地方政府融资平台债务风险研究

杜 辉

地方政府融资平台债务风险研究

杜 辉

地方政府融资平台是地方政府通过经济手段参与市场运行的重要纽带，它的出现既为地方经济发展贡献了巨大力量，又给地方政府带来众多隐性负债和不确定的风险。因此，对这一载体的建立和运用要认真评估，谨慎使用，通过分类清理地方融资平台债务、加强地方融资平台债务的实际需求管理、稳步发展地方债券市场、推动地方融资平台的公开透明，加强地方政府融资平台风险管理。

融资平台；债务；风险

近年来，受国际经济形势的深刻影响，中国宏观经济增长整体趋缓，出口不断下降，国内消费萎缩，财政收入明显下滑。为抑制这种趋势，我国政府重拾积极财政政策，地方政府融资平台成为拉动国内投资进而带动经济增长的强劲力量。

一、地方政府融资平台的综合定位

地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。

（一）地方政府作为主要出资人，在融资平台中占有控股地位。鉴于地方融资平台大多以国有资源和资产作为抵押，以地方政府作为隐性担保，承担着政府项目的投融资功能。因此，地方政府通常成为地方融资平台最大的股东而占有控股地位。

（二）地方融资平台的项目一般具有稳定收入，还款来源主要靠自身收益，财政资金只是辅助。地方融资平台投资领域主要是具有经营性收益的公益性项目，因此项目还款要靠自身承担。如果财政介入过多，会影响私人资本的优势和平台的效率。另外，由于是公益性领域，政府需要进行相应的控制，避免私人资本过多的追求利润，而忽视社会效益。为兼顾社会利益最大化和私人资本回报率，政府需要适当进行资金调节。

（三）地方融资平台的项目是具有经营性收益的公益性资本项目。我国地方融资平台是政府资本和私人资本的结合体，是PPPs（Public Private Partnerships）模式在中国的一个特殊体现，因此其经营项目也应是地方政府和私人资本无法独立完成的项目，其活动领域应是市场失灵的非竞争领域。

（四）地方政府在地方融资平台中承担有限责任。地方融资平台一旦建立，政府仅以自己投入到平台的资本对债务承担有限清偿责任，资不抵债的、多余部分的贷款就免除地方政府的责任。从这个角度看，通过融资平台提供公共产品，可以部分地减少地方政府的风险。

（五）融资平台的项目具有阶段性。平台的项目营运具有阶段性和生命周期性，一旦建成并实现正常运转，平台就应该退出对这一项目的营运，或者将主要目标转到维护公共设施上。

二、地方政府融资平台的风险机理和传导路径

（一）地方政府融资平台的风险形成

1．地方财政收支不平衡。目前我国多数地方政府承担大量社会事务，财政收入却捉襟见肘，这也是建立融资平台的初衷。平台建成后，虽然暂时缓解了建设经费不足的问题，但如果项目的后续效益不佳，仍然会形成无法清偿的债务，地方财政最终还是要为此埋单。因此，地方财政收支不平衡，特别是事权财权不匹配，是造成融资平台风险的重要原因之一。

2．地方政府融资平台面临公共风险。实际工作中，地方政府融资平台主要投资于医疗服务、教育等准公共产品和水电气等基础行业。这些行业和产品本身具有部分必需品的属性，与老百姓的生活息息相关，与国家经济基础和社会公共秩序紧密相连，处理不当，可能会面临一系列的公共风险。

3．地方政府融资平台的运营风险。地方政府融资平台形式上是国有独资公司，所有者和经营管理者相分离，按照公司法设置运营。但在实际操作中，多数平台带有浓厚的行政色彩，公司治理结构并不完善。表现为委托代理关系不够明确，公司董事长和总经理常由一人兼任；缺乏详细的国有资本运营规划，监事会形同虚设。在这种情况下，所有者对管理层的监督严重缺位，代理人的道德风险很难避免。

（二）地方政府融资平台的风险传导

1．融资平台风险易诱发地方政府债务风险，甚至引发中央或国家财政危机。因为融资平台属于“官办企业”，成立目的就是促进当地经济发展。所以，从根本上来说，融资平台的负债就是地方政府的或有和隐性负债，融资平台的过度融资一定会加剧地方政府的债务风险。由于历史原因，在经济体制转轨过程中，我国政府已经承担了诸如国有企业改革、社保体制改革等巨大的被动负债。通过平台融资，则是政府的主动负债，两者叠加起来，将加速风险积累。我国还没有建立政府财政破产制度，当下级政府债务风险集聚到一定程度，必定沿着政府层级向上传导，直至中央财政承担最后的兜底责任。当然，风险的传递过程会逐级递减，最终会对中央财政产生多大影响，取决于融资平台风险是否大规模爆发和各级政府的处置能力。

2．融资平台的固有缺陷和不规范运作会给国家和地区宏观经济、社会稳定带来风险。其一，许多融资平台仅以土地作为支柱进行融资，而投资的项目又主要是旧城改造、基础设施建设等带有公益性质的，偿债能力较差。加之二三线城市政府财政能力本身并不强，靠其收入还债也不现实，那么土地交易将成为还款的单一渠道，这使得地方政府有极大的热情推高土地价格，进而妨碍实体经济健康平稳发展。其二，融资平台的项目多是长期基础性项目，容易产生沉淀成本和融资刚性，这会对未来的货币政策有效性造成负面影响。其三，以土地为核心的融资平台在土地买卖、征地过程中，容易出现拆迁补偿不到位、房价增长过快等民生问题。另外，当面临巨大还款压力时，地方政府可能会通过提高准公共产品的收费价格来将压力转嫁给普通市民。这些问题的集聚，都会干扰社会稳定，严重时会引发群体性事件。

3．地方政府融资平台的融资渠道比较单一，主要依靠银行信贷资金，这会给金融系统带来不确定风险。个别省份平台融资总额中，来源于银行和信托产品的比例竟然达到90%以上。在投融资平台自身盈利能力不强的情况下，一旦土地价格下降，融资平台的资金链极易断裂，其财务损失就会通过银行快速传导给本已脆弱的金融系统，从而引发个别银行或局部的金融危机。

三、地方政府融资平台的风险管理对策

（一）分类清理地方融资平台债务

第一，要禁止地方融资平台投资纯公益性项目。由于这类项目通常具有投资规模巨大、投资建设风险高、项目经济效益有限而社会效益高的特点，应由国家财政资金直接承担，以促进社会福利的最大化，从而改变为项目融资平台补贴或担保引起“预算软约束”的低效率、高风险的运作方式。第二，要阻止地方融资平台参与竞争性领域项目的投融资运营。如果国家公共资本大量投入竞争领域，会导致政府利用公权力寻租，挤出民间资本投资，导致公共投资效率低下。

（二）切实加强地方融资平台债务的实际需求管理

融资平台的建立要以公共基础设施项目的真实需求为出发点来考虑，进行充分的磋商论证，避免地方官员因追求政绩，盲目筹集融资平台进行基础设施建设。平台在运营中必须进行严格的成本——效益核算，不仅要考虑项目内所有可预期的经济成本和收益，还要包含项目外可能产生的社会成本和社会效益。

（三）稳步发展地方债券市场

一是要做好可行性论证。包括对宏观经济环境的充分分析，考察储蓄与投资情况、金融机构存贷差情况以及国际收支情况等，确保发行地方债券能够得到有效的资金供给。二是要公正地对地方债券进行信用评级。聘请第三方资信评估机构对地方债券进行信用评级，并将发债主体的信用和偿债能力对外公开，供投资者决策参考。三是要预先确定发行、交易和退出程序。经中央政府审核和批准，严格限定地方债券品种和资金用途，控制发行规模、合理确定利息和期限，采取场外与场内相结合的交易方式等，确保对地方债务规模和风险的控制。

（四）推动地方融资平台的公开透明

地方融资平台公开透明不但有利于防控风险，也是改进和提高政府治理的必然要求。以地方融资平台为载体进行融资，将出现大量公私合作建设的情况。采用公开透明的招投标模式，既可以避免地方政府的腐败行为，又能扩大选择范围，降低合作成本，有利于实现地方融资平台的利益最大化。

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（责任编辑 张讯）

杜辉，齐齐哈尔市价格认证中心工商管理专业中级经济师（邮政编码 161005）

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