野生动物栖息地保护法律制度完善

郑方圆+普官秀

摘 要 随着我国经济和城市化进程的快速发展，野生动物栖息地正在遭受着前所未有的破坏和侵占，濒危物种被人类过度利用，栖息地的丧失、破碎化使得生物多样性降低。为了改善生境破坏现状，仅仅靠环境科学是远远不够的，应当反思我国法律制度存在的问题。虽然在立法当中已经有少数法律条文涉及生境保护，但是法律对这方面的规制是不完善的，仍然存在很多问题需要我们去探讨和解决。

关键词 破碎化 生物 多样性 法律制度

作者简介：郑方圆，昆明理工大学法学院，硕士，研究方向：环境与资源保护法学；普官秀，昆明理工大学法学院。

中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.024

野生动物是维持地球生态平衡的一个重要因素，也是生物多样性保护的一项重要内容。而野生动物栖息地是野生动物赖以生存的场所，是维持其正常生命活动所必须的各种环境因子的总和，一般包括繁殖地、迁徙通道、越冬地、停歇地等。要想维持生物多样性，就必须重视野生动物栖息地的保护。

一、我国野生动物栖息地的现状

（一）野生动物资源面临的威胁

生物多样性破坏涉及方方面面，究其原因，主要有以下几个方面：

1.人口增长：

人口的急剧膨胀导致人类对自然资源的需求不断增大，人类与野生动物争夺生存空间与各种资源，如不合理的开垦土地、森林、草原等，围湖造田，过度利用土地和水资源，使得野生动物的生存空间被大量压缩，这些都影响着野生物种的繁衍存续。

2.环境污染：

经济的发展是以环境的污染为代价的，人类在物质上得到满足的同时，伴随而来的却是生态环境的破坏。在农业发展时期，粗放式的小农经济使得大片森林与草原得到开垦，土地利用率不高导致土地资源被浪费，当社会进入工业化时期，工业污水、大气污染物的排放，特别是酸雨与重金属的危害，以及长期滞留的农业残毒使得生态因子被破坏，栖息地被污染，许多野生动物濒临灭绝。

3.滥捕滥猎：

除了过度狩猎与捕捞，在巨大的利益驱使下，国际走私野生动物日益猖獗， 导致野生动物种类减少。

4.栖息地破碎化：

栖息地破碎化是生物多样性降低的主要原因，也是物种濒临灭绝的重要原因。

（二）栖息地破碎化对野生动物的影响

目前，随着经济的发展，城市化进程也在快速发展，新兴城市的发展与城市边缘的不断扩大，大型工程的建设（如大型水电站的建设、开辟矿山等）、铁路、公路的修建等使得野生动物栖息地由原来完整的区域被分割为一块块的碎片，栖息地面积不断地被人类侵占，缩小，甚至割断了迁徙通道，野生动物的生存空间面临着巨大威胁。

野生动物栖息地破碎化的危害除了导致栖息地面积的减少之外，由于栖息地由完整的、连续的逐渐变为斑块状，迁徙通道的隔断间接导致了野生动物种群的隔离，使得野生动物种群之间的活动范围、交流等被阻断，由此产生的最直接的后果就是生物多样性遭到严重破坏。

二、栖息地保护的法律制度及存在缺陷

（一）现有的栖息地法律制度

为了保护野生动物栖息地，国家也制定了相应的保护措施以缓解现有的问题，并且也在实践与探索中逐渐形成了一套我国自有的野生动物栖息地法律保护体系。

1.自然保护区制度：

目前，我国自然保护区有2740个，总面积147万平方公里，约占陆地国土面积的14.83%，已高于世界平均水平。（数据来自国家林业局自然保护区研究中心）1956年，我国建立了第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区。随后，我国的自然保护区体系逐步成立规模。我国关于自然保护区的立法保护目前的单行条例有《自然保护区条例》，除此之外，还有《海洋自然保护区管理办法》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等法律法规。其中2004年的《野生动物保护法》第十条规定：“国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域，划定自然保护区，加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理”。明确了我国野生动物栖息地保护的原则与方向，禁止人们从事破坏野生动物栖息地的行为。立法上的明确使得野生动物栖息地的法律保护向前迈进了一大步。

2.禁猎区制度：

目前我国法律对禁猎区制度的规定还处于原则性规定的阶段，《野生动物保护法》第十二条第二款规定：“省级以上人民政府参照野生动物重要栖息地名录，划定相应的自然保护区等保护区域。对不具备划定自然保护区等保护区域条件的，县级以上人民政府或者其野生动物保护主管部门可以采取划定禁猎（渔）区、规定禁猎（渔）期等其他形式予以保护。”由法条可以看出，禁猎区是较之于自然保护区低一个层次的制度。当所需保护区域的条件不能满足建立自然保护区的条件时，可以划定禁猎区、禁渔区等，根据各地情况，因地制宜，还可以划定季节性禁猎（渔）区。

3.森林公园制度：

森林公园制度是较自然保护区和禁猎区制度出台较晚的一项保护制度。国外的森林公园保护制度起步较早，发展也相对成熟。在国外，森林公园一般被称为国家公园，比较著名的有美国黄石国家森林公园。1982年9月，我国建立了第一个森林公园，即湖南张家界国家森林公园。截至2016年，我国建立的大大小小的森林公园已达3200多处，规划总面积占国土总面积的1.87%，其中国家级森林公园826处。（数据来自国家林业局自然保护区研究中心）正是因为森林公园在自然生态、自然景观以及人文景观上保护中的作用，国务院明确将森林公园作为中国自然文化遗产资源保护的重要区域、国家重点生态功能区域列入国家禁止非开发的区域。我国还有一种保护形式——湿地公园，也属于森林公园的一种。湿地被称为“地球之肺”，由此可以看出保护湿地的重要性。但是目前我国还没有专门的保护湿地的法律出台，其建设和管理主要是依照《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《湿地公约》）和一些相关的地方性保护条例等。森林公园制度具有多种功能效益，既可以给生态区域提供综合科学的管理与保护，又能够充分调动社会力量参与到保护生态的行动中来。

（二）现有法律制度的缺陷

1.保护主体不全面：

2015年底我国对《野生动物保护法》进行了修订，《野生动物保护法（修订草案）》第十条规定：“国家保护野生动物及其栖息地，禁止任何单位和个人违法猎捕、利用或者破坏”。虽然修订草案在立法目的中增加了保护野生动物栖息地的内容，这无疑是野生动物栖息地保护史上的一次巨大进步。但是，草案对栖息地的保护规定依然过于笼统，可操作性较弱，容易出现执行难，从而导致保护力度不够，使得野生动物栖息地的保护沦为空话。

在现实当中，公民滥捕滥猎、走私珍贵野生动物以及围湖造田等行为，也是需要法律规制的，但对野生动物栖息地的影响也只是占部分比重，大部分破坏栖息地的行为来自于政府。如前文所述，政府需要大力发展地方经济，有可能以破坏环境为代价。许多重要的栖息地大多存在与偏远地区，修建铁路、公路、大型水库等确实能带动当地经济的发展，推动城市化进程，但也是造成野生动物栖息地破碎化的主要元凶。经济发展与环境污染自成矛盾，所以要找到平衡点从而发展绿色经济对于政府来讲，无疑需要作出让步。对栖息地破碎化所造成的后果感觉最强烈的不是政府，而是广大人民群众和对栖息地有强烈依赖感的生物 。

目前我国栖息地的保护主体依然是县级以上人民政府，《野生动物保护法（修订草案）》第五条规定：“中华人民共和国公民有保护野生动物及其栖息地的义务，对侵占或者破坏野生动物及其栖息地的行为有权向有关部门报告和控告”。从法条来看，公民只有向有关部门检举和控告的权利，但是却没有直接提起公益诉讼的权利。目前针对栖息地的破坏可以提起诉讼的主体依然是具备相关资质的机构。所以，我国的栖息地保护主体过于单一，忽略了公众参与的作用，仅仅依靠敏感度较弱的政府往往会导致保护的滞后，从而造成严重的后果。

2.土地规划未涉及生境保护（不完善）：

土地是栖息地的主要依托，离开了土地，栖息地也将不复存在。目前新修订的《环境保护法》（草案）依然是侧重环境污染的防治，关于栖息地的保护虽有提及，却未对土地规划做出具体规定。《土地管理法》第十七条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”。从法条中来看，是把资源环境保护放入总体规划当中了，但是通篇下来，整个《土地管理法》都是关于农业用地的，几乎没有涉及栖息地保护的条文，显而易见，栖息地保护并没有被考虑到土地利用的总体规划当中。

《土地管理法》第四条规定了我国的土地用途管制制度。国家将土地用途划分为农用地、建设用地和未利用地。其中，法律规定：“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。栖息地不但包括林地、草地，还包括沼泽、泥炭湿地等。因此，土地用途管制制度在一定程度上可以起到保护宜农湿地的作用，但是由于沼泽、泥炭湿地等重要自然湿地往往容易被划分为未利用地而容易被盲目开发利用。 粗放型的经济发展方式，土地的滥开发利用使得栖息地进一步破碎化。

3.保护方式单一：

目前我国保护野生动物栖息地的方式以建立自然保护区为主，短期内取得的效果相对明显。虽然也以森林公园、湿地公园等保护方式加以辅助，但是森林公园与湿地公园究其本质依然属于自然保护区的一种，保护形式略显单一。《野生动物保护法》（草案）针对野生动物保护和栖息地保护出现断层等问题，发布了野生动物重要栖息地名录并细化对野生动物及其栖息地的调查、检测和评估制度。但是相关法律在栖息地破碎化方面尚存在盲点，栖息地的保护并没有很好的贯彻可持续发展。相关部门并没有重视野生动物种群之间的持续健康的发展，各保护区之间的廊道建设被忽视，自然保护区范围小，各保护区之间相对独立。

此外，现行的野生动物栖息地保护法律体系存在着各主管部门职责分工不清，权限交叉重复的现象，一旦出现破坏栖息地的行为，容易互相推诿或各自为政。虽然我国有林业部门、渔业部门对陆生和水生动物及其栖息地进行保护，但是对于滥开发土地，建造大型工程破坏栖息地以及贩卖走私野生动物的行为主要归政府、交通运输部门和工商管理部门等执法部门，因此在某些方面存在权限交叉不清的现象，不能够很好的保护野生动物及其栖息地。

三、栖息地保护的法律制度完善

（一）鼓励公众参与

我国的《野生动物保护法》应当鼓励公众参与，仅仅依靠政府是远远不够的，应当将公民和其他民间团体列入保护栖息地的主体中来。转型的社会正在进入一个利益博弈的时代，因此，如何平衡各方利益显得尤为重要。当地的居民是最大的利益相关者，如何缓解栖息地保护和周边社区的矛盾才是目前最需要解决的问题。

社区共管是一种新的保护模式，即建立基于当地社区的自然资源共同管理模式。这种模式使得当地居民参与到栖息地的保护中来，不再是被管制的对象。他们更加熟悉当地的民俗文化，可以结合当地的特点以及过去生活总结的经验进行管理与保护。同时，也是各方利益相互沟通、商讨解决各方冲突的平台。但是，社区共管的模式在我国只是在某些地方进行试点，虽取得一定进展，还存在一些问题。若要解决栖息地保护和当地居民生计以及经济发展等问题的冲突，需要从以下几个方面着手：首先，建立完善的信息交流平台，并且使得信息透明化，易获得；其次，能够确保当地居民相对自由的建立组织，并能够自由的表达自己的需求和意愿；最后，非歧视性的社会环境，利益相关方愿意进行平等的谈判，并能够在达成共识后有效地遵守协议内容。

（二）合理规划土地利用

基于一些野生动物栖息地被错误的划归为未利用地，从而导致的生物多样性丧失，我国应当加大对土地利用的限制，相关部门在规划土地利用时应充分考虑野生动物生境保护的要求，合理规划利用土地。

1.要更加科学的划定栖息地：

如《野生动物保护法》（草案）规定的，制定重要栖息地制度。我国可以参考美国针对国家森林体系的做法，美国在1982年出台了一部《国家森林管理法》，这部法律对于联邦国家森林体系的土地使用做了很严格的限制，要求农业部对森林体系中的每一寸土地的利用都要做出具体的规划，尽可能的做到科学利用每一寸土地。我国也应将关于野生动物栖息地的土地规划编入到整体的土地利用规划中去。除此之外，有关部门还应当定期对野生动物栖息地进行调查、检测和评估。

2.完善栖息地的征用与补偿制度：

人类社会发展到今天，对栖息地的侵占已经形成，有关部门对被破坏的栖息地进行保护和修复势必以牺牲当地居民的生活为代价，因此，可以建立有效的土地征用与补偿制度。对于为保护栖息地而影响居民正常生活的，政府应与当地居民协调并给予补偿，征用补偿费用和居民安置费应当根据栖息地等级区分，分别由中央和地方财政负责。政府可以将保护栖息地分为两个阶段，即短期性目标和长远性目标。短期以补偿为主，长远应以买断为主，彻底的实现栖息地的保护。

（三）建设生态保护走廊

设立自然保护区、森林公园无疑解决了部分保护野生动物栖息地的需求，但是并不全面。鉴于我国的栖息地破碎化现状，以及各自然保护区之间相对独立的状况，建设生物多样性保护走廊显得尤为重要。有关部门应当注重加强野生动物各种群之间的联系，重视迁徙通道，繁殖地、越冬地的保护，防止栖息地沦为“孤岛”，建立或恢复其绿色通道。

建设大型工程项目时，应当尽力避开野生动物栖息地，如若不能避开，应当对当地的自然状况进行严格科学的环评，将建设大型工程所造成的影响降到最低。如，建设青藏铁路时，为了不破环原有物种的迁徙通道，采用搭建高架的方式有效避免了铁路横穿栖息地的状况。同时，建立栖息地缓冲带，周边居民可以在栖息地缓冲带上进行人类活动，但是应当受到一定限制。

四、结语

保护生物多样性，要把保护野生动物放在首位，而关键环节就是保护野生动物栖息地。随着社会的发展，人们发展经济，开发资源，推进城市化进程都有一定程度的冲击着野生动物栖息地，但对栖息地冲击最大的是政府的建设行为。若仅仅是由政府等行政部门充当栖息地的保护主体，政府等同于自我监督，那么保护栖息地的行为就不能取得实际效果。而公民只有检举、控告之权利，就不能够充分调动群众力量实现栖息地的保护。

虽然《野生动物保护法》增加了野生动物栖息地的内容，但仅仅是作为立法目的而存在的，至于该法后面并没有对如何保护野生动物栖息地做出详细的规定，但我们仍然很庆幸能够看到野生动物栖息地入法，说明我国已经开始将野生动物栖息地的保护上升到法律层面了，这就是最大的进步。我们期待关于野生动物栖息地的法律越来越完善。

注释：

黄锡生、李小月.生境破碎化的法律规制.中国人口·资源与环境.2008（18）.198- 201.

蔡守秋、吴贤静.论几项湿地法律制度.2010年全国环境资源法学年会.2010.

参考文献：

[1]吴金梅、王明刚.野生动物栖息地亟待法律保护.黑龙江环境通报.2005，29（3）.

[2]闫济华.中国野生动物栖息地破碎化严重.生态经济.2015，10（31）.

[3]阮向东.加强我国野生动物栖息地保护法律制度建设的思考.林业资源管理.2014，2（1）.

[4]邓文洪.栖息地破碎化与鸟类生存.生态学报.2009，29（6）.