开源节流，加强基金的可持续性

■文／赖美君

开源节流，加强基金的可持续性

■文／赖美君

长期支付能力趋弱

社会保险基金的可持续性是社会保险制度可持续发展的根本前提和保证。企业职工基本养老保险作为社会保险体系中的核心险种之一，其基金的可持续能力受到了社会各界的广泛关注。四川省作为人口大省，基金收支规模一直在全国靠前，基金收支运行状况具有一定的代表性。

“十二五”期间，随着企业职工养老保险逐步深入人心，四川省各类就业人员的参保意识得到加强，加上被征地农民参保、“八大员”等特殊人员参保政策的实施，全省企业职工养老保险参保覆盖人数和基金收入规模逐年增加。同时，随着企业职工基本养老保险保障人数的大幅增加，以及连续调整待遇带来的人均待遇水平逐年增长，基金支出规模也逐年加大。多年来，由于各地努力开展扩面征缴工作，加上实施特殊政策带来的一次性缴费收入和中央转移支付的支持，基金结余呈现出两个特点：即基本实现当期收支平衡，但基金当期结余率逐年下降；基金累计结余规模虽然逐年增加，但支撑能力开始逐年下降。

但是，由于现行企业职工养老保险承担了制度建立初期的转制成本，即“老人”的养老金和“中人”的过渡性养老金，导致企业职工基本养老保险制度从建立之初就“负债”运行。随后为了解决各类人群的历史遗留问题，缩小人群间的收入差距，四川省又吸收了大量超龄人员进入系统，增加了基金负担。且在没有相应足够的财政投入做支撑的情况下，连续多年调增养老金水平，使得企业职工基本养老保险基金一直处于负重前行状态。

此外，由于四川是人口大省，人口老龄化尤其严重，这就使得就业人员比例失衡并进而导致企业职工养老保险参保人员结构严重失衡，同时，青年劳动力人口大规模跨省流出；经济下行对基金征缴也有影响；筹资机制不够灵活；各级财政投入不足；没有形成科学的、制度化的待遇调整机制等客观原因的存在，导致“十三五”期间全省企业职工基本养老保险基金收支趋势不容乐观。

根据预测，“十三五”期间，四川全省企业职工基本养老保险参保缴费人数仍会逐年增加，但由于扩面空间越来越小，参保缴费人员增幅将明显小于“十二五”期间。同时，随着老龄化程度继续提高，新增退休人员也将持续增加，但增幅比“十二五”期间略有降低。到2020年，全省离退休人数预计将达到965.58万人，参保缴费人员抚养比将跌至1.08，差不多一个在职缴费人员就要供养一个离退休人员。

“十三五”期间，预计基金收入年均增长接近12%。月人均养老金水平高速增长时期基本结束，逐步过渡到合理的调整区间。但随着离退休人数的逐年增长和月人均养老金水平的增长，基金支出规模仍继续呈逐年增长的趋势，基金支出年均增长预计超过14%，支出增幅明显高于收入。同时，受经济运行情况的影响，企业职工基本养老保险基金当期结余可能出现波动，扣除财政补助，预计基金当期收支结余每年均为赤字，且赤字规模总体呈扩大趋势。基金累计结余静态可支撑月数逐年下降，基金支撑能力持续减弱。

确保基金有足够的长期支付能力，是一项基金可以持续发展的根本前提，解决企业职工基本养老保险基金的可持续性问题，既需要在“开源”上下功夫，也需要在“节流”上做文章。企业职工基本养老保险的可持续性就是要确保有支撑制度发展的资金长期承受能力，即要有长期的可续性，避免引发代际矛盾。同时，在这个过程中要考虑用人单位、参保职工及政府的承受能力，应尽量避免使用以牺牲未来利益或加重三方负担的非制度性措施来增加基金积累或基金收入。

完善基金筹资政策

完善企业职工基本养老保险基金的筹资政策，要在确保公平的前提下兼顾效率，增强灵活性，增加制度吸引力，减少参保人员的逆选择。

完善灵活就业人员缴费政策。随着产业结构调整的推进，灵活就业参保人员占比越来越高，预计“十三五”期间还会继续上升。由于灵活就业人员具有就业状态不稳定、收入水平不确定的特点，难以适应当前企业职工基本养老保险的筹资政策，导致漏保、断保的情况时有发生。笔者认为，完善灵活就业人员缴费政策，要适应灵活就业人员的特点，制定有弹性的缴费机制，减少对灵活人员的制度性挤出，同时，还要提高已参保灵活就业人员的持续缴费能力和意愿。要做到这两点，首先要降低参保门槛，增强缴费基数选择的灵活性，尽可能地降低费基的下限、放宽费基的上限，灵活就业人员可以根据收入的变动情况灵活选择缴费基数而不至于因费基（下限）太高被迫放弃参保，或在收入降低时被迫断保。其次，允许断保人员在自身经济条件恢复后可以对断保期间欠缴的保费进行补缴，可要求同时补缴滞纳金和利息，以适应灵活就业人员就业状态和收入变化不定的特点。

建立规范的财政投入制度。财政补助是企业职工养老保险基金来源的重要组成部分。首先，社会保险制度从诞生起就不仅是一项经济制度，更是一项政治制度，承担着社会再分配和维护社会稳定的责任；其次，我国的企业职工基本养老保险在制度建立之初就承担了巨额的国有企业改革的转轨成本，这部分转轨成本不应该由后来的参保人员承担；最后，在企业职工养老保险的运行过程中，为了让企业离退休人员分享整个国民经济发展的成果，调整提高离退休人员的生活水平而增加的养老金支出，也应由财政投入作为资金保障，才不影响基金的正常运行。

近年，政府对企业职工基本养老保险基金的财政投入资金规模逐年增加，但始终没有形成一个制度性安排。建立规范的财政投入制度，首先是要明确各方职责，即明确基金支出中哪些是应由财政投入予以保障的，哪些是由参保人员缴费形成的基金承担的；其次，财政投入必须规范化、制度化，即对保障水平及保障方式予以明确，还包括建立明确的各级财政分担机制。

完善基金存款计息办法。一直以来，企业职工基本养老保险基金的绝大部分都存放在银行里，保值增值手段单一，基金收益率偏低，如果把物价水平的上升因素考虑进去，大部分地区的企业职工基本养老保险基金不仅没能实现增值，甚至还在贬值。尽管目前国务院已经出台了养老保险基金投资管理办法，但受制于基金统筹方式等制约，预计超过80%的资金仍然会存放在银行里，因此，提高这部分资金的收益率非常重要。在确保基金安全的前提下，鼓励地方与各国有商业银业进行谈判，通过实行谈判利率（协议利率）的方式，提高基金存款收益水平。

适应人口老龄化变化

增强企业职工基本养老保险基金可持续性的另一个重要方面就是要建立科学的待遇确定及调整机制。待遇水平是否科学合理，一个最重要的评价标准是替代率水平。合理的替代率水平既能提高参保人员的缴费积极性，又是保证企业职工基本养老保险基金可持续性的关键。因此，养老金水平的确定及调整，必须以替代率水平为主要考量依据。目前，替代率的计算方法有多种，系统内部一般使用的是职工平均缴费工资替代率，这种算法体现了参保人员权利与义务的关系，可以减轻制度压力，但缺乏国民经济发展状况变化对退休人员生活水平影响的反映，在国民经济持续向好发展的情况下，参保人员将分享不到国民经济发展的成果。因此，建议以参保人员平均缴费工资替代率为依据计算退休人员养老金待遇水平，同时，以退休人员平均工资与上年度平均缴费工资计算的替代率，与目标替代率（一般认为60%较为合理）进行比较，据此对已退休人员的养老金水平进行动态调整。这样，既充分考虑了参保人员权利与义务的关系，利于制度的发展，又同时间接考虑到了国民经济发展情况对退休人员生活水平的影响，使参保人员能分享到国民经济发展的成果，有利于维护社会的稳定。

人口老龄化带来的参保人员结构严重失衡是造成当前企业职工养老保险基金支付能力不足的一个重要原因。近年，世界各国纷纷对养老保险制度进行改革，一个重要的原因就是人口老龄化使得养老保险基金出现了支付能力不足的问题。合理且灵活的退休年龄政策不单是维持企业职工基本养老保险基金可持续性的重要举措，也是维护参保人员劳动权益的需要。如何设定合理的退休年龄，有两个因素是必须考虑的，一是参保人员缴费年限。由于不少灵活参保人员断保或者在缴满15年最低缴费年限后不再缴费、被征地农民等超龄人员一次性缴费、部分人员提前退休等原因，使得我们实际的平均缴费年限非常短。一方面要从制度要求上提高最低缴费年限，另一方面，以制度完善来激励参保人员持续缴费，使得平均缴费年限得以逐步增长。二是平均余命年的变化情况。我国现行法定职工退休年龄是上世纪50年代初制定的，随着我国经济发展和人民生活条件的改善，人均预期寿命不断提高，仍然沿用上世纪的法定退休年龄政策已不合时宜，也使得企业职工基本养老保险基金承受了巨大压力。■

作者单位：四川省人社厅