交通运输部2016年1号部令宣贯过程中遇到的疑点和难点问题解析

吉林省运输管理局（130033） 吴东风

交通运输部2016年1号部令宣贯过程中遇到的疑点和难点问题解析

吉林省运输管理局（130033） 吴东风

交通运输部2016年1号部令《道路运输车辆技术管理规定》已经颁布，并于2016年3月1日开始实施。为宣贯1号部令，交通运输部党组成员、部运输服务司刘小明司长做了解读1号部令的在线访谈，部先后颁布了《交通运输部办公厅关于贯彻落实〈道路运输车辆技术管理规定〉的通知》（交办运〔2016〕16号）、《交通运输部办公厅关于进一步规范〈道路运输车辆技术管理规定〉实施工作的通知》（交办运〔2016〕59号），并分别在昆明和杭州组织了8期1号部令的宣贯培训班。尽管如此，各地还是对部令的理解存在这样或那样的疑惑，在贯彻落实过程中遇到了难题。在此，笔者就自己对1号部令的理解和学习心得与大家交流，以求有的放矢地落实好1号部令。

1 正确解读1号部令需要破解的三个问题

（1）要依据新规重新判断和认识道路运输车辆技术管理规定。从目前的情况来看，许多人对1号部令的落实产生这样或那样的疑问，其关键原因是还陷在原有规定的条条框框之中。过去的部门规章已经废止，决不可用废止的规章来评判新的部令，所以要认真学习和领会新的规章，吃透精神实质，并且要融会贯通。

交通运输部在1号部令颁布后及时对《道路货物运输及站场管理规定》《道路旅客运输及客运站管理规定》《道路危险货物运输管理规定》和《机动车维修管理规定》做了修正，分别以2016年34号令、35号令、36号令和37号令形式颁布实施，与此同时配套出台了《道路运输企业车辆技术管理规范》（JT/T 1045—2016）和《道路运输车辆技术等级划分和评定要求》（JT/T 198—2016），为帮助正确理解1号部令，交通运输部运输服务司还组织编写了部令释义。任何一个法律法规都不能孤立地去学习和理解，必须把涉及到的相关法律法规结合起来解读，《道路运输车辆技术管理规定》是仅就车辆技术管理方面的问题进行了约定，涉及道路运输货运、客运和危险货物运输的问题时要由相关部门规章来约束，要做到融会贯通，不能犯教条主义错误。

（2）要建立依法行政和简政放权，管放结合，激活市场活力，还权于民的理念。新的部令是在新《中华人民共和国立法法》颁布之后修订的，因此是严格受《中华人民共和国立法法》约束和《中华人民共和国行政许可法》限定的。新一届政府要求大力推进依法行政，在民主和法治的旗帜下开展政务活动，一切从建设服务型政府出发，简政放权，管放结合，鼓励万众创新，活跃经济，实现经济的可持续健康发展。

在上述大环境和大背景下出台的新部令必须符合国家法律的基本原则和要求，坚定不移地贯彻落实政府行政管理部门“法无授权不可为”，市场主体“法无禁止则自由”的基本理念和原则，最大限度地约束政府权利，规范公权的使用，真正做到将权力关进笼子里，全面推进党中央、国务院关于转变观念、转变职能、转变工作作风的要求，从建设民主、法治、社会的角度出发，对涉及市场主体具体经济管理和技术管理细节的问题移交给市场主体，最大范围地给予市场主体自主权，挖掘市场潜能，最大限度地激发市场主体活力和创新力。将那些政府管不了、管不好的具体事务交给市场主体去解决，凡是推广行业自律能够解决的问题，凡是通过行业协会能够协调解决的事项，凡是通过市场配置资源的途径能够实现的都交给市场主体，给予其权利的同时，将责任与义务同时也交给市场主体，最大限度地发挥市场主体在市场经济中的作用。

（3）要适应新常态状态下政府监管模式的转换。过去我们习惯了事前审批和管理，依靠前期控制解决后续可能发生的问题。新一届政府在大力削减行政许可，积极推进事中、事后监管。2015年国务院相继出台文件推进职能转变、简政放权和依法行政，《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58号）的颁发标志着行政监管模式的转变，释放着管放结合和强化事中、事后监管的信号，要求建立事中、事后“双随机”抽查制度和运行机制，要求行政执法机关抓紧制订随机抽查事项清单，明确抽查依据、抽查主体、抽查内容、抽查方法等，建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制，强化“双随机”抽查结果的应用。

上述要求对于长期依靠事前控制、习惯运用审批、年审、路检路查和罚款等行政手段监管道路运输市场的管理机构来说是一项重大改革，是对道路运输车辆技术管理执法能力和智慧的一次大考验，对现有组织管理结构、人员分工及岗位设置都是一种挑战，必须尽快适应，并学会运用“双随机”抽查制度，完善道路运输管理，促进市场主体的规范性。对车辆技术管理制度、车辆维护计划、维护记录等也可以通过“双随机”抽查、质量信誉考核等实施监督检查，并充分利用好“双随机”抽查结果对道路运输经营主体进行客观评价和约束。

2 对道路运输车辆技术管理制度要重新认识

（1）对市场主体责任的重新认识。1号部令最大的亮点是厘清了政府和市场主体的责任、权力和义务，明确道路运输经营者是道路运输车辆技术管理的主体，承担相关主体责任，县级以上道路运输管理机构具体实施道路运输车辆技术管理监督工作。

原来的13号令是在计划经济和市场经济过渡期出台的，带有较为浓重的计划经济的影子。在上世纪90年代初，承担社会运输任务的绝大多数单位是各级交通主管部门下属的专业运输企业，运输企业的人、财、物均归属主管部门直接管理。随着道路运输市场的开放，大量社会运力涌入道路运输市场，运输主体呈多元化趋势，原有的管理模式已经不适应市场发展需求，改革势在必行。

道路运输经营者是道路运输车辆技术管理的主体，在部令中已经明确。那么凡是涉及道路运输车辆技术管理的相关事项就应该归还给市场主体，政府不再过多干预经营者车辆技术管理工作的具体细节，在给予道路运输市场主体车辆技术管理权力的同时，也明确了其责任与义务，列出了择优选配、正确使用、周期维护、视情修理、定期检测和适时更新的全过程管理清单，要求保证投入道路运输经营的车辆符合技术要求。政府监管机构只管方向性、政策性和宏观引导方面的问题，放权于企、还利于民，充分调动经营者的主观能动性和积极性。

（2）对车辆维护制度的重新认识。在过去的25年，我们一直采取强制维护制度，现在改革为周期维护，二者之间有何联系？如何理解其改革的目的及必要性？改革后是否会出现车辆技术管理倒退？这些都是大家普遍关心和担忧的问题。

过去实施道路运输车辆强制维护制度，是由于绝大多数车辆属于交通运输主管部门直属运输企业，在那个时期，统一模式的强制维护是有管理依据的，那个时期搞运输的统一调度和货源调配，有专门的统计数据支撑；另外，那个时期车型单一，可通过运单和统计报表来协调车辆维护计划。随着道路运输市场的全面开放，尤其是道路运输商用车车型、品牌的剧增，道路运输市场车型结构由原来的几个品牌和型号，发展成上万个品牌和车型，道路运输不再是统一调度和调配，再加上我国幅员辽阔，南北气候、环境、使用条件及道路条件差异非常大，强制维护制度在后期的执行过程中已经显露出弊端。原有的车辆维护制度是从政府监管的角度出发，目的是国有资产的保值增值，凡是不在统一规定时间、地点和企业做的维护作业一律不予承认，还要予以罚款，如此硬性的强制维护，违背了车辆使用规律，同时也给市场主体带来了诸多不便，加之个别人利用政策本身的缺陷，搞强买强卖，服务质量逐渐变差，买证卖证问题凸显，社会矛盾增加，客货运输主体对不规范的维护管理操作产生强烈的反感，再不改革就将让车辆技术管理走向死胡同。而新的部令建立了周期维护制度，由道路运输市场主体依据《汽车维护、检测、诊断技术规范》（GB/T 18344）推荐的维护作业周期、主机厂提供的车辆使用或维修说明书、车辆具体运行技术条件和车辆具体技术状况（包括使用年限和行驶总里程），客观、科学、合理确定车辆维护作业周期。

此次对道路运输车辆维护制度进行大幅度改革，就是要回归维护制度本质，达到制度设计初衷。车辆维护制度是建国60多年来，经几代车辆技术管理工作者辛勤努力、刻苦专研、不断摸索出来的科学制度，在理论上和实践上都是行之有效的。从1951年起车辆维护制度逐步建立起来，历经过数次修订，它的建立是有着深厚的理论基础和实践依据的。预防为主的维护作业制度充分体现了可靠性理论和摩擦理论，汽车作为运行装载机械，经过一段时间的运行，摩擦副间的配合关系一定会发生变化，各机件的性能会因磨损而逐渐下降，润滑油和润滑脂的润滑能力会逐渐丧失，要保持车辆原有设计技术能力和状况，必须通过实施车辆维护制度，依照维护工艺、工序确定的润滑、紧固、调整作业来维持车辆技术状况。60多年的车辆维护制度实践证明，坚持科学的维护制度，按照车辆使用规律和机件、润滑油、润滑脂性能变化规律，实施正确的维护，是保持车辆技术状况，确保在车辆使用全寿命周期内运行消耗最低、材料消耗最合理的有效途径。国外道路运输发达国家的车辆维护实践也证明了这一点，在车辆维护制度编制和部令修订过程中，收集到了日本、德国和美国大量的车辆维护资料，用于服务我们的车辆维护管理。

（3）对道路运输车辆检测检验制度的重新认识。此次部令规定了道路运输车辆分类管理的原则，突出了客运车辆和危险货物运输车辆的管理，对自车辆注册日起超过60个月的客运车辆和危险货物运输车辆增加了车辆技术等级评定检查频次，超过60个月的每6个月检查一次。这条规定既汲取了近年来我国道路运输车辆重特大事故的经验教训，也吸收了日本、德国和美国等道路运输发达国家的成功经验，突出了重点。

对于维护竣工检测，部令要求所有承担维护作业的单位，必须执行检测、诊断、维护和修理的技术原则，应完备车辆进厂检验、维护过程检验和竣工检验，开具维护竣工出厂合格证，竣工检验项目依据《汽车维护、检测、诊断技术规范》规定执行，所需检测检验设备按表1配置。依据《交通运输部办公厅关于贯彻落实国家标准〈汽车维修开业条件〉（GB/T 16739—2014）的通知》（交办运〔2014〕227号）文件要求，具备竣工检验条件的无需再到综检站进行整车上线检测。在2016年12月31日前不具备维护竣工检验技术条件的可以委托具备资质的综检站进行维护竣工检测，自2017年1月1日起不得再委托综检站进行维护竣工质量检测，凡不具备维护竣工检测检验能力的维护企业不得再承担道路运输车辆二级维护作业。

表1 二级维护竣工检测检验设备的配备要求

新部令将原来由道路运输管理机构委托汽车综合性能检测机构为道路运输车辆进行车辆技术等级评定检测改为由道路运输经营者委托汽车综合性能检测机构为道路运输车辆进行车辆技术等级评定检测，同时将道路运输车辆市场准入的燃料消耗量限值核查和客运车辆类型划分及等级评定业务交给了汽车综合性能检测机构，体现了其技术保障和支撑作用。

3 对管理就是服务的再认识

在过去很长时间里，我们强调管理就是服务，但往往是停留在口号上，并没有真正落实在行动上。此次1号部令的出台，改革了旧的管理模式，在强化依法行政和依法经营的前提下，从制度设计层面突出了管理就是服务，迫使道路运输管理机构转变观念、转变职能、转变工作作风，在简政放权、管放结合的整体要求下，将管理就是服务变为实际行动。

1号部令设置了道路运输车辆技术管理的基本要求，其中包括车辆技术管理基本要求、车辆技术管理制度的建立、车辆技术档案的建立及管理、车辆维护计划的编制和车辆维护记录等一系列规定动作。道路运输行业的结构特点表现为个体运输经营者占绝大多数，运输企业小散乱的问题比较突出，面对这样一种行业格局，要求道路运输管理机构必须服务在先，否则无法建立起高效的车辆技术管理制度运行体系。道路运输管理机构必须简政放权，充分发挥行业协会的作用和大中型客货运输企业的示范作用，培育典型、总结经验、以点带面、逐渐规范。也就是说，道路运输管理机构应充分发挥市场配置资源的作用，运用市场规律整合行业资源，调整行业结构，加快政府职能转变，加大简政放权，加强市场监管，创造公平公正的市场环境，加速推进经济体制改革和道路运输业转型发展。1号部令为了便民设定了普通货运车辆可以异地检测，危险品车辆在消除危险源后可以到普通机动车维修企业维修，二级维护作业不再受区域和企业限定，只要具备承担二级维护作业资质的企业均可委托其作业，对于客货运输企业具备维护作业条件的可以承担自有车辆的维护作业，这一系列便民措施一定会激发经营者的潜能和创造力，加快道路运输经济发展。

具体服务项目和内容应该遵循1号部令的总体要求有的放矢地组织实施。首先，遵循建设综合交通、智慧交通、绿色交通、平安交通的理念和目标，为不同类型、不同规模、不同经营范围的道路运输客货经营者提供技术标准服务，帮助经营者梳理设计车辆运用、维护、修理和检测方面的技术标准和规范性文件，帮助经营者建立起车辆技术管理标准化体系，为正确有效实施车辆技术管理奠定基础。其次，应该帮助道路运输经营者建立车辆技术管理制度，做好相关技术咨询服务，针对不同的经营者建立起切实可行，具有可操作性的车辆技术管理制度，使之能够正确贯彻落实1号部令。再则，通过必要的培训和法律咨询服务，为道路运输经营者提供人才培育和储备，提升其技术能力和管理能力，保障道路运输经营者的合法权益。通过培训增强其依法经营的意识、技能和管理水平，确保掌握道路运输车辆技术管理相关法律法规、技术标准，并有能力自觉贯彻落实。

2016-05-14）