淮安市洪泽区“五位一体”村庄环境长效管护体制研究

张中荣

淮安市洪泽区“五位一体”村庄环境长效管护体制研究

张中荣

淮安市洪泽区地处淮河下游，西接洪泽湖，东靠白马湖，素有“淮上明珠”“鱼米之乡”之美誉。全区水陆总面积1394平方公里，水域面积占54%，全区耕地面积59.18万亩，有效灌溉面积47.5万亩。2013年被水利部评为全国小型水利工程管理体制改革试点区之后，针对农村公共管护公共保洁提供不足、多头管理、经费缺乏、群众满意度差等多重问题，洪泽区以小型水利工程管理体制改革为引领，整合水利、交通、绿化、环卫、农村活动场所等要素，建立了“五位一体管护”模式和区镇村三级督查考核机制，探索出了一条适合于区情的农村公共服务运行维护建设之路。

一、“五位一体”村庄环境管护工作开展情况

1.开展调查摸底，做好经费测算

洪泽区组织技术人员对全区所有的小型水利工程设施、农村交通设施、农村公共绿化设施、农村公共活动场所等进行调查摸底，全面掌握农村公共服务设施的基础资料。结合当地实际，制定各类服务设施管护经费标准，统一测算所需的管护经费。确定以竞争承包管护和种田大户（公司）管护为主的管护模式。采取招标形式，择优选择管护责任人，土地经营者在流转土地的同时，也承担区域内公共服务设施的管护工作。

2.多方筹集资金，落实管护经费

充分利用江苏省进一步扩大农村公共服务运行维护机制建设试点的有利契机，整合水利、规划、交通、林业等部门下拨的各项资金，推行“五位一体”管护，区、镇财政分别按3元/亩、2元/亩标准安排奖补，同时将村级集体经济筹集资金、水利开发受益资金作为有益补充，建立了管护经费长效投入机制。

3.建章立制，形成区镇村三级督查考核机制

区“五位一体”管理办公室（简称区五管办）从财政局、水利局、交通局、规划局抽调人员到区五管办驻点工作，组建2个督查小组，坚持每天巡查，制定了《洪泽区五位一体管护督查考核实施细则》（以下简称《细则》）等一系列政策文件，明确管护标准和督查考核管理办法。镇（街道）、村均成立“五位一体”管理办公室，建立区镇村三级督查考核机制，坚持每天督查，实行常态化管理。

二、“五位一体”村庄环境管护取得的成效

从近三年的运行管护督查情况来看，洪泽区农村沟渠等水利工程管护、村庄环境、村容村貌有了显著改善，做到了沟渠水清河畅、道路通畅、绿化景美、村庄整洁干净、活动场所整洁卫生；村民居家周围无白色垃圾，生活垃圾清运及时，宜人宜居，群众满意度不断提升。同时建立了管护责任明确、管护经费落实、督查考核科学的农村公共管护公共保洁良性运行机制，为全国各地提供了一套可复制、可推广的改革经验。

“五位一体”管护模式得到了有关领导和部门充分肯定，受到社会各界和基层群众的普遍认可，2015年12月24日全国农村改革试验区工作交流汇报会上，汪洋副总理充分肯定了洪泽的改革工作，赞扬了洪泽的创新小型水利工程“建、管、护”制度。曾获得2014年度省委农业农村工作创新创优奖，2015年全国改革十大成功案例单位，入选2016中国十大民生决策和水利部“沃原杯”2016年基层十大治水经验。

三、“五位一体”村庄环境管护存在的问题

洪泽区村庄环境建设工作虽然取得较大成效，但与“美丽乡村”总体建设目标要求还有较大距离，存在如下一些主要问题：

1.村民卫生意识不强，主体作用发挥不够

一是卫生观念淡薄。对垃圾影响健康、污染环境不够重视，对垃圾摆放和处理认识性不足，配合保洁工作不尽人意。二是卫生习惯没有形成。长久以来，农村垃圾都是自生自灭，随处扔垃圾的，现在要集中收集处理，在短期内难以养成习惯。三是环境整治没有发挥主体作用。认为环境卫生整治是上级政府或个别领导搞的政绩工程，是政府的事，以致出现“室内现代化，室外脏乱差”的情形。

2.管护员现代化工具运用少，重复性工作多

村庄环境管护工作“老龄化”现象严重，加之各级五管办缺乏对管护员的督查考核以及技能培训，管护员普遍对现代化管护手段知之甚少，管护工具基本停留在农耕时代。管护员受限于交通工具，每天的巡查和管护工作量有限。尤其是沟渠内水花生，年年清理，到了夏季还是会年年疯长，重复性工作多，严重影响了管护工作效率。

3.管护工作监督有局限性，缺少“体制外”的监督

村庄环境管护监督目前仅仅停留在了市长效办、各级五管办检查层面，缺少来自社会、群众和媒体的监督。由于村庄普遍的“空心化”，群众监督往往乏力，社会、媒体的目光又常常不聚焦在村庄上，导致管护工作监管存有局限性。

4.部分村庄环境整治认识不足，“美丽乡村”缺乏人文温度

村庄环境整治的目的是为人民提供适宜居住的人文环境，但是由于认识不足，村庄环境的整治过程中往往会出现“一刀切”的现象。例如村民在外晾晒的谷物，部分五管办人员却将其纳入“乱堆乱放”的情况。未能准确理解村庄环境管护的内涵，缺乏对五管办内部人员督查方式的监督与考核，使管护政策执行缺乏人文温度，反而让村民误解村庄环境整治的初衷。

四、建议与对策

1.加强基层卫生意识宣传

把村庄环境管护注意事项宣传到每村每户，动员村民自觉维护村庄环境，配合管护员管护工作。对主动维护村庄环境、自觉遵守村庄环境管护注意事项的村民给予奖励。基于农村留守老人较多，文化水平有限，镇、村“五位一体”管理单位应开展常态化的宣传引导工作。

2.注重管护员管护技能培训

申请专项经费用于现代化管护工具的配置和管护技能培训，针对村庄环境管护过程中出现的难点进行专项技能讲解和传授，各镇负责对管护员指导培训，培训合格后持证上岗。

3.引入外部监督

建立季度评比机制，按照市长效办的评分方式和评比规则，联合区委办、政府办、区纪委等部门对乡镇（街道）管护效果进行评比，并将结果通过舆论媒体向社会公布。评选洪泽“季度最美乡村”，打造亮点，吸引游客前往参观。

4.提升村庄管护人文温度

建立五管办内部工作人员督查机制，要求各级五管办认真学习《细则》精神，厘清村庄管护界限，发现问题后要告知村民注意事项，引导、帮助村民解决房前屋后乱堆乱放、房屋周围不整洁等问题，方便村民生活的同时确保管护质量的提升。

五、前景探索

1.“五位一体”与“河长制”

“河长制”主要任务中包括了加强水污染防治，统筹水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，加大黑臭水体治理力度，实现河湖环境整洁优美、水清岸绿等内容，与“五位一体”管护内容相得益彰。借助“五位一体”管护员发现问题，然后上报给当地河长办公室，可以极大提高巡查效率，有效及时地发现问题，解决问题。

2.“五位一体”与“阳光扶贫”

洪泽区在开展“阳光扶贫”的工作中发现很多农村贫苦户因为缺少就业技能而无法走入城市。区五管办可以与村（居）对接，吸纳部分贫困人员通过技能培训后应聘为“五位一体”管护员，既可以解决贫困人员的就业问题，也可为全面建成小康社会工作填砖加瓦。2017年洪泽区“五位一体”管护员管护报酬合计1229万元，预计可以带动两千余人脱贫。

3.“五位一体”与无人机

无人机用于水利监测的技术已经比较成熟。在以往的督查工作中发现，部分农村区域由于道路限制无法实现巡查全覆盖。在以后的“五位一体”督查工作中，可以借助无人机进行巡查、督查，路、河、沟、渠、房、田等一目了然，能大大提高巡查、督查的效率。

4.“五位一体”与“文明城市”创建

在“文明城市”的创建过程中，可以加大“五位一体”管护力度的投入，如可以把农贸市场纳入“五位一体”管护的内容中去，实行常态化管护，为人民群众创造一个干净整洁的购物环境。2017年上半年洪泽区“五位一体”清理生活垃圾1094处，整治乱堆乱放1878处，为“文明城市”的创建打下牢固的基础。

5.“五位一体”与防汛

通过“五位一体”管护工作每日对河道进行疏浚、清理，为汛期河道的畅通、旱期的灌溉做了准备工作。洪泽区建立的“智慧防汛指挥系统”可以应用于“五位一体”建设，将日常的河道监测到的阻水问题、违章建筑问题等纳入平台管理，发现问题后报送至当地防办，由防办下达整改通知书，限期整改到位■

（作者单位：江苏省淮安市洪泽区水利局 223100）