独立 专业 协调
—— 在新形势下完善养老基金投资监管体制

古铖

独立 专业 协调
—— 在新形势下完善养老基金投资监管体制

古铖

7月14日，全国金融工作会议召开，习近平总书记在会上的讲话，深刻阐述了金融工作对国家安全和经济社会发展的重要作用，提出了服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，特别强调强化金融监管协调、补齐监管短板，加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视行为监管。中央决定设立国务院金融稳定发展委员会。这次会议对我国创新和完善金融调控、健全现代金融企业制度、完善金融市场体系、推进构建现代金融监管框架具有重要指导意义，也为数万亿元养老基金投资监管指明了方向。

历史回顾一

新世纪之初，我国进入老龄化社会，城镇职工养老保险制度也在全国普遍建立。中央基于对现实的研判和对未来趋势的前瞻，作出两个具有战略意义的决策：一是设立全国社会保障基金，二是进行做实养老保险个人账户的试点，两个决策都涉及基金的投资和监管。对战略储备基金，国务院责成社保基金理事会选择并委托专业性资产管理公司进行运作，并授权财政部、劳动保障部施行监管。对做实的个人账户基金，在最初的辽宁省试点中，规定“由省级社会保险经办机构统一管理，按国家规定存入银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，运营收益要高于银行同期存款利率”，为此，人民银行专门制发文件，允许各国有商业银行对做实基金办理协议存款业务。而在吉林、黑龙江两省扩大试点时，改为“中央财政补助部分由省委托全国社会保障基金理事会投资运营并承诺一定的收益率，地方财政补助资金由省按照国家规定投资运营，并负责保值增值”，即实行中央和地方分别投资运营，这也成为以后继续扩大做实试点省份的投资政策。

到2008年底，各试点省份共做实个人账户基金近1200亿元，占当年全国基金结余总量12%。有关部门在总结试点经验基础上，提出规范投资管理和监督的建议，并起草了这项基金的《投资管理暂行办法》。当时正值国际金融危机严重冲击我国经济之际，鉴于国内资本市场不稳定，而养老基金又涉及人民群众切身利益，必须确保安全，国务院决定，将此《办法》向社会公开征求意见，进一步修改完善后再行审议。这一时段，虽然没有作出具体决策，但也有几方面进展：一是把养老基金投资及监管问题提上了国家议事日程，表明了决策层的高度重视；二是各有关部门对投资的决策程序、运营方针、资产配置结构、信息披露制度以及多方参与的协同监管机制形成了较清晰的思路；三是经过广泛征求意见，进一步凝聚了社会共识。

历史回顾二

到“十一五”期末，我国养老保险制度获得长足发展：2010年全国职工养老保险基金结存超过1.5万亿元，战略储备基金也积累了近8000亿元，基金投资及监管问题被再次提出来。而此时，我国已经走出国际金融危机的阴影，资本市场秩序得到改善，全国社保基金10年投资平均收益率超过9%；企业年金自2007年转为市场化运营后，4年的平均收益率也达11%，为养老基金投资积累了必要经验。国家“十二五”规划提出“积极稳妥推进养老基金投资运营”。2012年初，10个有关部门联合起草《基本养老保险基金投资运营方案》，提出了“安全第一、保值增值，统筹规划、集中运营，政府主导、市场运作，政策扶持、保证收益，法规先行、加强监管，实践探索、不断完善”6项原则。国务院审议认为，基本养老保险基金投资运营事关重大，政策性强，社会高度关注，比较敏感，并且涉及养老保险发展水平和财政、收入分配体制问题，需要妥善处理多方面关系，完善相关法规，确定由有关领导同志牵头作进一步研究论证。

此后又经过几年的深入研究论证，2015年国务院印发了《基本养老保险基金投资管理办法》，对投资基金范围、投资体制（中央集中投资运营）、委托事项（先由社保基金理事会受托于各省级政府）、大类资产配置比例、估值和费用、信息披露和报告、监督检查、法律责任等作出明确规定。至今，各地在留足必要的当期支付资金外，委托社保基金理事会投资的基本养老保险基金已超过4000亿元，并仍在增加。

从这两段史实中可以看出，中央对养老基金投资高度重视又十分谨慎，始终把确保安全放在首位，始终强调明确规则、加强监管。这是我们需要长期坚持的思想方针。

闪回现实

进入“十三五”开局之年，情势又较往昔有了新发展：我国老龄化程度持续加深，2016年底全国60岁以上人口2.31亿人，老龄化率16.7%，未来几十年老龄化高峰期的挑战十分严峻，必须抓紧做好制度完善和资金准备。同时，养老基金积累结存总规模超过7.5万亿元（包括职工和城乡居民基本养老保险4.4万亿元，企业-职业年金1.1万亿元，战略储备基金2万亿元），这既增厚了制度运行的物质基础，也凸显了保值增值的需求和压力。而今天我们在养老基金投资及监管方面遇到的突出矛盾，也较世纪之初和“十一五”时期有了很大变化，呈现不少新特点，提出诸多新问题：一是投资是以政府为主体还是以市场为主体？二是投资机构是兼营为主还是推进专营化？三是继续实行分业式投资监管体制还是整合为统一协调的综合监管？

对第一个问题，中央已有明确答案——“加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营”。这是我国经济体制强调发挥市场机制对资源配置决定性作用的基本方向规定的，也是总结多年来战略储备基金、企业年金运营经验和成效作出的选择，通过市场化投资实现保值增值确为必由之路，政府职责重点不在直接投资而在监管。

对第二个问题，仍在探索。有的主张维持现行政策，实行银行、保险、基金证券在各自领域分业经营；有的则主张借鉴国际经验，发展专营化的养老金投资机构。结论将产生于深入实践之后。但2015年11月国务院批准试点设立建信养老金管理公司，具有明显的先导性，引起业界很大反响，其他金融机构纷纷谋求设立养老金管理公司。可以预见，随着养老基金规模继续扩大，养老金投资市场的潜力进一步显现，将会有更多的养老金专营机构应运而生；同样可以预见的是，如果延续分业投资经营的格局，市场分割、体制羁绊的矛盾会愈演愈烈，谁也没法做大做强。

第三个问题与第二个问题紧密关联。实际上，投资10年的战略储备基金已带有明显的混业经营和综合协调监管的样貌——全国社保基金投资于各类金融产品并兼投实业，由财政部、人社部主监管，而具体到投资品种又遵循银行、保险、证券等专业监管政策。如果养老基金投资机构专营化是未来发展方向，那么，绕不开的问题就是理顺监管体制。例如，养老金公司的设立和市场准入应统一标准和程序，如果仍囿于其“出身”（银行系、保险系、证券系）而由各监管机构分别审批，则必然准入门槛各异，极易引起抢占地盘、诸侯割据、不公平竞争的后果。又如，养老金公司股东多源组合的结构也要求综合协调监管。如果不同金融行业甚至是非金融行业出资设立的养老金公司，由现行某个金融监管部门单独批设和监管，既于法无据，又难以操作。再如，养老金公司多元化的投资，大大超出现有分业监管的范围，若拘泥于现有体制，必然左支右绌，摩擦系数高而协调成本大，以致运行效率低下。所以，出路只有一条——改革优化现行监管体制，在国家金融监管和养老保险发展的总体框架下，对具有独特经济和社会功能的养老基金投资实行相对独立的统一监管，以宏观审慎管理为基础，加强全方位行为监管。最近，有研究机构提出养老基金监管要立法先行、机构单设、强化协调、严控风险，对其机构及高管人员、运营政策、市场行为、产品开发等进行统一监管，这一建议有创新性、建设性。沿此思路推进实践，养老基金投资监管才有可能真正做到中央要求的权威性、有效性、专业性、统一性和穿透性。

老龄化步点声声，养老基金规模与日俱增，市场瞬息万变，这一切都在催促——推进养老基金市场化、多元化投资，发展养老金投资专营机构，创新相对独立、高度专业且综合协调的养老基金运营监管体制，已经刻不容缓。■

社保公曰：

昔太史公《货值列传》言：善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。无论从资本的本性来看还是就养老保险的需求来说，基金增值都属必然之势。何不引申史迁所言而用——因其势而力导之，对养老基金投资市场教之以方向，齐之以规制，而形成专业协调监管下的有序竞争。果如此，国之幸也，民之福也。