正和调适，应在体制机制的改革、完善上下功夫，不仅要建立以需求为导向的合理的供给机制，而且要建立和完善科学的、可操作的权力制约机制、干部考评激励机制，以及建立规范化的利益博弈机制和合理的利益均衡配置机制。

[1] 中华人民共和国年鉴编辑部.中华人民共和国年鉴2010[M].北京：中华人民共和国年鉴社.2010：306.

[2] 黄锐.乡镇政府在农业公共服务供给中的角色定位[J].学术探索，2009(6)：29-32.

[3] 何精华.乡镇政府的角色冲突：分析框架与表征诊断[J].上海师范大学学报，2009(3)：20-26.

[4] 丹尼斯·缪斯.公共选择理论[M].杨存学,译.北京：中国社会科学出版社，1999：4.

[5] 王振亚，王海峰.利益视角下的乡镇政府行为逻辑分析-以甘肃A镇小城镇建设为例[J].西北大学学报(哲学社会科学版)，2011(5):109-116.

[6] 张亚泽.利益秩序重构的政治逻辑[M].北京：中国社会科学出版社，2014:163.

[7] 荣敬本.从压力型体制向民主合作体制的转变-县乡两级政治体制改革[M].北京：中央编译出版社，1998:28.

[8] 何显明.市场化进程中的地方政府行为逻辑[M].北京：人民出版社，2008:227.

(责任编辑：冯 蓉)

The Role Paradox and Behavior Choice of Township Government in Rural Public Goods Supply

XU Chen, WANG Zhenya

(School of Economics, Shaanxi Normal University, Xi′an 710062,China)

The traditional analytical framework "Function-Behavior" has ignored the original variable "interests" which affects the behavior choice. Therefore, it is insufficient to explain the behavior pattern of the township government in rural public goods supply and the "Interests-Behavior" analytical framework is needed for correction. Owing to the marketization and decentralization reform, the township government has become the relatively independent subject of interests, strengthened the instrumental rationality and expanded the action space, leading to role conflict and the behavior anomie in the public goods supply. Besides the various objective factors, the behavior choice of township government is also driven by its individual interests. Ultimately, it is the result of multiple role interests game.

rural public goods; township government; role conflict; behavior logic

2015-11-13

国家社会科学基金项目(13XDJ021)

徐晨(1986- )，女，陕西师范大学马克思主义政治学博士研究生；王振亚(1949- )，男，陕西师范大学政治经济学院教授，博士生导师。

C912.82;D63

A

1008-245X(2016)04-0065-08